積極化解基層央行調查統計中存在的問題

陳永富

十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，做好新時代調查統計工作是服務穩(wěn)健貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱框架、服務供給側結構性改革的根本要求。調查統計作為中央銀行一項基礎性工作，越來越發(fā)揮著重要作用。本文結合工作實踐，發(fā)現基層央行調查統計仍存在一些問題與不足，并針對這些問題提出相關的建議。

存在的問題

數據采集不全面

數據采集是金融統計工作最基礎的工作，也是編制各項統計報表基礎。數據采集不全面，影響到基層央行職能有效發(fā)揮。主要表現在：一是基層央行采集的數據全部來于銀行業(yè)金融機構，不包括保險業(yè)和證券業(yè)金融機構，與人民銀行維護金融穩(wěn)定職責不符。二是個別表單報送范圍為市級及以上，縣級人行沒有采集到全轄所有金融機構所有表單數據。如“金融機構信貸發(fā)放情況專項統計制度”報送范圍為市級及以上，縣級人行無法采集生成貸款累放累收流量報表，更不能掌握此類統計數據。三是地市中支人行只負責采集和審核中小金融機構理財產品數據，由于系統原因，不能編制全轄所有金融機構理財報表，使基層央行不能全面了解掌握理財產品全部信息。

執(zhí)法檢查不深入

執(zhí)法檢查是基層央行提高數據質量的重要手段，也是統計工作中必不可少的重要工作。總體上看，基層央行統計工作存在執(zhí)法檢查不深入情況，金融機構重視程度不夠。受基層央行人員有限、檢查經驗不足和熟人社會等因素影響，檢查往往流于形式，檢查深度和廣度不夠，即使檢查出問題，也只限于整改糾正了事，也很少給予經濟處罰。一是受基層央行統計人員較少，且平常工作量較大影響，每次檢查大部分局限于幾家中小金融機構。二是檢查內容主要側重于傳統存貸款業(yè)務和近年新增統計業(yè)務，沒有足夠精力對金融機構所有業(yè)務進行全面剖析。三是檢查時限也只有局限于月末或季末，不可能跨越幾個頻度。

法律規(guī)定不明確

一是《中國人民銀行法》第三十五條明確規(guī)定“中國人民銀行依據履行職責的需要，有權要求銀行業(yè)金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及財務會計、統計報表和資料。”但在第三十二條賦予中國人民銀行對金融機構九項直接檢查權力中卻沒有與金融統計執(zhí)法檢查相關的內容。二是處罰標準不明確，基層央行很難把握。如《中華人民共和國商業(yè)銀行法》規(guī)定，未按規(guī)定向人民銀行報送有關資料和報表的可處20萬～50萬元罰款，而《金融違法行為處罰辦法》規(guī)定，對金融機構提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告、統計報告的，可處10萬元以上50萬元以下罰款，同是一種處罰，起點卻相差10萬元。三是《金融統計管理規(guī)定》第三十八條規(guī)定“金融機構統計及相關部門和人員，有下列行為之一者，由中國人民銀行地（市）級（含地、市）以上機構和有關部門對該金融機構給予警告并處以3萬元以下罰款……”。一方面，3萬元罰款如何界定，是差錯1筆罰3萬元，還是差錯1類罰3萬元，還是總計罰3萬元。另一方面，人民銀行縣（市）支行沒有處罰權，在一定程度上弱化了統計執(zhí)法檢查權威性，導致被檢查機構不夠重視，使檢查流于形式。

數據共享不到位

數據共享包括基層央行內部各部門之間、央行與監(jiān)管部門之間、央行與經濟宏觀管理部門之間和金融機構同業(yè)之間。一是人民銀行內部各部門之間缺乏協調溝通，各種數據沒有形成有效共享，往往出現從金融機構重復要數情況，且統計口徑有時也不一致，不僅增加了金融機構的工作量，而且影響數據的準確性和完整性。二是基層央行與監(jiān)管部門之間不能完全共享。如在地市層面，目前保監(jiān)局和證監(jiān)局沒有分支機構，所以基層央行不能從金融業(yè)監(jiān)管部門獲得共享信息，與基層央行法定職責不匹配。三是人民銀行與地方政府部門之間沒有共享機制。如統計局、發(fā)展與改革委員會、工業(yè)信息化委員會等經濟宏觀管理部門。由于人民銀行調查統計業(yè)務需要了解掌握大量宏觀經濟數據和微觀經濟主體數據，沒有這些機構與部門的大力配合，很難高質量完成調查任務。四是金融機構同業(yè)間獲得統計數據難度較大。一方面，由于人民銀行受保密制度和采集數據范圍有限，也很難滿足金融機構所有統計數據需求。另一方面，由于各金融機構之間缺乏有效溝通，也很難相互獲得統計數據。

