美國“黃箱”補貼政策應對WTO規則的經驗及其啟示

徐曉莉

摘 要：WTO“黃箱”規則分為特定農產品支持和非特定農產品支持，其是一國農業國內支持政策的主干部分。從1996年的農業法案至今，美國為了應對WTO“黃箱”規則，對其國內農業補貼政策進行了重大改革，包括削減價格支持，完善收入補貼和農業保險制度，在不同的階段有不同的適應WTO“黃箱”規則的方式。我國農業補貼政策應該借鑒美國的經驗，按照市場化方向逐步改革“黃箱”政策，基于農產品比較優勢來優化補貼結構以及充分拓展和利用非特定農產品支持空間。

關鍵詞：WTO;美國;農業補貼;“黃箱”政策

“黃箱”政策是WTO限制國內農業支持規則的基本措施，從根本上看，其所限制的措施是為了避免國內支持政策對農業生產及貿易造成扭曲。我國自從加入WTO以來，國內農業支持政策也正在逐步與WTO規則接近，在過去10多年時間內，基本上構建了以價格支持為主體的農業補貼政策體系，對保證農民增收以及保障糧食安全起到了重要的作用。但隨著我國農業經濟的快速發展，“黃箱”支持政策水平在連續走高，特別是近幾年實施的糧食收購最低價，對部分農產品的“黃箱”支持達到了WTO所設立的微量允許的上限（我國對特定農產品微量允許的上限是8.5%）。我國大量使用“黃箱”補貼的做法開始引起了國際社會及WTO的注意。從2016年開始，美國連續多次提起對我國秈稻、玉米等作物的反補貼訴訟就是明證。如何準確使用“黃箱”政策，同時還不超過WTO規則的限制，這是我國政策制定需要重視的問題。因此，在我國構建適應WTO要求的新型農業支持政策與保護體系的過程中，有必要研究和分析美國“黃箱”政策是如何調整并適應WTO規則的，總結其調整與適應的經驗，對于完善我國農業支持政策和保護體系具有十分重要的現實價值。

一、美國“黃箱”補貼政策適應WTO規則的調整方式

（一）削減價格支持政策

美國價格支持政策從上世紀30年代就開始實施，到1996年改革之際就已經實施了60多年，主導性的政策工具是無追索貸款（NRL）。長期的價格支持加上得天獨厚的農業資源，不僅導致了生產的過剩和庫存的壓力，更是給聯邦政府帶來了巨大的財政負擔。因此，WTO《農業協定》生效后，使得美國聯邦政府堅定了削減價格支持的決心。具體有三個方面的體現：第一，廢除對糧棉油主要農作物長期支持的NRL，將NRL改為營銷援助貸款計劃（MAL），并規定MAL的貸款利率不能超過1995年的平均水平;第二，將原來的目標價格差額補貼改為生產靈活性的合同補貼（PFC），PFC與當年的農產品價格與產量完全脫鉤;第三，建立市場損失援助計劃（MLA），用現金的形式直接為生產者提供收入損失補貼。

通過上述三類措施，美國將實施了60多年的價格支持政策改為直接收入補貼政策，如此能夠較好地適應WTO“黃箱”政策的基本要求。因為MAL本質上是一種收入補貼，其只與當期價格和產量掛鉤，不再需要政府直接以貸款的形式來收購農業生產者手中的剩余農產品。生產者可以按照市場價格來銷售農產品并以此來償還MAL，償還之后的剩余部分，實際上就是政府提供給生產者的補貼。MAL與原來的無追索貸款計劃相比較，減少了政府對農產品市場的直接干預，最大限度避免了政府干預帶來的市場扭曲。美國通過削減價格支持政策，不僅減少了“黃箱”政策適應范圍，更是將部分“黃箱”政策轉化為“綠箱”政策。

（二）掛鉤收入補貼為主導

美國政府進一步改革“黃箱”政策，將補貼的重心直接與生產者收入相掛鉤，為農業生產者構建一個選擇度高且層次分明的農業收入安全網。具體而言：第一，擴大了與價格直接掛鉤的支持政策適用范圍。MAL在1996年農業法案中，其適用范圍僅限于糧棉油等作物，2002年、2008年農業法案均擴充了MAL的使用范圍，提升了其對除了糧棉油之外農產品的覆蓋范圍。同時從2002-2013年間，聯邦政府還啟動了反周期補貼（CCPs），該補貼主要是為了彌補市場價格下降給農業生產者收入造成損失的直接補貼。第二，實施了與農業生產者收入直接掛鉤的保障補貼。2008年農業法案實施的平均作物收入選擇計劃（ACRE），就是屬于此類補貼。該計劃的保障性比較全面，無論是自然風險還是市場風險，農業生產者均可以通過該計劃獲得相應的補貼。第三，強化農業保險的作用，并將農業災害救助計劃作為農業保險無法覆蓋的補充。

