長三角智慧城市群建設探討
——促進長三角地區更高質量一體化發展

王 劍 李 銳 WANG Jian, LI Rui

2018年，我國城鎮化率已達59.58%。伴隨著城鎮化進程的快速推進，經濟發展進入新常態，不少城市正在經歷深刻的變革，直面如何“推動更高質量發展和更高品質生活”的問題。在城鎮化深入發展的關鍵時期，加快智慧城市和智慧城市群建設來進一步促進區域協調發展和新型城鎮化建設，具有十分重大的意義。

1 城市群及其發展

1.1 城市群

城市群是我國城鎮化發展的主體形態，是一定區域內城市的集合，在空間上表現為“多點”體系，或是以城市為中心的“面域”體系，不能將其理解為行政區劃范圍的簡單拼合。通過樹立底線思維，重點關注區域內經濟社會發展與土地資源、水資源、生態環境承載力等的綜合平衡，并通過強有力的管控來實現城市群的建設發展，從而有利于城鎮化空間布局和城鎮規模結構的進一步優化。區域一體化進程中的協調和共贏，則是城市群發展的主要動力[1]。

1.2 城市群發展趨勢

我國各個城市群正處于蓬勃發展的不同階段；京津冀、長三角、珠三角3大城市群，以其2.8%的國土面積集聚全國18%的人口，創造了國內生產總值的36%，成為帶動我國經濟快速增長、參與國際經濟合作與競爭的主要平臺[2]97。“十三五”時期，我國進一步加快城市群的建設與培育。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，城市群已成為我國城鎮化戰略的主體形態，要發展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優、功能互補強的城市群；同時明確指出，要建立城市群發展協調機制，加快推進城市群一體化進程（圖1）。

2 長三角地區與長三角城市群的發展要求及難點

2.1 長三角地區及城市群的基本概況

長三角位于我國東部沿海先發地區，由上海市與江蘇省、浙江省、安徽省所組成，處在國家“兩橫三縱”城市化格局的優化開發和重點開發區域[3]。目前，長三角地區的城鎮化水平很高，城市群發育較為成熟，已形成層次分明的城市群空間構架，總體上是以上海為中心，以南京、杭州、合肥為次中心。

經過多年的努力，長三角地區已成為我國最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，也是“一帶一路”與長江經濟帶的重要交匯地帶；長三角城市群在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰略地位[2]95（圖2）。

2.2 發展愿景與目標要求

長三角城市群是我國城鎮化發展基礎最好的城市群之一。根據2016年《長江經濟帶發展規劃綱要》的表述，長三角城市群要成為我國長江經濟帶發展的3大增長極之一。當前，區域一體化發展已步入全面深化的新階段。長三角地區最有條件在規劃對接、改革聯動、創新協同、設施互通、公共服務、市場開放等方面做好重點聚焦，深入推動城市群向更高質量發展。這既是長三角地區更高質量發展的關鍵，也是為全國新型城鎮化建設積累經驗。2016年5月，國務院公布的《長江三角洲城市群發展規劃》，明確了長三角城市群的發展目標和任務，即要建設具有全球影響力的世界級城市群；在此目標下，長三角城市群要率先建成智慧城市群。

《長三角區域信息化合作“十三五”規劃（2016—2020年）》明確提出，“十三五”期間長三角區域信息化合作的發展重點和任務，是緊緊圍繞信息基礎設施統籌發展、信息經濟協同發展、社會信息化融合發展、跨區域信息安全和公共安全聯防聯控等4個方面展開。

2.3 主要成效與發展瓶頸

2.3.1 主要成效

長期以來，通過政府、社會和市場的合力推動和共同努力，長三角一體化發展已取得明顯進展，地區的綜合競爭力顯著提升。在長三角信息化建設方面，已基本形成區域信息化合作體系，特別是在社會民生、航運交通、城市安全等重要領域的信息化應用成效初顯，與此同時，正在積極地向社會保險、醫療保險、教育等民生領域拓展。區域信息基礎設施體系初步建成，正在推進重大信息基礎設施的共同開發和應用，加強功能性信息基礎設施的區域性共享使用，包括大力推行區域的公交一卡通、ETC等電子系統的應用。