制度落實不徹底

金融統計制度每年都有更新，且具有連續(xù)性，執(zhí)行好金融統計制度是做好金融統計工作的前提和基礎。制度落實關鍵在基層，基層金融機構是統計數據之源，也是保證數據質量的根本。基層統計人員往往只負責賬平表對，即合法性、邏輯性和總分校驗，很少關注數據源是否正確。統計是全行性工作，統計數據源來自金融機構各部門，所以統計制度落實是全行性的工作，不單獨是統計部門或信貸部門的工作，需要金融機構統計相關各部門都要認真落實，防止數據出現偏差。例如，《涉農貸款專項統計制度》規(guī)定，本制度所稱城市區(qū)域為地級及以上城市的城市行政區(qū)與市轄建制鎮(zhèn)，其中不含市轄市、市轄縣。但檢查中發(fā)現，由于制度落實不到位，個別中小金融機構將市轄市或市轄縣所在鎮(zhèn)的貸款錯誤歸為城市涉農貸款。

政策建議

擴大采集范圍，確保統計數據完整。一是隨著綜合統計數據采集逐漸落地，基層央行在原來采集銀行業(yè)金融機構統計數據基礎上，進一步擴大到保險業(yè)和證券業(yè)及金融基礎設施和金融活動所有統計數據。二是建議人民銀行總行在充分征求基層央行統計數據需求的基礎上，在不影響系統壓力前提下，適度擴大部分統計表單采集范圍。如“金融機構信貸發(fā)放情況專項統計制度（ A3415）”報送范圍，由“市級及以上”調整為“縣級及以上”，并覆蓋全轄所有金融機構。三是建議人民銀行總行更新理財系統模塊設置，在保證數據安全情況下，充分發(fā)揮數據優(yōu)勢，適度擴大數據開放權限，使分支行能夠編制全轄理財系統報表，更好服務于基層央行履職需要。

規(guī)范檢查程序，加大執(zhí)法檢查力度。一是加強培訓。建議上級行通過電視電話會議或遠程培訓系統對金融統計執(zhí)法檢查程序、統計制度、檢查技巧、注意事項等進行系統培訓，使基層央行統計檢查人員做到心中有數，有的放矢。二是規(guī)范檢查流程和程序。嚴格按《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》（中國人民銀行令〔2010〕第1號）的要求進行檢查，規(guī)范操作，為檢查后續(xù)處理做好準備。三是開展跨地區(qū)交叉檢查。在條件允許的情況下，人民銀行可以開展跨省（市）或地市或縣（市）交叉開展檢查，并采用“雙隨機，一公開”方式抽取被檢查機構，采取這種方式檢查，最大限度地避免了人為干預，保證檢查結果客觀、公正，維護人民銀行執(zhí)法檢查權威性。

明確處罰標準，確保統計有法可依。一是在《中國人民銀行法》第三十二條九項直接檢查權力修改為十項直接檢查權力。即進一步明確“執(zhí)行有關金融統計管理規(guī)定的行為”寫入本法中。二是明確金融統計在《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)中處罰標準一致。三是建議在《金融統計管理規(guī)定》適當增加并細化處罰標準，并與《中華人民共和國商業(yè)銀行法》等相關法律法規(guī)相匹配。一方面，明確3萬元罰款如何界定，建議為每類差錯為3萬元。同時建議賦予人民銀行縣（市）支行金融統計處罰權，且罰款總金額不得超過3萬元。另一方面，盡快修訂《金融統計管理規(guī)定》，并升格為《金融統計管理條例》，由國務院頒布，為進一步做好金融業(yè)綜合統計工作提供法律依據。

加強溝通協調，減少金融統計成本。一是人民銀行內部各部門之間加強溝通協作，整合各種調查和各類報表，能統一就統一，能整合就整合，保證口徑統一，特別是人民銀行制度性調查和報表，減少各金融機構重復勞動，切實增加調查統計工作針對性和有效性。二是人民銀行、銀保監(jiān)會與證監(jiān)會應加強合作，互通有無，對重要統計數據與重大信息，應建立數據共享制度，簽訂共享協議，按規(guī)定時間、規(guī)定內容由專人負責，以恰當方式進行交換與共享。三是人民銀行與地方政府部門之間共享可采用兩種方式進行。一方面，可通過上級行自上而下以聯合發(fā)文方式進行安排部署各項調查工作;另一方面，也可通過地方政府簽頭，各單位與部門之間進行溝通協調，發(fā)揮各自特長和優(yōu)勢，形成優(yōu)勢互補，達成共享協議，達到調查預期效果和預期目標。四是各金融機構同業(yè)之間可通過人民銀行協調或同業(yè)之間簽訂共享協議方式達到統計數據交換的目的。

狠抓制度落實，確保數據源準確。一是加大培訓力度。一方面，人民銀行系統通過現場培訓或電視電話會議等方式由上而下逐級培訓，人民銀行各級行組織轄區(qū)內金融機構金融統計培訓;另一方面，金融機構由總行到支行逐級培訓金融統計人員，由金融統計人員組織本單位統計相關部門（包括單位領導）進行再培訓，通過以上兩方面培訓，使培訓工作達到無縫對接。二是及時轉發(fā)金融統計制度文件至最基層金融機構，并組織金融統計相關人員進行貫徹執(zhí)行。三是對金融統計檢查中出現的問題，應逐項查找問題原因，從數據源找不足，從源頭上采取切實可行措施，防止出現治標不治本現象，確保數據源準確完整。

（本文為作者個人觀點，不代表供職單位意見）

（作者單位：中國人民銀行朝陽市中心支行）