世界一流灣區的發展經驗：對推動我國大灣區建設的啟示與借鑒

考察世界一流灣區的發展，有其獨特的運行規律和發展經驗，主要包括高度重視頂層設計、注重建立統籌協調機構、注重整合各類創新資源、注重加強基礎設施互聯互通、注重城市群協同發展、注重推動產業集群化發展、重視優化營商環境、注重發揮智庫機構作用等。因此，研究借鑒世界一流灣區的發展經驗，對于助推我國大灣區建設具有舉足輕重的現實指導意義。

世界一流灣區高度重視頂層設計

“頂層設計”（Top Level Design）是一個工程學術語，本義是運用系統論的方法，追根溯源、統攬全局，統籌規劃項目各方面、各層次和各要素，以集中有效資源，高效快捷地實現戰略目標。二次世界大戰前后，這一工程學概念被西方國家廣泛應用于軍事與社會管理相關領域，是政府統籌內外政策和制定國家戰略的重要思維方法。世界一流大灣區普遍重視頂層設計，在發展中超前制定法律法規、發展戰略、空間規劃和交通規劃等。

紐約灣區在近百年的時間里先后進行過4次頂層設計工作，分別是1929年的第一版《紐約及其周邊的區域規劃》、20世紀60年代的第二次區域發展規劃、1996年的第三次規劃《危機下的區域發展》和2017年的第四次規劃《共同區域建設》。先后四次頂層設計工作是根據灣區發展的不同階段，超前制定了灣區交通體系建設規劃、環境保護規劃、可持續發展規劃和宜居宜業規劃等。

舊金山灣區的頂層設計，最有代表性的工作是《舊金山灣區2040區域戰略（Plan Bay Area 2040）》。2013年，大都會交通委員會和灣區政府協會共同主導，與灣區空氣質量管理組織、海灣保護和發展委員會共同啟動了《舊金山灣區2040區域戰略》編制工作，首次將原來分別開展的區域交通規劃（RTP）、社區可持續發展策略（SCS）和灣區發展戰略三者合并同步開展編制，并進行環境影響評估和社會公平性評估。《舊金山灣區2040區域戰略》將根據《加州可持續社區與氣候保護法》的規定，加強土地利用和交通一體化整合，規劃到2040年灣區土地利用規模和交通網絡的發展愿景。

東京灣區的頂層設計，是通過超前制定相關法律法規、經濟發展戰略和專項規劃對灣區發展進行引導。一是構建完善的灣區法律法規體系，1951年《港灣法》對港口發展的數量、規模和政策進行統一部署，1960年又推出《東京規劃1960——東京結構改革的方案》。二是通過“工業分散”化戰略，引導灣區從20世紀60年代開始逐步形成了分工明確、協同融合的現代產業體系。三是通過制定有延續性和調整性的專項規劃來推進灣區經濟實現融合發展，2006年、2011年和2014年先后制定出臺了《10年后的東京——東京將改變》、《2020年的東京——跨越大震災，引導日本的再生》和《創造未來——東京都長期愿景》等灣區專項規劃。

目前，我國大灣區發展的頂層設計已提上議事日程，2015年4月30日，中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，10月12日，國家發展改革委正式印發《環渤海地區合作發展綱要》。2017年7月1日，國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府簽署《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。2018年5月28日，浙江省發展改革委發布“浙江省大灣區大花園大通道建設行動計劃”，浙江和上海共同謀劃推進滬杭甬大灣區建設。2019年2月18日，黨中央、國務院正式發布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。

世界一流灣區注重建立統籌協調機構

協調機構是為方便各部門之間就某項專門性工作進行“協調”而設立的跨部門機構。世界一流大灣區普遍重視設立協調機構，建立協調機制，統籌大灣區的重大事項， 協調解決大灣區發展中遇到的矛盾和問題，為大灣區的發展提供組織、資金和制度保障。