整體觀之，美國實施的以收入補貼為主的補貼政策，與生產的連接是一種“半掛鉤”狀態進而能夠較好地適應WTO規則的要求。

（三）農業保險為主導

2014年農業法案制定之際，正是美國聯邦政府財政緊張、國際市場上農產品價格上漲的時候，由此美國政府考慮到WTO談判重啟的需求以及全面更新農業風險管理機制，全面對“黃箱”補貼的內容、結構、目標進行了調整，減少了與價格、收入相掛鉤的補貼使用范圍，確立了以農業保險為主導的農業風險管理體制。農業保險政策開始受到重視，從產量保障到收入保障幾乎實現全過程的覆蓋，為了提升農業保險的地位，美國政府不斷擴大農業保險保費補貼范圍。按照美國農業部的數據顯示，在2002-2013年間，美國政府支付的保費補貼從15億美元上升到73億美元。農業保險制度與傳統的價格支持或直接收入補貼相比，其支持帶有更強的隱蔽性，而且保費補貼也不是直接發放到農業生產者手中，而是在保費中折抵，因此其對生產和貿易起到的是一種間接支持，凸顯了市場機制支持的效應，這無疑是符合WTO“黃箱”規則精神的。

二、美國“黃箱”補貼政策的支持水平與結構變化

（一）CTAMS呈下降趨勢，而微量允許呈上升態勢

CTAMS是當前的綜合支持量，如果CTAMS超出了微量允許的水平，是需要按照“黃箱”政策要求納入削減計劃的實際支持水平。1996-2016年間，美國在提交給WTO秘書處的通報中顯示，CTAMS從60億美元下降到38.6億美元。在這個下降區間中，2008-2016年下降幅度最大。由此也充分表明了美國從2008年之后對“黃箱”政策改革的成效。實際上，美國微量允許水平一直比較低，但其增長速度比較快。從1996到2016年，由11.7億美元增加到137.9億美元。由此可見，美國在逐步降低“黃箱”政策支持水平的同時，充分利用微量允許來加強對農業的支持。由此而言，從構成上看，美國CTAMS多是用于對非特定農產品的支持，而微量允許是對特定農產品的支持。

（二）特定農產品支持手段從傳統的價格支持向非市場價格支持

美國對特定農產品的支持往往是其在國際市場上的優勢產品，包括乳制品、糖類、玉米、小麥、棉花等。在過去的20余年時間內，美國對這些優勢農產品使用的政策包括：價格支持、產量、面積、價格等因素掛鉤的直接支付、生產資料以及儲運環節的補貼、特定農產品加工方面的間接支付等四個方面，后三個方面屬于非市場價格支持手段。從2002-2012年，美國就開始削減價格支持的力度，大力提升非市場價格支持的水平。在2008-2012年非市場價格支持水平提升幅度較大，從81.8億美元上升到104.5億美元。特別是乳制品，2014年的農業法案取消了價格支持，非市場價格支持就成為其主要的支持方式，包括MAL、農業保險補貼、牲畜補償計劃（LIP）等，由此也充分體現了美國盡可能減少“黃箱”政策對農產品生產和貿易的扭曲程度。

對特定農產品的支持是美國“黃箱”政策的主要內容，上述特定農產品的支持量占到了“黃箱”政策支持比例的90%以上。其中乳制品、糖類一直以來是以市場價格支持為主導;玉米、小麥等作物則有MAL、ACRE、農業保險等非市場價格支持手段。當然，美國對特定農產品的支持手段和支持側重點也是不固定的。比如在2008-2016年間，大豆、玉米就得到了美國農業政策的大力支持，支持力度提升幅度較大。玉米在2007年的支持水平僅為0.2億美元，到2018年達到了20.3億美元，到2014年更是突破了35億美元，創歷史新高。由此可見，美國對特定農產品的支持與農產品自身的產品、貿易形勢是密切相關的。

