新形勢下黨員干部密切聯系服務群眾的路徑、成效及啟示

薛丁輝 郭廣銀

摘 要：密切聯系群眾不僅是我們黨的最大政治優勢，也是促進和諧黨群關系的基本途徑。在新的歷史條件下，黨員干部如何密切聯系群眾？在服務群眾需求日益增長大背景下催生的江陰市黨員聯戶“1+10+N”制度，即是典型的密切聯系服務群眾的生動實踐。其注重以提升基層黨組織的服務功能為導向，從服務網絡、服務力量、服務模式和服務保障等四個方面探索黨員聯戶制度，構建密切聯系服務群眾的基本路徑。江陰市黨員聯戶“1+10+N”制度探索成效明顯，開辟了新時代黨的群眾工作的新思路，對發揮好基層黨組織戰斗堡壘作用、夯實黨的執政合法性基礎具有重要理論與實踐意義。

關鍵詞：黨員干部;聯系群眾;服務功能;基層社會治理;黨員聯戶制度

中圖分類號：D26文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）05-0004-05

黨的十九大報告指出，我們黨來自人民、植根人民、服務人民，一旦脫離群眾，就會失去生命力。“黨員干部必須密切聯系群眾，這不能僅是一句口號，而應當化為實實在在的行動。當前，密切聯系群眾最重要的是要堅持走群眾路線，從嚴治黨，為人民辦實事。”[1]密切聯系群眾是我們黨的最大政治優勢，脫離群眾是我們黨執政后的最大危險[2]。“最大政治優勢”和“最大危險”深刻體現了中國共產黨對“密切聯系群眾”的深刻認識。那么，作為黨的肌體的“神經末梢”，基層黨組織如何做好群眾工作呢？習近平指出，要建立嚴密的基層黨組織工作制度，推動服務群眾、做群眾工作制度化、常態化、長效化[3]。近年來，江蘇省江陰市創新探索黨員聯戶“1+10+N”制度，旨在把基層黨組織工作重心轉移到服務發展、服務民生、服務群眾上來，促進基層黨組織的工作方式更加滿足服務廣大群眾的需要。其實踐探索開辟了新形勢下黨的群眾工作新思路，對創新基層社會治理服務新模式，發揮好基層黨組織戰斗堡壘作用，具有重要的啟示和參鑒意義。

一、黨員聯戶“1+10+N”制度形成的背景及歸因

習近平指出：“加強基層黨組織建設，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”[4]基層黨組織鮮明的政治屬性決定了其必須堅持馬克思主義政黨的政治立場，始終保持與人民群眾之間的血肉聯系。突出政治功能，關鍵是履行黨的政治責任，也即更好地服務群眾、團結群眾、引導群眾，基層黨組織的政治功能越強，其服務功能發揮也就越強。也就是說，基層黨組織的政治功能和服務功能二者是相互促進、內在統一的。然而，服務功能的落實依賴于黨員干部先鋒模范作用的發揮，這直接影響到黨在基層群眾工作中的執政威信。江陰市探索推行黨員聯戶“1+10+N”制度，主要是總結推廣華西村黨員聯戶“1+10”制度（即1名黨員為聯戶組長，聯系10戶左右的黨員群眾，每月開展聯戶學習交流，收集村情民意、傳遞黨的聲音、加強基層治理）的經驗做法，在基層村（社區）黨組織設置“先鋒驛站”，每個先鋒驛站由1名先鋒黨員擔任站長，每名先鋒黨員（站長）聯系10名黨員干部，每名黨員干部聯系N戶群眾（一般不少于10戶），引導廣大黨員干部亮出身份，守好直接聯系服務群眾“責任田”，進一步密切黨與群眾的和諧共生關系，鞏固黨的執政基礎、匯集執政資源、提升執政能力。

同時，觀照究察當前基層黨組織和黨員干部聯系服務群眾過程中存在的現實困境，亟需探尋適合實際的、以服務為導向的基層黨建新模式。

其一，基層黨組織作為黨在社會結構最底層的組織網絡，新形勢下密切黨群關系的天然優勢不突出。在新的歷史條件下，基層黨群關系傳統內涵逐漸消解，集體主義與利己主義出現沖突的因素不斷增多;黨群關系的實踐方法、路徑過度依賴經驗主義，無法及時根據群眾內涵變化實現黨群關系的動態調適;黨群關系在制度建設上，更多關注二者的矛盾控制，對群眾利益的發聲和作為相對比較少。面對以上困境，基層黨組織迫切需要一種彰顯“以人民為中心”原則的服務制度，為促進和諧黨群關系提供思路和實踐規范。