值得關注的還有長三角地區借助物聯網、云計算、移動通訊等新技術帶來的產業發展機遇，正在全力打造以自主技術標準為核心的區域性信息技術產業集群。

2.3.2 發展瓶頸

長三角區域內的政府、企業和組織之間的合作交流日益密切，有助于多層次的信息化合作和一體化發展。但是，迄今城市之間的分工協作還不夠，低水平、同質化競爭仍較為普遍，與城市群一體化發展相匹配的體制機制仍有待進一步完善提升。城市建設仍然存在無序蔓延的現象，空間利用的總體效率還不高。尤其是在基礎設施、綜合交通發展等方面還存在若干難點和瓶頸，比如交通基礎設施一體化建設中的“斷頭路”問題，環境保護一體化中的深化聯防聯治問題，產業發展和布局的錯位問題等[3]。

圖1 城市群分布示意圖

圖2 長三角城市群范圍圖

新發展背景下，對于城市群各城市之間的綜合交通、基礎設施、產業發展、生態環境等要素的一體化發展有著更高的要求。以交通發展為例，隨著城市群的發展，人員、物資等資源跨區域流動的需求不斷增加，必然會對如何確保交通網絡安全、穩定和高效運行提出更高的要求。

2.4 工作進展

長三角地區一體化發展離不開城市群的協調發展，既要應對諸多挑戰，同時也將面臨更多機遇。2018年1月底，長三角區域合作辦公室的正式成立，標志著上海、浙江、江蘇和安徽“三省一市”的合作步入一個新的階段。這是主動應對加強區域協同、推動更高質量一體化發展的方式。區域更高質量一體化發展是長三角經濟社會發展的重要訴求。2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，支持長江三角洲區域一體化發展并將其上升為國家戰略（圖3）。

圖3 長三角一體化發展重大事件進程圖

近期，2018年發布的《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018—2020年）》已經明確了長三角一體化發展的任務、時間表和路線圖；聚焦交通互聯互通、產業協同創新、信息網絡高速泛在、環境整治聯防聯控、公共服務普惠便利等7個重點領域，形成一批項目化、可實施的任務。

3 智慧城市與智慧城市群發展動向

3.1 智慧城市建設被納入國家戰略

智慧城市（Smart city）是運用于物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等信息技術而推進城市規劃、建設、管理與服務智慧化的新理念和新模式。與數字城市比較，智慧城市更強調城市信息應用的全面性和決策支持能力[1]。特別是智慧城市更強調信息技術與城市發展、城市規劃建設和管理的相互關系。近年來，大數據、物聯網、云計算、移動通信等技術的不斷發展已為智慧城市提供了良好的基礎平臺和發展空間。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出，要促進物聯網、云計算、大數據等新一代信息技術的創新應用，推進智慧城市發展。這是首次將智慧城市建設納入國家戰略規劃之中。智慧城市建設的發展方向包括信息網絡寬帶化、規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化、社會治理精細化等。2014年《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》指出，要研究出臺促進智慧城市健康發展以及信息化促進城鎮化發展的相關政策，并提出到2020年，我國要建成一批特色鮮明的智慧城市。

3.2 智慧城市建設的進展

3.2.1 智慧城市與城市發展運營

當前，我國的城市發展已從原先單純追求發展速度轉變為更加注重發展質量，從單純追求擴張式發展轉向更加注重內涵式發展，并且正在走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。智慧城市建設的目標，就是通過智慧化的管理方式和技術手段，促使城市更加智慧、更具品質地發展。

