論行政行為的違法性繼承

寧倩

摘 要：若兩個行政行為之間存在法定的先后關系，在先行行為無爭訟后，能否在后續行為的撤銷訴訟中主張審查先行行為的合法性，這是行政行為違法性繼承問題。肖光義案件可以說是一個判定先行行政行為與后續行政行為之間存在違法性繼承關系的典型案例，本文通過對肖案裁判理由的邏輯思路進行分析，并結合相關國外學說，以實體、程序法上的違法性繼承標準為進路，梳理出探討該問題時為何可例外性地不受“受案范圍”和“起訴期間”的限制。文末，試圖通過參考肖案的裁判要旨，對由此形成的規范進行提煉，以期對我國未來司法實踐中處理類似案件有所毗益 。

關鍵詞：行政行為；違法性繼承；法安定性；權利救濟程序

一、引言

在現代社會，社會復雜性的增加導致了社會結構和社會功能的高度分化，并進而影響法律規范的適用。在由多個行為分階段組合起來完成某一項行政任務的情形下，先行行為無法爭訟，那在對后續行為進行爭訟時，能否主張和審查先行行為的合法性，以及能否將先行行為違法作為確認后續行為違法或撤銷后續行為的主要理由，成為現代行政法上的一道難題。這便是行政法學界所謂的“行政行為的違法性繼承”問題。本文選取肖光義訴南平市房地產管理局城市房屋拆遷裁決案（以下簡稱“肖案”），從法院裁判理由中切出爭議焦點，在此基礎上，對法的安定性和權利救濟的必要性之間進行合理的協調，基于《行政訴訟法》及《城市房屋拆遷管理條例》、《福建省城市房屋拆遷管理辦法》相關法條確立的立法目的，分析肖案可以在下級法院審理類似案件時的參考范圍，以及在未來的行政訴訟中，法院突破肖案所確定的裁判規則的可能性。

二、基本案情與問題整理

（一）基本案情

1、事實概要

第三人福建南平萬佳房地產開發有限公司（以下簡稱為萬佳公司）經南平市計劃委員會立項審批同意，對南平市晝錦貿易市場進行改建和擴建。2000年6月萬佳公司辦理了“建設用地規劃許可證”、“建設用地批準書”、“房屋拆遷許可證”，在南平市房地產管理局發布房屋拆遷公告后，萬佳公司進行房屋拆遷。原告肖某的房屋在拆遷范圍內，在拆遷過程中，萬佳公司與肖某就房屋拆遷補償安置問題多次協商，均未能達成協議，遂于2001年3月26日向南平市房地產管理局申請房屋拆遷裁決，南平市房地產管理局在審查了萬佳公司的批準文件和申請材料后，依據有關規定于2001年5月14日作出了南房裁字（2001）第007號“城市房屋拆遷裁決書”，肖某不服該拆遷裁決，向法院提起行政訴訟，請求法院撤銷南平市房地產管理局作出的拆遷裁決。

2、法院的審理思路

在肖光義訴南平市房地產管理局城市房屋拆遷裁決案（以下簡稱肖案）中，先后經歷了四個行為：在肖光義訴南平市房地產管理局城市房屋拆遷裁決案中，2000年6月萬佳公司辦理了“建設用地規劃許可證”（規劃局，B1）、“建設用地批準書”（土地局，B2）、“房屋拆遷許可證”（房管局，B3）。在房管局發布房屋拆遷公告后，萬佳公司進行房屋拆遷（含肖光義的房屋）。萬佳公司與肖光義就房屋拆遷補償安置問題協商未果申請裁決，房管局于2001年5月14作出房屋拆遷裁決（B4）。肖光義主張南平市政府違法將自己的房屋出讓給萬佳公司，該案屬于房屋買賣而非拆遷，房管局作出拆遷裁決違法，遂請求法院撤銷房管局作出的拆遷裁決。法院認為，均未違法，予以維持。

3、肖案爭議焦點歸納

概括上述案件的事實概要和判決的主要內容可知，這一案件的審理涉及到兩個爭議焦點：一是南平市房地產管理局作出的“城市房屋拆遷裁決書”是否合法；二是房管局頒發“房地產企業資質等級證書”和土地局頒發“建設用地批準書”的合法性的形式審查問題。

（1）南平市房地產管理局作出的“城市房屋拆遷裁決書”是否合法

二審法院認為，從被訴的城市房屋拆遷裁決書作出程序上看，被訴的行政行為不存在程序瑕疵。先行行為B1、B2、B3作為后續B4行政行為的構成要件之一，前后兩個行政行為之間存在承繼和連接關系，在判斷裁決書合法性時要對先行行為合法與否做出判斷。對于后續B4行為是否符合自身的構成要件，先行行為的合法違法就成為先決問題，兩者之間存在先決關系。因此，法院對房管局頒發“房地產企業資質等級證書”和土地局頒發“建設用地批準書”的合法性進行了審查。

（2）房管局頒發“房地產企業資質等級證書”和土地局頒發“建設用地批準書”的合法性的形式審查問題

在肖案中，曾有一種觀點認為，房管局頒發“房地產企業資質等級證書”和土地局頒發“建設用地批準書”均存在不符合法律規定之處，不具有合法性。它們是拆遷裁決的前置行為，拆遷裁決因此而不合法，應予撤銷。而有趣的事，法院采納的意見則是將前置行為作為拆遷裁決的主要證據，只是審查其作為證據的真實、關聯和合法三性，具有證據形式的合法性，而維持了拆遷裁決。對于法院所持的對先行行為作形式審查的觀點，筆者認為，是否應當作全面審查，尚存在討論空間，下文將在違法性繼承的判斷標準部分對此展開具體論述，闡明觀點。