其二，村（社區）黨員干部在帶領群眾脫貧致富過程中的作用發揮不明顯。新時期“鄉村振興”需要基層黨員干部的帶頭引領，傳統的“鎮（街道）黨組織—村（社區）黨組織—黨支部—黨小組”四級管理架構更多地側重于行政管理，尤其黨小組功能弱化、缺失現象嚴重，不能滿足新形勢下村（社區）經濟發展的需要;村（社區）黨組織書記帶領群眾共同致富的意識不強，很多村（社區）“領頭雁”自富難做幫扶、幫富難做“巧婦”，尤其在帶領融合共建、引領基層治理等方面的“頭雁”效應還不夠明顯。因此，基層黨組織網絡體系中需要推行一種靈活、多元的服務制度來延伸服務功能，助推村（社區）經濟的高質量發展。

其三，新形勢下傳統的基層社會治理服務方式無法適應群眾對美好生活的需要。隨著基層管理體制改革不斷推進、管理重心不斷下移，服務群眾、治理村（社區）的任務日益繁重，社會管理力量分散、資源集約整合不到位等問題突出;城鄉人口流動頻繁，城鄉融合一體化趨勢日益明顯，社會的組織結構、人員構成、資源形態都呈現出多樣性、不確定性，“靜態”“單向”的黨建理念已經無法適應這種新變化。在這種形勢下，基層黨組織亟需創新群眾工作方法，激發黨員群眾的主動性、互動性和創造性，從而規范行為、維護秩序、化解矛盾，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。

二、以服務功能為導向探索黨員聯戶“1+10+N”制度

“我們共產黨人的最高利益和核心價值是全心全意為人民服務、誠心誠意為人民謀利益。”[5]江陰市探索黨員聯戶“1+10+N”制度堅持以人民為中心，以提升基層黨組織的服務功能為導向，主要從服務網絡、服務力量、服務模式和服務保障等四個方面創新構建密切聯系服務群眾的基本路徑。

1.科學設站，實現服務網絡標準化、規范化。根據“居住相鄰、關系融洽、易于集中、便于管理”的原則，按照“點線面結合”的思路設立“先鋒驛站。一是“點”上抓建設，確保“聯得上”。結合村（社區）黨組織活動陣地現狀，充分利用村（社區）服務用房、物業用房、小區公共場所、高層住宅底樓架空層等區域，以1-3個黨小組設立一個先鋒驛站作為一個聯系網點，按照“六個一”要求（即一塊標牌、一個活動室、一張架構圖、一個書報架、一本記錄簿、一套工作制度），對先鋒驛站開展標準化、規范化建設，為聯系服務群眾提供陣地保障。目前，全市共培育先鋒驛站1276個，涉及黨小組3800余個，聯系黨員13000余名、群眾21700余戶。二是“線”上抓聯動，確保“聯得緊”。構建“鎮（街道）黨組織—村（社區）黨組織—黨支部—先鋒驛站—黨員—群眾”六級聯動的服務“直線”，鎮（街道）黨組織三套班子以普通黨員身份每季度入戶一次。充分發揮機關黨員干部力量，組建“三情”（政情、社情、民情）聯絡員隊伍，打通群眾意見建議的傳遞通道。結合社區“大黨委制”的組織設置，從機關部門、學校聘請有專業特長的黨員干部作為社區黨組織兼職委員，與先鋒驛站先鋒黨員結成對子，共同開展黨員聯戶活動。三是“面”上抓覆蓋，確保“聯得實”。在基層社會治理網格上設立的每個先鋒驛站就是一個網點、一面旗幟，村（社區）所有的網點共同聯結成以先鋒驛站為單元、先鋒黨員為核心、普通黨員為延伸的縱向到底、橫向到邊的聯戶服務體系。同時，整合轄區資源優勢，發揮社會力量和市場主體有序參與基層治理，實現服務腳步前移、身體下沉。