智慧城市涵蓋了城市發展和運營的諸多方面，包括智慧經濟、智慧生活、智慧交通、智慧政務、智慧醫療、智慧教育、智慧產業、智慧環境、公共安全和智慧能源等（圖4）。它對于提升城鎮化質量，創新城市生產、生活和管理方式具有重要意義。智慧城市建設是破解城市發展難題，提升城市治理能力和現代化水平，實現城市可持續發展的新路徑、新模式。在宏觀層面，智慧城市建設更是推進落實國家新型城鎮化發展戰略，加快城市轉型發展的重要系統工程。黨的十九大報告明確提出建設網絡強國、數字中國和智慧社會的愿景。

圖4 智慧城市與城市發展運行的關系示意

3.2.2 智慧城市的實踐探索

（1）上海

2010年以來，上海全面推進面向未來的智慧城市建設，把智慧城市建設作為推進改革開放與創新發展的重要舉措。2011年，上海發布國民經濟和社會信息化“十二五”規劃，明確提出要全面推動智慧城市建設，同年發布《上海市推進智慧城市建設三年行動計劃》（2011—2013年）；2014年，又發布上海市推進智慧城市建設2014年到2016年的3年行動計劃。通過多年的努力，智慧城市建設全面覆蓋民生保障、城市管理、政府服務等相關領域，惠民效果逐步顯現，城市管理水平明顯提升，政務效率不斷提高；與此同時，智慧城市建設與產業發展趨于深度融合，信息技術自主創新與綜合能力得到進一步提升。

圖5 “十三五”上海智慧城市建設總體框架圖

圖6 上海市交通綜合信息平臺

圖7 廣州市區網格化管理系統建設方案總體構架設計圖

根據《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》，到2020年上海要初步建成以泛在化、融合化和智敏化為新特征的智慧城市；并且明確提出以智慧生活、智慧經濟、智慧治理、智慧政務為重點，進一步完善以新一代信息基礎設施、信息資源開發利用、信息技術產業、網絡安全保障為支撐的智慧城市體系框架（圖5）。例如上海市交通綜合信息平臺（圖6），可實時了解包括高架道路、地面路段、擁堵路段、軌道交通、公交線路、部分停車場庫、出入收費站等信息在內的各項城市交通數據，有助于及時掌握交通信息，方便出行決策，從而將智慧城市成果切實服務于城市有序運作和市民日常生活。

（2）廣州

廣州智慧城市建設是廣東省乃至全國的樣板。在《實施珠三角規劃綱要2016年重點工作任務》中明確提出，廣州要實現全區域的智慧化開發，構建“智慧廣州”框架。在近些年的智慧化建設進程中，廣州探索建設平安廣州、智慧城管、實時路況等信息服務平臺，大力推進智慧社保、智慧教育、智慧醫療、食品藥品溯源等領域建設，切實保障和改善民生，提升市民生活品質；同時，加快智能建筑、智能家居、智慧社區等示范工程，以及智能水網、智能環境等建設，多方位打造智慧廣州。通過建設廣州市區兩級協同聯動的網格化服務管理信息系統平臺，切實解決民生訴求、公共服務、城市管理、社會治理等方面的問題，有效提高社會服務和管理水平（圖7）。

值得關注的是廣東省發布的“智慧城市評價指標體系”，通過地方標準指引和規范智慧城市建設；其主要包括智慧經濟發展、智慧社會生活、智慧基礎設施、智慧政府管理與服務等內容。通過制定評價指標體系及時對標，找問題、補短板，進一步加強建設的系統性；在統籌、協調和銜接的基礎上，全面提升城市智慧化水平。