紐約灣區的協調機構由多方聯合、各司其職，重點部署重大基建項目。區域委員會和大都市圈規劃組織（MPO）分別負責紐約灣區經濟發展和交通建設的規劃協調。紐約大都市交通委員會（NYMTC）負責評估灣區整體交通建設方案、統籌長期交通發展規劃、推動一體化交通基礎設施項目實施等。

舊金山灣區通過組建半官方性質、松散型的地方政府自愿聯合組織，來解決灣區發展中遇到的矛盾和問題。這些組織獲得了聯邦和州政府的支持，容易被各方接受。涉及土地資源管理的機構包括：舊金山灣區政府協會、大都市交通委員會、海灣地區空氣質量控制局、灣區保護和開發委員會、區域水資源質量控制委員會以及海灣地區可持續發展聯盟等。灣區政府協會是最主要的綜合協調機構。

東京灣區有多種形式的協調機構，對灣區城市群、港口群和機場群運行采取協商會議方式解決問題。東京灣區開發管理的協調機構是“東京灣港灣聯協推進協議會”，這個協議會由日本政府的國土交通省關東地方整備局港灣空港部牽頭，東京灣區所有地方政府一起參加，協議會事務局設置在橫濱市。除此之外，還成立由海運公司和港區開發公司、沿港企業共同參與的東京都港灣振興協會。

與國際一流大灣區相比，我國大灣區在建立協調機構方面還處于起步階段，但步伐正在不斷加快。2017年7月28日，“粵港澳合作論壇——粵港澳大灣區發展高層峰會”在廣東中山舉行。2017年7月，浙江省黨政代表團訪滬，時任上海市委書記韓正表示上海將與浙江共同謀劃推進滬杭甬大灣區建設。2018年6月1日，京津冀協同發展領導小組正式成立;2018年8月15日，粵港澳大灣區建設領導小組成立，國務院副總理韓正親自擔任京津冀協同發展領導小組組長和粵港澳大灣區建設領導小組組長。

世界一流灣區注重基礎設施互聯互通

世界一流灣區普遍注重基礎設施的互聯互通。基礎設施互聯互通包括交通基礎設施、能源基礎設施、信息通信網絡互聯互通等方面，在灣區一體化進程中，交通基礎設施互聯互通是最為基礎的環節，也是衡量大灣區發展水平的重要指標。

紐約灣區在交通互聯互通方面，先后4次調整完善規劃，極大地提升了灣區公共交通網絡水平和生活便利化程度。紐約灣區擁有世界一流的天然深水港紐約港和多條水運航線，是全球最著名的水運交通樞紐。紐約灣區擁有全球最具規模的機場群，其中代表性的空港包括肯尼迪國際機場、拉瓜迪亞機場和紐瓦克自由國際機場。紐約灣區以紐約為中心，還形成了以大都會北方鐵路、長島鐵路和新澤西捷運為主體架構，四通八達的軌道交通網絡。

舊金山灣區在交通互聯互通方面，形成了發達的港口群，擁有里士滿港、奧克蘭港、舊金山港、紅杉市港等7個港口，其中舊金山港是世界三大天然良港之一。灣區機場群包括舊金山國際機場、奧克蘭國際機場和圣何塞國際機場等，此外還有兩個聯邦非民用機場和多個國內機場。舊金山灣區軌道交通系統以捷運及放射形通勤鐵路（加州通勤火車、首府通道、阿特蒙通勤特快等州際軌道）為骨架，串聯灣區城市中心區和主要功能區（機場、港口、科技園）。舊金山灣區跨郡縣公交系統也非常完善，有四條高速公路鏈接灣區內外，成熟的交通網絡承擔著灣區內龐大的通勤需求。灣區擁有金門大橋、奧克蘭海灣大橋等5座跨海大橋，將沿岸的舊金山半島、東灣等區域融為一體，形成大交通閉環。