（三）非特定農產品支持手段豐富多樣

美國在向WTO通報的過程中，經常將特定農產品支持和非特定農產品支持混淆，進而保證了其微量允許的水平始終保持在5%以下。在1996-2016年間，美國對非特定農產品支持的平均力度每年僅為37.5億美元，這個比例不到其農業國民經濟生產總值的2%，與微量允許5%的水平有較大差距，始終沒有超出微量允許的上限。盡管如此，不同的年份有較大的波動，在2013年間達到最低水平，僅為4.2億美元，但2015年則達到了88.6億美元。之所以就如此大的波動，主要是因為美國對非特定農產品的支持手段是多樣的，包括價格支持、CCPs等。在對非特定農產品支持中，美國政府會根據不同的年份來調整支持手段的運用，市場價格是決定美國政府運用這些支持手段的依據。從1996年至今，美國共運用了25項非特定農產品支持措施，有的措施至今還在使用，有的則已經放棄，這充分體現了美國對非特定農產支持的靈活性。

三、WTO規則之下美國“黃箱”政策調適的主要經驗

（一）美國“黃箱”補貼政策保持著動態的變化

美國對于其“黃箱”補貼政策的改革過程，始終保持著動態變化趨勢，政策手段及工具的運用也是在不斷探索和變化之中，根據政策環境及目標的變化來更新支持手段，進而保持政策措施與操作方式能夠適應美國農業發展的需求。從農業法案改革的角度看，1996年農業法案對“黃箱”政策改革力度最大，基本上取消了價格支持手段，開始實施與生產者收入掛鉤的補貼政策。但是因為PFC與生產的脫鉤行太明顯，靈活性較強，無法有效應對市場，2002年農業法案開始實施了與價格掛鉤的反周期補貼政策，進而在一定程度上緩解了政策調整過程中對農業生產者收入變化的沖擊。而CCPs經過幾年的運用，其對單位生產變化與生產者收入之間的關系不甚明確，因此2008年農業法案由設立了與收入掛鉤的ACRE計劃。為了避免與生產掛鉤對生產及貿易的扭曲，2002、2014年農業法案還對反周期補貼、平均作物收入選擇計劃進行了半掛鉤設計。而2014年農業法案的出臺更是將農業保險作為其農業風險管理的主要工具，是一種間接的方式來調整生產收入波動的方式。美國這種政策手段的動態調整，既保證了政策的連續性，同時還提升了支持手段的精準性。

（二）美國“黃箱”政策重點支持具有比較優勢的產品

美國是全球最為重要的乳制品、棉花、大豆、小麥等農產品的生產國和出口國。2008-2016年，美國乳制品的產量、出口量占到了全球產量、出口量的16.9%和12.5%，但其對乳制品的年均支持量占到了其產值的7.2%，略微超出微量允許的水平。棉花的產量和出口量也占到了全球產量、出口量的13.5%和35.6%，年平均支持量占到了棉花產值的13.5%，也超出了5%的微量允許水平。而對小麥、玉米、大豆等農產品的年平均支持量也超出了微量允許的5%。美國對特定農產品的支持量已經超出了微量允許的水平，大量使用“黃箱”補貼來增強這些農產品的國際競爭力。但美國微量允許的整體水平控制在5%以來，通過削減其他非優勢農產品的支持來增強對這些優勢農產品的支持力度。

（三）拓展非特定農產品的支持來提升“黃箱”政策空間

美國的國內農業支持政策在主動適應WTO規則的同時，還充分利用了WTO規則的空間，發揮“黃箱”政策的最大作用。比如前述所講的玉米、大豆、小麥、乳制品等農產品支持力度遠超5%的微量允許，很多時候也是充分利用了非特定農產品的空間來稀釋這些特定農產品支持上限。比如反周期補貼，美國本是按照多哈回合談判的“新藍箱”規則設計的，由此可以避免AMS微量允許上限限制，也避免了按照AMS的標準來計算。此外，美國在通報的過程中，特別是在2002-2013年間，將大量的“黃箱”非特定農產品支持按照“綠箱”政策通報的，由此就整體上降低了特定農產品支持的AMS水平。在1996-2001年，美國對棉花支持從原來產值的0上升到75.2%;但自從2002年實施反周期補貼以來，這一支持比重從2002年的32.6%下降到2013年的8.6%。之所以下降幅度如此之大，其根源就在于美國通過CCPs將棉花補貼和小麥、大米、大豆等14種特定農產品按照“非特定農產品支持”來向WTO秘書處通報。美國這種用非特定農產品支持空間來拓展其對優勢特定農產品支持的思路，成功規避了WTO規則的限制，這種做法值得我國借鑒。