（3）武漢

武漢智慧城市建設起步較早。2010年，武漢被國家科技部認定為首批創新試點城市，成為國家“863計劃”中的智慧城市試點，并以此為契機率先啟動智慧城市建設。2011年，武漢在全球公開征集智慧城市建設頂層設計方案；2012年，《武漢智慧城市總體規劃》出臺，成為武漢智慧城市建設的重要指引。該規劃確定智慧社會管理、智慧市政設施、智慧社區、智慧環保、智慧醫療衛生、智慧文化、智慧教育、智慧公共安全、智慧交通、智慧旅游、智慧城管、智慧食品藥品安全、智慧水務、智慧物流、智慧空間等重點應用領域，可謂涉及領域眾多、內容豐富（圖8）。

圖8 武漢市智慧城市頂層設計

圖9 武漢市規劃一張圖

武漢智慧城市試點的成效明顯，積累了不少寶貴經驗。如以“智慧武漢、幸福生活”為總體目標，優先選擇與民生息息相關的項目開展示范建設，把實現智慧生活、讓市民的衣食住行都方便作為首要任務，以便更好地服務于市民生活的方方面面。

在技術層面上，一是充分利用大數據、云計算等技術，按照“一朵云、一張圖、一站式、一套標準、一種模式、一個管理中心”的“六個一”創新建設目標，結合武漢的城市特點和發展需求，搭建政府公開數據服務平臺。目前，該平臺已成為當前全國政務數據開放最多、應用最全的武漢市政府公開數據服務平臺。二是積極探索“北斗+物聯網”的新模式，廣泛應用于橋梁安全監測、區域地面沉降監測、湖泊河流智慧監管、城鎮環境智能監管、智慧交通物流管理和文化教育智能管理等領域。

武漢市建立了全市統一的規劃“一張圖”（圖9）。以“天地圖·武漢”為基礎，集成規劃數據，為廣大市民提供未來道路、醫院、學校、公園、軌道交通布局等信息的實時查詢服務。與此同時，規劃一張圖系統，集成了按法定程序審批的最新規劃成果，是城市規劃建設的直接依據。通過“規劃一張圖”系統，讓市民更多地了解規劃、參與規劃，以便更好地反映公眾意志、維護公眾權益、促進社會發展，從而讓規劃更好地為城市建設與發展服務。

3.3 智慧城市群的發展動向

智慧城市群是信息技術在成熟智慧城市基礎上的運用，通過加強城市之間的聯系，強化協同發展，不斷提升綜合效能。智慧城市群是知識社會創新環境下城市群發展的更高級階段，也是數字城市群的升級版。城市群發展是區域統籌和一體化發展的必然要求；以城市群視角推動區域發展的模式是資源高效利用的重要途徑，以數字化、信息化和網絡化建設為基礎的數字城市群建設無疑將起到助推器的重要作用[1]。因此，立足于智能基礎設施建設的智慧城市群，應成為城鎮化可持續發展的強大引擎和重要載體。從智慧城市走向智慧城市群，最為關鍵的是要從技術本身轉向各城市之間的信息化協同方式與信息標準的建立。

比較國內外智慧城市群建設，國外更加注重區域的合作。從早期智慧城市群建設的國際案例看：美國通過成熟技術和資金支持，率先在全球提出國家信息基礎設施計劃，推進整個國家信息化、智慧化；日本注重加強城市間智慧能源的合作，重點是推動國民本位的新電子政府和電子自治體的完善，推進遠程數字化醫療、數字化教育、數字化人才培育，以及關于家庭、社區、汽車的能源使用智能化的4城協同建設試點；歐盟國家采用合作式智慧城市群建設，在區域發展戰略指導下開展各項工作和行動，并以建設新網絡、發展新通信技術、提供新服務為主要目標；新加坡通過推進智慧化，建設了政府公共服務信息化架構，將其作為發展的重要基礎[4]。

2017年6月，羅蘭貝格發布《智慧城市，智能戰略》報告，提出“智慧城市戰略指數”概念，主要是聚焦行動領域、戰略規劃與IT基礎設施3大維度的12個關鍵指標（圖10）。報告針對全球87個不同規模和經濟實力的城市開展系統研究，評估其所公布的智慧城市戰略與政策文件，梳理、提煉出對智慧城市構成至關重要的相關領域（表1）。