東京灣區在交通互聯互通方面，通過6大港口、2大國際機場、新干線、軌道交通、“三環九射”路網等將灣區城市融為一體，形成了世界上人口最多、基礎設施最完善的第一大都市圈。東京灣區鐵路網密度為世界之最，東海道、北陸、東北等6條新干線與東京港、橫濱港、千葉港、川崎港、橫須賀港和木更津港6大港口和羽田、成田兩大國際機場連接在一起，構成了東京灣區與全球100多個城市之間的海陸空立體交通網絡。由新干線和特急、急行、快速、普通電車組成的灣區軌道交通網絡縱橫交錯，幾乎所有的公共設施都處于軌道交通車站一公里的范圍之內。

目前，我國三大灣區交通基礎設施的互聯互通也在積極推進，粵港澳大灣區的港珠澳跨海大橋已建成通車，虎門二橋、深中通道正在建設之中。滬杭甬大灣區已形成“1小時高鐵圈”，寧波—上海跨海（公路/高鐵）大橋已完成規劃設計。環渤海大灣區的北京大興國際機場和京雄高鐵即將投入運營，環渤海高鐵和大煙海底隧道也完成規劃論證。除此之外，還有粵港澳大灣區的樞紐機場、滬杭甬大灣區的上海第三機場、蘇州機場等一批干線機場、港口碼頭、高速公路、地鐵、城鐵等基礎設施互聯互通項目也在規劃論證之中。未來我國灣區基礎設施互聯互通體系將進一步完善，必將帶來人流、物流、資金流、信息流等生產要素的便捷流動，為提升灣區發展能級奠定堅實基礎。

世界一流灣區注重推進產業集群化發展

產業集群（Industry Cluster）是指某一產業內的競爭性企業以及與這些企業互動關聯的合作企業、專業供應商、服務供應商、相關廠商和相關機構（如大學、科研機構、制定標準的機構、產業公會等）聚集在某特定地域的現象。產業集群對特定產業規模發展和地區競爭力提升具有舉足輕重的作用。世界一流灣區發展的重要經驗之一就是注重發展產業集群的精準定位，即立足灣區要素稟賦，推進優勢產業集中，走差異化發展之路。

紐約灣區產業集群的定位是“金融灣區”，致力打造全球金融產業發展的核心中樞。華爾街擁有全球最大的紐約證券交易所和納斯達克交易所，全美7家大銀行有6家集中在這里。紐約還是全球對沖基金之都，格林尼治基金小鎮也坐落在這里。截至2018年，全球有2900多家持牌的銀行、證券、期貨、保險和外貿機構均布局于此，這里是名副其實的“金融灣區”。紐約灣區對外貿易額占全美的1/5。

舊金山灣區產業集群的定位是“科技灣區”，主打以硅谷為特色的高科技和研發產業，吸引全球的技術、人才、資本等要素聚集，打造形成良性活躍的科技生態系統。與此同時，灣區城市走差異化發展之路，舊金山以旅游、商業和金融發展見長;東灣以重工業、裝備制造和船運服務為核心;北灣重點發展葡萄酒產業;南灣是硅谷所在地，打造全球一流的高技術產業和創新中心。

東京灣區產業集群的定位是“產業灣區”，這里制造企業和從業人數均占全日本的1/4。東京是日本的政治、金融、商業和文化中心，全日本30%以上的銀行總部、銷售額超過100億日元的大公司有50%的總部都設在東京。京濱、京葉兩大工業區的經濟總量占全日本的26%。政府通過產業政策引導，鼓勵鋼鐵、石油化工、裝備制造等產業落戶灣區。目前，東京灣區已形成對外貿易、金融服務、科技研發、精密機械、游戲動漫、高新技術等巨型產業集群，東京成為全球著名的現代裝備制造業中心。

目前，我國大灣區發展正處于由“工業經濟”向“服務經濟”轉型階段，在產業定位、空間布局、產業集群發展等方面與世界一流大灣區相比存在明顯差距，特別是產業同質化問題突出。為此，應借鑒世界一流灣區的發展經驗，注重產業集群的精準定位，突出優勢產業布局，推進產業結構優化升級，發揮產業集群的帶動作用。