2.精準管理，實現服務力量最大化、效能化。“精準管理”的核心主體是黨員干部，以培育管理、組織生活管理、服務記實管理為中介，推進黨員聯戶力量的集聚和效能的發揮。一是實行黨員干部培育管理。堅持“五好標準”（政治素質好、身體狀況好、群眾基礎好、鄰里關系好、指導溝通好），采取從退休黨員干部中“召”、退伍軍人黨員中“選”、黨員致富能人中“引”等辦法擇優推薦作為先鋒黨員候選人。強化分類培育，著力培育“五型”黨員（包括政策宣講型、矛盾調解型、事務協管型、暖心幫扶型和便民服務型），使不同專業優勢的黨員滿足不同群眾的需求，實現服務需求側與供給側的無縫對接。二是實行組織生活管理。積極探索開放式黨組織生活方式，按照“計劃、報備、公告、實施、評估”的步驟進行，由先鋒黨員召集黨員干部圍繞民生實事、素質提升、群眾訴求等內容設計開放式組織生活內容。除了涉及黨內秘密、黨內選舉和需要黨組織集體表決的事項之外，黨組織生活邀請入黨積極分子、群眾代表等參與，對于涉及跨黨組織活動的黨員或群眾事先做好身份確認。三是實行服務記實管理。為先鋒驛站印制《黨員工作手冊》，黨員聯戶中做到“四必記”（包括群眾訴求內容必記、解決思路辦法必記、最終解決結果必記、群眾滿意程度必記），鎮（街道）和村（社區）黨組織定期查看臺賬，及時了解掌握各個先鋒驛站黨員聯戶的動態數據。同時，制定《黨員活動積分管理辦法》，設置“紅色管家積分賬戶”，對黨員干部參加志愿服務、走訪群眾、建言獻策、矛盾協調等情況進行量化打分，并對積分評定結果有效運用。

3.問需于民，實現服務模式多元化、親民化。有效整合黨員干部力量和社會資源，逐步搭建起基層黨組織引領和社會廣泛參與的服務驛站，實現服務的整體覆蓋和個性化需要。一是黨員分類施力，推行領辦式服務。按照“承諾領辦、規范運作、限時辦結”的要求，以“五型”黨員專業特長設定相配套的五大類領辦事項，按群眾訴求情況分普通件、急辦件、重要件派件，實現“誰來解決”與“解決什么問題”的精準對接。以黨員干部個人認領和先鋒驛站黨員干部集體認領相結合的方式，簽訂《領辦事項承諾書》，對領辦推進措施、完成目標、完成時間等做出相應承諾。二是多方出謀聚力，推行定制式服務。建立健全各方力量定制處理村（社區）流動人口管理、重點人群幫教、社會治安防控和信訪對象維穩等重點難點問題清單。一方面，通過黨員聯戶的開展，收集整理群眾意見，形成群眾“疑難雜癥”需求清單;另一方面，依靠街道“大工委制”、社區“大黨委制”成員單位和黨建聯盟單位提供資源清單。供需清單一旦匹配成功，開展一對一的精準幫扶，聯合解決村（社區）治理服務中的難點和痛點。三是智慧平臺接力，推行一點通服務。運用現代信息技術，打破數據壁壘，實現數據共享，建成群眾訴求收集、下派、跟蹤、反饋、評價等功能于一體的黨員聯戶智慧服務平臺，把群眾訴求及時輸入網絡平臺，制成服務工單，由先鋒黨員按照不同領域訴求下派至相關黨員，并跟蹤落實問效，實現線上線下群眾建議隨時收集、問題及時爆料、訴求及時對接，實現服務方式的立體化轉型。

4.完善機制，實現服務運行常態化、長效化。把立規矩、定機制作為推行黨員聯戶制度的保障措施，努力在工作運行、考核評價和協同治理上下功夫，確保黨員聯戶制度落實成效。一是建立運行保障機制。挖掘村（社區）有號召力的在職黨員、機關（學校）離退休黨員干部作為先鋒黨員后備力量，分類培訓黨員業務技能，加強政治理論、政策法規、基本業務和實踐鍛煉。給予黨員聯戶制度運作經費支持，市、鎮（街道）兩級留存一定額度黨費用于先鋒驛站日常設備維護更新、黨報黨刊訂閱以及黨員教育活動經費。二是建立考核評價機制。將黨員聯戶制度落實情況納入基層黨建工作考核，實行平時評價和年終考核。平時評價根據服務效果分“滿意、較滿意、基本滿意、不滿意”四個檔次，由被服務黨員群眾直接評價。年終考核采取查看臺賬、成果匯報答辯的方式，由鎮（街道）黨組織進行考核打分，年內群眾評價有“基本滿意”“不滿意”的扣一定分值，評議考核結果與黨組織和黨員干部評先評優直接掛鉤。三是建立協同治理機制。以基層黨組織為領導核心，發揮黨員干部先鋒模范作用，搭建起居民委員會、物業公司、業主委員會等各方參與、平等協商、集體決策的社會治理平臺。統籌整合轄區各類資源，借勢借力，彌補人力、物力、能力上的不足，實現難事共商、活動共聯、實事共推的治理服務模式。定期召開相關人員聯席會議，對村（社區）發展重大事務、群眾反映強烈的共性需求提交上會，按照少數服從多數的原則，達成共識和協作方案。