此外，《智慧城市，智能戰略》報告還聚焦于城市發展、公眾參與、解決方案、創新發展和平臺建設等問題，提出制定綜合集成智慧城市戰略的10大關鍵因素（表2）。

4 思考與建議

進入新時代，通過建構和發揮智慧城市群的作用來推進長三角更高質量一體化發展，具有重要的現實意義。

一方面，要努力加快構建長三角城市群協同創新的命運共同體，打破行政區劃壁壘，通過協調機構和機制建設來加強區域統籌發展。要根據長三角城市群規劃，明確城市分工，功能互補、錯位發展；要引導周邊地區城鎮主動對接中心城市，完善優化基礎設施建設，盡快融入一體化發展。

圖10 智慧城市戰略指數：IT基礎設施、戰略規劃、行動領域3大維度表征

表1 維也納、芝加哥、新加坡智慧城市發展特征一覽

表2 制定綜合集成智慧城市戰略的10大關鍵因素

另一方面，城市群發展作為一項系統工程，要立足大局，協同推進。特別要把智慧城市群建設作為長三角更高質量一體化的重要支撐和平臺。既要有作為智慧城市群建設頂層設計的戰略規劃，又要有建設發展抓手。聚焦基礎設施、信息網絡、公共服務、資源環境等方面的建設，加強具體專項對接和落地實施。通過整體統籌、持續推進智慧城市各系統建設，實現區域更高質量一體化發展。

在這個過程中，要加快解決城市群各城市之間的標準、技術、體制機制等的協調問題，強化智慧城市群的整體性和系統性，確保智慧城市群的安全、高效和可持續發展。

4.1 戰略規劃

4.1.1 智慧創新體系建設

充分考慮城市群各個城市的特點，戰略規劃要注重梳理解決各城市的實際需求，建構具有區域特色的智慧城市群創新體系與發展路徑；要充分發揮長三角“三省一市”各自的優勢，加強城市之間的合作與聯系，立足上?？苿撝行慕ㄔO的發展契機，堅持創新引領，形成相互促進、錯落有致、梯度有序的區域創新發展體系，不斷提升城市群的創新與治理能力。同時還要創新體制機制，以用好各類資源，包括注重信息化應用，加強信息技術及相關產業領域的研究合作。

4.1.2 資源要素平臺建設

時空大數據與云平臺是智慧城市群建設的基礎。戰略規劃要統籌不同城市發展的重點和特點，特別注重長江、錢塘江和太湖等在生態保護方面的智慧協同，促進城市群的生態空間布局更加科學、合理，各類資源要素的配置更加有序、高效。加強應急類信息資源管理，如公安、交通、傳染病跟蹤等；探索研究和應用大尺度區域內信息關聯度大的綜合處置和發布機制，如大氣污染、水資源污染、氣象預警、自然災害等。加強技術平臺建設，利用好現代先進的遙感影像、空間分析等手段。

戰略規劃要確保對資源要素的有效管控和配置，加強城市間功能與空間的聯系，不斷提升整體發展的綜合效能。如產業發展方面，可通過建設區域產業云平臺、產業大數據平臺、產業互聯網平臺等，為實現區域內企業的轉型升級、產業的精準發展提供重要信息支撐，不斷提升區域內產業、產業鏈的協同水平，并利于產業技術創新與產業鏈創新，推進產業更好融合、更優配置，加快建構更為合理、有序的面向長三角的現代產業發展體系。

4.2 IT基礎設施

4.2.1 基礎設施建設

IT基礎設施建設的關鍵是城市發展的物質、信息和智力資源的統籌與利用，加快物聯網、大數據和云計算等新一代信息技術的發展。同時，量子通信除了加密優勢外，具備驚人的通訊速度，因此城市群發展要率先建立區域內量子通信網絡。目前我國已建成量子通信干線——“京滬干線”，并具備一定基礎。