世界一流灣區重視城市群協同發展

世界一流大灣區普遍重視城市群的協同發展。城市群協同發展是指將若干城市群作為一個整體來共同謀劃發展，通過深化城市群之間的分工協作，實現功能優化和布局合理的跨行政區經濟運行體系，形成區域一體、產業融合、優勢互補和互利共贏的城市群發展格局。

紐約灣區形成了塔尖式城市群格局和圈層式城市空間結構。紐約灣區以紐約為核心，以波士頓、費城、華盛頓和巴爾的摩為次中心，再加上周邊各縣區，形成了中心城市-次中心城市-中小城市的塔尖式城市群格局。紐約灣區內單個城市也由中心向郊區輻射，呈現核心城區-近郊區-遠郊區等合理的圈層式空間結構。

舊金山灣區形成了以舊金山、半島、南灣、東灣和北灣五大區域城市群錯位發展格局。其中，硅谷所在的南灣、西部金融中心舊金山市和坐擁東灣的奧克蘭港是科技產業聚集區，發展較為亮眼;半島區域吸引了眾多中產和富裕家庭在此居住和生活;北灣則是休閑養老產業集聚區和葡萄酒產地。依托硅谷知識和資本的外溢，圣何塞高技術產業、奧克蘭高端制造業和舊金山專業服務業快速發展，構筑了“科技（輻射）+產業（網絡）”的全球創新中心發展態勢。

東京灣區形成了以東京為核心的主中心區-次中心區-郊區-邊遠縣鎮的多中心、圈層式城市群空間布局。在龐大港口群的帶動下，東京灣區各城市專業分工、揚長避短、錯位發展。東京從20世紀60年代的經濟高速發展時期，就開始實施“工業分散”戰略，將一般制造業外遷，強化高端服務功能，重點布局高附加值、高成長性的服務行業、奢侈品產業和出版印刷業。神奈川縣主要布局臨港工業和港口物流業;千葉縣主要布局臨空產業和航空物流產業;琦玉縣則是東京副中心，承接政府行政職能轉移。

目前，我國大灣區城市群量級正在不斷提升。深莞惠+香港城市群、廣佛肇城市群和珠中江+澳門城市群已經成為粵港澳大灣區的核心組成部分。滬杭甬大灣區與長三角核心城市群高度重合，2016年，國家發改委發布《長三角城市群發展規劃》，其發展目標是到2030年，全面建成具有全球影響力的世界級城市群。環渤海大灣區已經形成了遼中南城市群、京津冀城市群和山東半島城市群三足鼎立的發展態勢。但與世界一流大灣區城市群比較，我國大灣區城市群發展質量還不夠高，特別是功能定位不清晰，產業同構化嚴重，處于全球價值鏈低端，區域融合度低。因此，應借鑒世界一流灣區的發展經驗，加快推動灣區城市群實現產業協同化發展。

世界一流灣區注重整合各類創新資源

創新資源是指企業技術創新所需要的人力、物力和財力等各方面的投入要素，是需要加以保護的戰略資源。研究表明，以核心技術為主體的“知識資產”是創新資源最重要的表現形式，世界一流大灣區普遍重視整合各類創新資源。

紐約灣區是美國東部的教育重鎮，灣區內擁有三所常春藤聯盟高校——哥倫比亞大學、普林斯頓大學和耶魯大學，此外還有紐約大學和洛克菲勒大學等58所高校。發達的交通基礎設施、現代化的城市群和諸多商業機會為吸引人才創造了良好氛圍。校友網絡暢通了灣區企業和高校的聯系，形成了人才儲備的良性循環。在灣區整合創新資源方面，紐約市政府提出“繼續發展知識經濟，成就科技紐約城市”目標，行動上積極引入外部機構建設紐約科技城，努力打造“紐約硅巷”，力求成為美國的“新科技首都”。