三、黨員聯戶“1+10+N”制度的實踐成效

實踐表明，一個先鋒驛站，就是一面旗幟。探索推行黨員聯戶“1+10+N”制度不僅適應了群眾服務需求日益增長的基層黨建新形勢，而且拓寬了基層黨組織建設和社會治理服務的渠道，打通了服務群眾的“最后一公里”。

1.黨的組織從“管理型”向“服務型”轉變。以改變服務意識為前提，黨員干部亮出身份、踐行承諾，徹底解決了人民群眾“門難進、臉難看、事難辦”的問題;以轉變職能為關鍵，把服務職能亮起來，徹底解決了“不作為、慢作為、亂作為”的問題;以服務型黨組織建設為方向，服務觸角從小區向家庭和群眾個體延伸。黨員聯戶基本實現了“3個1”的目標，即1公里之內就有1個先鋒驛站、1分鐘之內接收群眾訴求、1刻鐘之內享受黨員服務，真正做到“小事不出網格、大事不出村（社區）”。

2.組織生活從“封閉型”向“開放型”轉變。在推行黨員聯戶制度過程中，探索開放式黨組織生活，打破了以往組織生活僅對內部黨員開放、黨員只參加所在黨組織以及非黨員不能參加組織生活的模式，不僅杜絕了組織生活隨意性、形式化以及不規范、不正常等現象，還把處在基層黨組織“神經末梢”的黨小組“管”起來了，組織生活質量得到明顯改善。開放式組織生活注重對象開放，運用上下級、內外部監督力量，形成了“鯰魚效應”，搭建起黨內外互動的新平臺。

3.黨群關系從“松散型”向“緊密型”轉變。依托先鋒驛站這個實體化載體，黨員聯戶制度讓群眾和黨員都當上“主角”。一方面，依靠黨員干部聯系服務群眾打通了群眾村（社區）自治建設中的內循環，群眾主動參與村（社區）的黨務事務的評議評判、參與村（社區）民主管理的積極性顯著提升;另一方面，黨員干部在為民服務、自我服務、共享服務中感受到個體價值和社會價值的契合以及組織的溫暖、群眾的肯定，使服務群眾成為黨員干部的價值追求和內在德性表達。

4.服務功能從“單一型”向“聚合型”轉變。堅持群眾需求為導向，在改變過去黨務、事務相對單一的基礎上，充分整合“五型”黨員的專業優勢，既有政策宣傳、審批許可、矛盾調處等基本服務功能，又有幫扶救助、就業指導、心理疏導等個性化服務功能。推行的領辦服務、上門服務、網上服務等模式，涵蓋了村（社區）空巢老人、留守婦女兒童、殘疾病人等特殊人群的服務。先鋒驛站已成為“四大中心”，即黨員學習中心、民意匯聚中心、發展參謀中心和黨群服務中心，實現群眾“即時有菜可點、點之即來”。

5.村（社區）治理從“單獨唱”向“大合唱”轉變。黨員聯戶制度切實讓黨員干部亮出身份的同時，給村（社區）群眾賦能、賦權、賦榮，群眾的政治參與度不斷提升，轄區的社會組織、經濟組織以及普通群眾都參與到了村（社區）治理服務中，有效促進了共建共治共享。全市各地建起群眾“家門口”特色先鋒驛站，以百意中醫院的“百意樂齡坊黨群之家”、江蘇海特服飾股份有限公司的“青年黨員創客空間”、江陰藍天救援隊的“微型消防站”為代表，把居家養老、青年創業、公共安全等服務集為一體，實現了區域黨建互利共贏、共同參與基層社會治理的新局面。

四、黨員聯戶“1+10+N”制度的實踐啟示

為人民服務是黨的根本宗旨，密切聯系群眾是各級黨組織和黨員干部政治立場、政治本色的重要體現。江陰市黨員聯戶“1+10+N”制度作為緊貼廣大群眾需求、聚焦基層黨建難點的新探索，對做好新形勢下群眾工作、密切黨群關系頗有啟示。