在交通方面，應在現有道路、港口、航運等各類交通設施的基礎上，加快推進綜合交通、智慧交通、平安交通、綠色交通的協調發展。加強城市群的綜合交通網絡建設，完善智慧交通系統，不斷提升綜合服務和管理能力。

4.2.2 信息網絡建設

要建立促進信息共享的跨部門協調機制，完善和優化信息更新機制，包括公共信息平臺、公共數據庫等，努力做好信息共享與更新管理。充分發揮大數據應用在推動長三角一體化發展中的重要作用，構建與城市群發展特點相適應的數據共享和使用平臺、標準體系以及相關的政策法規。要積極探索解決信息孤島問題，促進部門之間的信息互動與交換，避免數據、信息技術的單純產業化發展導向。

同時要努力提高安全意識和管理水平，完善準入機制和管理制度，確保數據使用的安全性、可靠性。建立健全信息安全預警平臺，保障區域安全的基礎支撐能力，切實維護網絡與信息安全，建立起安全可控、聯防聯控的區域信息安全防護體系。

4.3 行動領域

4.3.1 公共服務建設

智慧城市群的發展，要把如何更好地服務于城市和人放在首位。在近期行動方面，要緊緊圍繞群眾密切關注和亟需解決的醫療、教育、社保、交通、就業和養老服務等實際問題。加強各領域的智慧運用，促進社會管理的精細化，確保民生服務的便捷、高效。要突出公共服務，促進城市管理創新與優化公共服務方式，更加關注老百姓關心的環境、醫療和食品安全等領域，提供覆蓋更廣和質量更高的公共服務，切實保障城市安全，提升民生服務品質。在社會保障體制建設中，對于諸如社會保障卡、醫?！耙豢ㄍā钡鹊氖褂茫M一步建立區域使用和結算系統，以切實提高一體化水平。總之，要使全體市民能夠更好地分享經濟社會發展和智慧城市建設的成果。

4.3.2 地理信息系統建設

為了使智慧城市群的發展具有持久性，要十分重視對信息的分析、處理、共享和協同等能力建設，包括積極研究建立區域內全時空數據庫。在充分整合利用已有城市信息資源的基礎上，科學銜接好已建、在建和即將建設的各類系統，注重在城市規劃、市政基礎設施建設管理、國土資源開發與利用、生態保護修復、公共服務等領域的智能化應用，把時空大數據、云平臺作為智慧城市建設的重要內容。

同時，要在原有GIS的基礎上重視全空間信息系統建設。全空間信息系統是一種面向從微觀到宏觀的動態復雜世界的空間信息系統，相較于傳統GIS，具有全尺度、全類型、全動態和全屬性等特征。全空間信息系統可基于各類現有觀測數據和地理空間數據，包括各種動態實時獲取的時空大數據、各種建模者的主觀認知，以及對此類認知的總結和歸納的數據等，建構起相對應的多粒度時空對象模型。

此外，還要特別注重加快推進長三角地區土地使用規劃、空間規劃等數據的互通與共享。

5 結語

長三角城市群一體化發展是一項綜合性、系統性和探索性工作。當前長三角地區一體化發展正處于向縱深推進的關鍵時期。作為國家戰略，長三角一體化發展必須要與“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等政策相呼應，借鑒國際先進經驗，共同構筑和完善中國深化改革的總體布局。新形勢下，要以智慧城市群建設為長三角地區整體發展的重要支撐點，充分發揮信息化、數字化和智能化對長三角地區一體化發展的引領、協同和聯動作用，堅持“戰略規劃、IT基礎設施、行動領域”三位一體，并在更大范圍內實現資源整合和要素集聚，以增強城市群的綜合實力、創新能力和可持續發展能力，推動長三角地區更高質量的一體化發展。