舊金山灣區是世界上最重要的高科技研發中心之一，擁有世界知名的“硅谷”，是斯坦福和加州伯克利等著名科技研究型大學和眾多國家級實驗室所在地，也是谷歌、蘋果、英特爾、Facebook、Tesla、Nvidia、Gilead、Uber等科技“獨角獸”企業總部所在地。在灣區整合創新資源方面，舊金山灣區大力推動創新經濟業態成長，借助給科技公司減免工資稅等優惠政策和研發氛圍，努力成為眾多互聯網公司和新興社交媒體的大本營。依托加利福尼亞大學舊金山分校出類拔萃的醫學和生物技術專業優勢，積極吸引大量尖端生物醫藥公司落戶。此外，打造良好的生態環境、舒適優越的生活條件和開放包容的創業文化，吸引有實力的教育和科研機構入駐。

東京灣區具有雄厚的科教創新資源，吸引了通訊、軟件、設計、生物醫療等知識型和技術密集型產業聚集。截至2018年，日本有780所大學，其中東京灣區就有225所，占比達到29%。灣區研究機構占全國高達40%，研發人員更是占全國的60%。在灣區整合創新資源方面，東京灣區通過一系列努力實現了預期目標，發明專利授權量和專利申請量位居世界灣區前列，形成了“工業（集群）+研發（基地）”獨特的發展模式，入駐了慶應大學、武藏工業大學、橫濱國立大學等知名研究型大學，有效帶動了企業的產品研發和科技創新，特別是豐田、索尼、NEC、佳能、三菱電機、三菱重工以及東芝等公司設立的企業研究院，也成為灣區整合創新資源的重要力量。

與世界一流灣區相比，我國大灣區科技創新資源缺乏整合，特別是科教創新體制機制滯后，這與灣區發展階段密切相關。但粵港澳大灣區的香港、環渤海大灣區的北京和滬杭甬大灣區的上海等大都市圈已經集聚了相對豐富的科教創新資源，成為我國科技創新的發源地。隨著大灣區建設的推進，進一步整合科技創新資源，加快完善科教創新體制機制，將成為中國大灣區發展的當務之急。

世界一流灣區注重優化營商環境

營商環境是指伴隨區域發展全過程的各種境況和條件的總和。營造高標準、法治化、便利化和國際化的優質營商環境是一國或一地區提升核心競爭能力的重要內容。世界一流大灣區普遍注重優化營商環境，紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區無一不是“開放、包容、創新、宜居”的代名詞。

紐約灣區是全美宜業宜居環境最優的區域之一，全球500強企業1/4的總部、全美500強公司1/3的總部設在這里。紐約灣區是全球最著名的金融中心所在地，其金融業具有世界性影響力，全球1000家大銀行有近2/3在這里設有法人機構。粵港澳大灣區研究院《2017年世界城市營商環境評價報告》顯示，在參與營商環境排名的30個世界城市中，紐約位居全球第一。

舊金山灣區被稱作“最靠近夢想的地方”，可充分佐證其宜居宜業的營商環境。灣區擁有谷歌、蘋果、Facebook等互聯網巨頭和特斯拉等新能源汽車總部，這里還擁有舉世聞名的硅谷和斯坦福、加州伯克利等20多所大學，有眾多的國家公園等生態景觀。全球大批頂尖的高科技人才和4000多家風投機構（占美國風投機構總數近一半）均集聚在舊金山灣區。 “允許失敗、崇尚競爭、平等開放”的硅谷精神，已經成為了舊金山大灣區的象征。

東京灣區是全球最具實力的工業地帶，擁有最現代化的金融、研發、文化、娛樂和商業服務設施，是世界著名的研發中心、娛樂中心和消費中心。東京灣區非常注重生態和可持續發展，營造了國際一流的海灣生態圈，其建筑設計、建筑風格、建設品質和居住文化等都引領著世界潮流。根據粵港澳大灣區研究院《2017年世界城市營商環境評價報告》顯示，在30個世界城市中東京位居第三，其中“市場環境”“社會服務”“基礎設施”三大指標表現突出。