啟示一：厘清基層黨建與基層治理的關系有助于提升協同治理水平。基層黨組織建設是貫穿基層社會治理的一條紅線，起到引領基層治理和保障基層治理的功能，二者是相輔相成、互促互進的關系。黨建引領基層社會治理是具體的而不是抽象的，需要把全面從嚴治黨向縱深推進和廣大群眾對美好生活的向往緊密結合起來。江陰市以落實黨員聯戶制度為中介，從政治引領、組織引領、能力引領、機制引領等四個方面探索黨建引領基層治理的有效路徑。在這一過程中，基層黨組織要發揮自身優勢，用好遍布基層各個領域的黨組織力量，以“黨建+”模式構建起和諧的黨群關系;同時發揮黨組織的號召力，有效整合各類社會資源，優化“針”“線”關系、增進“條”“塊”合力，搭建結對共建、活動共聯平臺，逐步破解“協同治理困境”，有效形成“黨組織領導、社會協同、公眾參與、法治保障”的基層社會治理新格局。

啟示二：放大黨員與群眾二者之間的主體間性優勢有助于角色擔當。主體間性是主體之間在語言、行動上平等交流、雙向互動、雙重融合的關系[6]。在探索黨員聯戶制度的過程中，關鍵是處理好黨員干部和人民群眾兩個主體之間的互動關系，二者主體間性優勢告訴我們人民群眾是歷史的創造者，黨的理論一方面指導人民群眾的實踐，人民群眾的生產生活實踐又不斷推進黨的理論創新。我們黨來自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。為此，黨員干部在不斷增強組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾本領的同時，又把權利交給群眾，充分調動群眾參與、監督、推動社會治理的積極性，這是二者主體間性優勢得到有效發揮的重要體現，這不但有利于黨員干部對自身角色的認知和歸位，也有利于群眾對黨員角色的期待和反饋。

啟示三：建立一個閉環的動力機制生態圈有助于黨員聯戶制度落實。動力機制生態圈是黨員干部密切聯系服務群眾的動力輸入與輸出、生成與釋放的良性運行系統，是黨員聯戶制度長期有序執行的重要保障。因此，為避免黨群血肉聯系的長久基業不受干擾，關鍵需要建構一個可循環的“動力誘發—動力生成—動力管理—動力評價”的機制模型。動力誘發機制主要是加強黨員干部宗旨意識、群眾情感等的認知培育，以正確的思想認知引導主體自身行為;動力生成機制可以從增加黨員干部考核的民意測評力度、營造認可密切聯系群眾價值的黨內環境等方面來助推主體動力的生成;動力管理機制通過教育、監督、預防、懲戒等手段管理黨員聯戶過程中出現的動力弱化、缺失等問題;動力評價機制注重以黨員干部密切聯系服務群眾的活躍度、滿意度為基本評價標準。動力機制生態圈一旦形成，有助于黨員干部先鋒模范作用的發揮和黨員聯戶制度的落實。

啟示四：運用群眾路線方法論有利于發揮好基層黨組織的戰斗堡壘作用，夯實黨的執政合法性基礎。習近平指出，“要切實加強全體黨員馬克思主義群眾觀點和黨的群眾路線教育”，這是做好新形勢下群眾工作的思想基礎[7]。“從群眾中來，從群眾中去”是我們黨群眾工作的方法論，也就是做到“眼睛向下，腳步向下”。基層群眾工作量大面廣、錯綜復雜，工作方法也呈現出多樣性和具體性。黨員聯戶制度的推進，牢記作為方法要領的方法論尤為重要，要堅持發揚“四個萬家”精神[8]，即進萬家門、知萬家情、解萬家憂、辦萬家事，以“為民服務”為指向的和諧黨群發展模式是發揮好基層黨組織戰斗堡壘作用，夯實黨的執政合法性基礎的主要途徑。合法性不僅指政治權力產生和行使合乎法律規定，還歸結為政治權力是否得到公民的普遍認同[9]。這種合法性不是一勞永逸的，它維系于許許多多黨員干部開展的點點滴滴的聯系服務群眾的實踐中。

參考文獻：

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[9] 孫關宏.政治學概論[M].上海：復旦大學出版社，2003∶54-55.

【責任編輯：黎 峰】