四、對我國的啟示

（一）按照市場化推進“黃箱”政策的調整與適應

按照市場化機制來構建國內農業支持規則，既是WTO規則的基本要求，同時也是減緩我國農業財政壓力的方式。我國對“黃箱”政策的改革，應該堅持市場化導向，學習美國的經驗，在不斷探索的過程中建立符合我國農業發展實際的政策工具，保證我國農業支持政策的連續性。但同時對于“黃箱”政策的改革必須要循序漸進，不能操之過急。美國對“黃箱”政策的改革用了20多年的時間，才有今天的成效。但與美國相比，我國農業供給側改革的矛盾更加突出，小農生產與其高度機械化大農場相比依然有較大差距，因此政策調整和適應需要切合我國農業實際情況。具體而言：第一，綜合考慮農業產業結構、農戶利益以及政府支付能力的基礎上，在保留糧食作物最低收購價的基礎上要逐步降低最低收購價水平，直至降至與生產者成本基本持平的水平，減少政府補貼帶來的市場扭曲。第二，借鑒美國的經驗，建立與生產半脫鉤的收入補貼體系，特別是要將棉糧油等作物從當期價格支持調整為過去3年的平均產量或按照面積補貼，進而規避WTO“黃箱”規則的約束。第三，當前兩項政策實現平穩過渡之后，再將國內農業支持的重心轉向農業保險、脫鉤的收入補貼等方面，實現農業補貼的綠箱、藍箱化。

（二）按照農產品比較優勢來進一步優化農業補貼政策的結構

強化對具有比較優勢農產品的補貼和支持力度，是提升農產品國際競爭力的重要手段。美國通過收入補貼、農業保險等為玉米、大豆、棉花等優勢農產品提供了大量的支持，使得其在國際農產品市場上極具競爭力，強化了美國貿易強國的地位。我國與美國農業結構不同，但在果蔬、畜牧產品等領域商具備一定的比較優勢，這些農產品在國際市場還具有一定的競爭力，而市場對這些產品的需求度也在不斷增加。因此我國應該重新審視當前補貼政策圍繞棉糧油為主的結構體系，優化農業補貼政策的結構，發揮農產品比較優勢，加大優勢農產品出口力度。具體而言：第一，在對大豆、棉花、水稻、玉米等特定產品補貼可能會超越“黃箱”上限的情況下，應該從農業稟賦和國情出發，除了糧食安全之外，對于不具備比較優勢的棉花、油料及糖類產品，可以用進口替代環境資源的壓力，進而重點加大對具有比較優勢的果蔬、水產、畜牧產品的支持力度。第二，在農民收入保障方面，加大良種補貼及發展作物收入保險的方式來規避“黃箱”規則限制。第三，按照“綠箱”規則的要求，加大對具有比較優勢農產品的技術和營銷支持，促進這些具有比較優勢農產品生產、加工和銷售的一體化，提升這些農產品的技術含量和附加值，進而提升其國際競爭力。

（三）拓寬我國對非特定農產品的政策支持

特定農產品“黃箱”支持規則的空間不大，其是特定農產品當年產值的比例，我國是8.5%，美國是5%。但非特定農產品“黃箱”空間就比較大，8.5%是我國農業一年總產值的比例，而且非特定農產品支持相對特定產品而言，其多生產、市場和貿易的扭曲程度相對較小，畢竟其補貼的針對性不如特定農產品。目前我國非特定農產品支持政策僅有農機購置補貼、農資綜合補貼、農業綜合開發貸款利息補貼等3種，非特定農產品“黃箱”政策使用空間還不到該規則空間的20%。因此我國應該借鑒美國的經驗和做法，創新非特定農產品支持的手段和工具，充分利用非特定農產品的空間來加強對農業的支持。具體而言：第一，建立能夠覆蓋所有的糧食作物以及棉花、大豆等產品在內的目標收入補貼政策，補貼計算和發放不與特定產品種類掛鉤，而是按照近3年的平均種植面積計算，實現與當年生產的脫鉤。如此，既可以發揮市場機制的作用，還能夠幫助農民改善種植結構，更能夠規避特定農產品支持的“黃箱”規則約束。第二，加大對生產過程的貸款補貼。這類補貼不與特定農產品掛鉤，甚至部分還可以歸于“綠箱”甚至是“藍箱”，如為發展節水農業的生產性貸款利息補貼、為農田改造進行的貸款利息補貼、為改善家庭糧食存儲設施而進行的信貸利息補貼等。這些不與產品、面積掛鉤的補貼，既可以降低農業生產成本，還能夠大大拓展非特定農產品支持的空間。