目前，我國大灣區營商環境在不斷提升，基礎設施條件大為改善。根據粵港澳大灣區研究院《2017年世界城市營商環境評價報告》顯示，在30個世界城市中，香港、上海、廣州、深圳和北京分列綜合排名第8、第9、第19、第21和第23位。香港的硬件和軟環境比較突出，而北上廣深的軟環境較為滯后，特別是我國大灣區在轉變政府職能、公共服務效率、法制化水平、降低商務成本等方面還存在諸多問題。為此，借鑒世界一流灣區的發展經驗，加快推進中國大灣區的營商環境建設，盡快形成對人才、資源、資金、技術的“磁場效應”已成為當務之急。

世界一流灣區注重發揮智庫機構作用

世界一流大灣區普遍注重發揮智庫機構作用，智庫（Think Tank），也稱“思想庫”，是指由多學科專家組成的公共研究機構，為決策者處理社會、經濟、科技、軍事、外交等各方面問題出謀劃策，提供理論、策略、方法、思想等研究成果。智庫不僅是智力支持機構，而且還作為獨立第三方，承擔各方利益協調人角色。

紐約灣區積極發揮民間智庫等外部機構作用，診斷灣區發展存在的重大問題，吸收其針對性的解決方案。紐約區域規劃協會 （Regional Plan Association）是民間智庫的典型代表，旨在為紐約灣區發展提供獨立的調查、分析和規劃建議，其咨詢范圍包括土地利用、環境保護、交通建設、經濟發展和機構發展機會等。紐約區域規劃協會的成員包含來自灣區內三個州的各方專家，并根據社區建設、能源開發、環境保護和交通一體化等項目設不同分類。作為非營利機構，紐約區域規劃協會的經費主要來自公眾支持，從1922年成立至今，協會已對紐約灣區提供了四次規劃方案，他們還完成了多項重大項目的實施方案或咨詢建議，提升了灣區可持續發展能力。

舊金山灣區的智庫機構以灣區政府協會和灣區委員會為典型代表。灣區政府協會作為半官方性質的聯合規劃咨詢機構，成員包括灣區9個縣和101個城市，以“自愿參加、統一行動、互相平等、一家一票”為基本運作模式，突破地方行政邊界，統籌負責區域各類問題的咨詢協調，但不具備實質的行政權力。灣區委員會是一家地區性商業與經濟政策咨詢組織，成員包括灣區各行業約280多家企業，他們發起成立的舊金山灣區公共監管機構，積極開展對外推廣和引進外部投資，為推動灣區治理發揮了積極作用。

東京灣區的智庫機構以日本開發構想研究所、東京港灣局港灣計劃調查檢討委員會等第三方機構為代表。這些智庫為東京灣區提供了長期的咨詢和研究服務，不僅保證了灣區建設的高標準和可持續發展，而且還在協調政府、企業、行業組織和學術機構方面發揮著重要作用。日本開發構想研究所由經濟企劃廳和國土廳共同管理，既為中央政府制定國土規劃和產業政策服務，又為灣區各級政府制定規劃服務，各級政府的不同要求在這里都會得到調和與反饋。東京港灣局港灣計劃調查檢討委員會主要由大學教授和智庫研究人員構成，負責對灣區規劃進行詳細論證，其專家來自于東京海洋大學、東京大學、港灣技術研究所、青山學院大學和政策研究大學等。東京灣區的重要經驗之一就是智庫機構參與灣區的決策監督，保證灣區規劃不會隨地方政府決策者的變更而隨意變更。

我國大灣區發展應借鑒國際一流大灣區經驗，充分發揮智庫機構作用，調動他們積極參與灣區的戰略規劃、政策制定、決策咨詢、方案論證和前瞻研究，為大灣區的建設發展貢獻智慧。目前，粵港澳大灣區研究院、上海社會科學院大灣區研究中心陸續掛牌成立，中國國際經濟交流中心、國家金融與發展實驗室和中國博士后特華科研工作站相繼立項大灣區研究課題，浙江省捷足先登發起組建了大灣區建設院士專家顧問團和大灣區研究中心。

（本文是在《中國大灣區發展戰略研究》的基礎上形成的。課題主持人王力，課題組成員黃育華、韓曉宇、王偉、張紅亮、謝典均、王子鵬等。）