（二）提出的問題

本文認為，法院的裁判理由并未予以充分論證，為何B1、B2、B3與B4之間存在承繼和連接關系？為何存在此種關系后，前行為是否存在瑕疵的判斷可以延伸到B4的行為上，直接成為判定B4合法性的因素？為何法院最后判決僅僅針對B4作出判決，卻未對先行行為作出確認違法判決？帶著這些問題，本文試圖探尋法院的裁判思路，分析其判決的邏輯所在。

三、行政行為違法性繼承的構成要件

本案是否屬于違法性繼承論所囊括的情形呢，首先我們從行政行為構成違法性繼承需具備的要件進行分析。

（一）存在具有法定先后關系的兩個行為

行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的的行為。顯然先行行為B1、B2、B3屬于法律意義上的行政許可，先有B1、B2、B3，后南平市房管局作出B4，B1、B2、B3與B4間屬于先后行為的關系，但出現違法性繼承要求該先后關系具有法律依據，違法就成為先決問題，兩者之間存在先決關系。

（二）先行行為不可爭訟

針對該類行為究竟是否應當納入違法性繼承來討論，這不僅取決于私人權利救濟的必要性與先行行為的法安定性需求之間的權衡問題，也與我國現行行政訴訟法對于受案范圍及時效制度的規定密切相關。本案中的先行行為與被訴行政行為之間屬于存在具有法定先后關系的兩個行為，并且法院在后續行為的撤銷訴訟中，審查先行行政行為的合法性問題。因此，本案符合違法性繼承構成要件，屬于該項原則的涵攝范圍。

（三）在對后續行為的撤銷訴訟中審查先行行為的合法性

在B1、B2、B3作為行政許可一經作出后，原告肖光義雖然能請求撤銷先行行政行為卻未請求，后續行為自身并沒有固有的瑕疵，在后續行為的撤銷訴訟中，主張先行行政行為違法，請求撤銷后續行為。依據二審法院裁判理由，顯然，在審查被訴行政行為的合法性過程中對B1、B2、B3進行審查，在原告針對房管局的拆遷行為的撤銷訴訟中間接地審查先行行為合法性，以先行行為合法判定拆遷裁決不存在違法情形。故而，法院的判決思路完全按照違法性繼承問題去處理。

四、基于肖案裁判文書的規范提煉

“指導案例具有參照功能，主要體現在其中有關法的解釋及法的適用所形成的一種規則，即“裁判要點”，它在今后類似案件中如何適用的問題。”肖案不是指導性案例，故對下級法院審理類似案件不具有“應當參照”的法效力。然而，作為違法性繼承理論適用的典型案件，對于實務中審理的類似案件難免會有“同案同判”的影響，即參考性的事實上的拘束力。同時，現代行政法發展的趨勢是，違法性繼承理論的適用廣泛度正在逐步提高。據此，針對肖光義案件的裁判主文，本文認為十分有必要進行規范性提煉，這將有對未來司法實踐中同類案件的審理具有良好的導向作用。

首先，在肖光義案件中，先行行為與后續行為之間構成要件上的先決關系，如果存在這種關系，在審查后續行為時就很有必要審查先行行為的合法性，此時，可以構成違法性繼承論的情形之一。

其次，對于法院的審查強度，在肖案中，存在全面審查與形式審查的可能。法院采取形式審查的理由在于：“具體行政行為未經法定程序予以撤銷前，應推定其合法。因此當行政行為作為證據進行證據的合法性審查時，也應遵循證據審查的普遍規則，圍繞證據合法性審查的三個方面進行審查。即只需對其形式上是否合法進行審查，而無需對其實質內容是否合法進行審查。對其實質內容只要該行政行為未被撤銷都應推定其合法。”這種形式審查實際上仍然是肯定了先行行為的公定力效果在于維護先行行為的合法性。而這一點前文業已駁斥。故而，法院在審查先行行為應行全面審查，而非僅為形式審查。

五、總結

季衛東的《法律程序的意義》一書中指出：“程序本身以一定的實質性價值為基礎和內容體現作為法與社會的基本框架的正義原則與道德規范，程序正義與實質正義之間更存在著密切的聯系和相互補充的作用。”因此，面對著多階段聯合起來完成一項行政任務的行政實況，無論是從程序還是實體的角度來衡量，違法性繼承的理論都應該得到足夠的重視。當先行行為已不可爭訟的情形下，在與先行行為具有法定先后關系的后續行為的撤銷訴訟中，以先行行為的違法性為由而撤銷后續行為，這就是違法性繼承問題。其中的判斷標準，體現著程序公正與實體正義之間的價值權衡，在某種程度上更是行政救濟法上的問題。當在先行行為的權利保障并不充分、安定性并不甚強烈的情況下，例如在本文集中探討的肖光義案件中，法院可以基于保護私人權益的需要，給違法性繼承論作出肯定的回答。

參考文獻：

[1]肖光義訴南平市房地產管理局城市房屋拆遷裁決案，國家法官學院、中國人民大學法學院編：《中國審判案例要覽（2003年行政審判案例卷）》，中國人民大學出版社、人民法院出版社2004年版，第70-71頁.

[2]陳端洪：《行政許可與個人自由》，載《法學研究》2004年第5期.

[3]章劍生：《現代行政法總論》，法律出版社2013年版，第75頁.