中國能源革命的法律表達(dá)：以《電力法》修改為視角

黃錫生　何江

摘要 能源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在張力，使新一輪能源革命蓄勢待發(fā)。《電力法》作為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎(chǔ)性法律，其系統(tǒng)性修改有望成為撬動此次能源革命的“阿基米德支點”。從制度變遷的角度看，電力市場可以分為壟斷、購買代理、批發(fā)競爭和零售競爭四種運行模式。我國現(xiàn)行《電力法》確立的電力市場屬于第二階段的購買代理模式，而新一輪電力體制改革使我國的電力市場實踐掙脫法律的束縛，邁入到第三階段的批發(fā)競爭模式。唯有對《電力法》進(jìn)行修改才能契合“重大改革于法有據(jù)”的法治要求。能源革命背景下的《電力法》應(yīng)當(dāng)以電力效率與環(huán)境保護(hù)作為其修改的核心功能取向，前者對應(yīng)電力監(jiān)管中的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，旨在借助競爭性市場的培育來保障中國能源“量”上的安全;后者對應(yīng)電力監(jiān)管中的社會性監(jiān)管，旨在通過環(huán)保型電力的打造來保障中國能源“質(zhì)”上的安全。《電力法》可以從體例結(jié)構(gòu)調(diào)整、立法目的重塑和具體制度建構(gòu)三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納。具體而言，培育競爭性市場需要拆分電力產(chǎn)業(yè)的非自然壟斷業(yè)務(wù)，并開展電價市場化改革和落實能源普遍服務(wù)義務(wù);打造環(huán)保型電力需要完善電力發(fā)展規(guī)劃環(huán)評制度，同時輔之以清潔能源優(yōu)先并網(wǎng)和使用制度，并建立清潔能源補(bǔ)貼的適時退出機(jī)制;終端用戶的參與是此次能源革命的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)建立公眾參與電力產(chǎn)業(yè)自由化與清潔能源開發(fā)使用的體制機(jī)制;最后，對于《電力法》中與功能取向無關(guān)且與其他部門法交叉或沖突的條款，應(yīng)當(dāng)予以刪除。

關(guān)鍵詞 能源革命;《電力法》;電力體制改革;能源普遍服務(wù);清潔能源

中圖分類號 D922. 67

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號1002 - 2104（2019） 01-0118-08

D01：10.12062/cpre.20180713

能源領(lǐng)域正在醞釀一場新的革命。在影響人類歷史進(jìn)程的三次工業(yè)革命中，兩次都與能源技術(shù)和原料的更替相關(guān)聯(lián)：“蒸汽機(jī)+煤炭”替代“人工+柴薪”開啟了第一次工業(yè)革命;“內(nèi)燃機(jī)+石油”替代“蒸汽機(jī)+煤炭”引發(fā)了第二次工業(yè)革命。前兩次能源革命及其伴隨著的工業(yè)革命以史無前例的規(guī)模和速度，推動著人類社會的發(fā)展升級。然而，兩次能源革命塑造的以化石能源為主的能源結(jié)構(gòu)，一方面滋生出環(huán)境污染、氣候變化等負(fù)面效應(yīng)，另一方面，“資源消耗上限”及其附帶的“增長的極限”，讓世界各國普遍面臨著能源耗盡可能誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險。能源、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在張力，已然將我們推到了第二次能源革命的最后階段，亟待一場變革打破桎梏，帶來能源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的平衡。

1 《電力法》：撬動能源革命的“阿基米德支點”

中國作為全球最大的能源生產(chǎn)和消費國，正積極投身到這場能源革命。根據(jù)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的表述，總括性的能源革命一共包含“四個革命”，分別是能源供給革命、能源消費革命、能源技術(shù)革命和能源體制革命。其中，能源供給革命是從供給側(cè)角度闡發(fā)的，核心是“多元供給”和“清潔供給”，前者旨在保障能源“量”上的安全，后者旨在保障能源“質(zhì)”上的安全;能源消費革命是從需求側(cè)角度闡發(fā)的，其核心是通過需求側(cè)的觀念和消費模式轉(zhuǎn)換，響應(yīng)并進(jìn)一步倒逼能源供給側(cè)的競爭和技術(shù)創(chuàng)新;能源技術(shù)革命是能源革命的引擎和基礎(chǔ)，其要旨是通過能源生產(chǎn)、輸送、交易和消費環(huán)節(jié)的技術(shù)升級，推動能源革命從情景走向現(xiàn)實。上述三項革命的實現(xiàn)，最終落腳到或依賴于能源體制革命。這是因為，能源的“多元供給”和“清潔供給”有賴于破除能源領(lǐng)域的行政壟斷，從而還原能源的商品屬性;能源消費模式轉(zhuǎn)型有賴于建設(shè)能源領(lǐng)域的競爭市場，豐富用戶的能源選擇集;能源技術(shù)革命從維持性創(chuàng)新走向熊彼特意義上的“破壞性創(chuàng)新”，則依賴于能源產(chǎn)業(yè)自由化培育出技術(shù)型企業(yè)家，這三項任務(wù)的啟動和實現(xiàn)最終落腳到能源體制革命。然而，中國能源領(lǐng)域長期是計劃經(jīng)濟(jì)的重災(zāi)區(qū)，政府主導(dǎo)的壟斷型管理體制長期是能源產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展之道，這就與本次能源革命的要旨存在較大落差。因此，以產(chǎn)業(yè)自由化為核心的能源體制革命成為此次能源革命的目標(biāo)和突破口。

能源領(lǐng)域關(guān)涉眾多，橫向可分為煤炭、石油、風(fēng)能、水能、電力等不同的能源形態(tài)，縱向可分為生產(chǎn)、儲存、運輸、交易、使用等不同的能源處置環(huán)節(jié)。能源體制革命是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。理論上講，如果將改革的目光限縮于能源的某一方面或某一環(huán)節(jié)，勢必因缺乏全局視野而使能源革命不夠全面;相反，如果將視野拓展至能源領(lǐng)域的方方面面，又可能因為能源形態(tài)及其對應(yīng)管理模式的差異，而使籠統(tǒng)的研究失去針對性。本文認(rèn)為，《電力法》作為電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎(chǔ)性法律，其系統(tǒng)性修改有望成為撬動我國能源革命的“阿基米德支點”。原因在于：其一，能源革命的核心任務(wù)是電力革命。一方面，能源雖然表現(xiàn)形態(tài)多樣，但是化石能源、水能、風(fēng)能、太陽能等一次能源與人類利用之間往往存在著一座“繞不過去的橋”，即電力。這就使電力成為能源世界中的“一般等價物”，對電力的規(guī)制勢必引發(fā)能源供給和需求側(cè)的連鎖反應(yīng)。因此，將電力革命作為推動能源革命的抓手，就成為符合成本收益分析的理性選擇。另一方面，電力正成為整個能源結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)性的能源形態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，在美國的能源經(jīng)濟(jì)中，石油和電力大約各占一半。根據(jù)《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，我國的能源革命正在推動“兩個替代”，即“清潔替代”與“電能替代”，前者是從供給的角度而言，要求在能源開發(fā)上，以清潔能源替代化石能源，走低碳綠色發(fā)展道路;后者是從需求的角度而言，要求在能源消費上，以電能替代化石能源的直接消費，提高電能在終端能源消費中的比重。實踐中的京津冀供暖“煤改電”、鐵路電氣化、汽車“以電代油”等都是“電能替代”的突出表征。電能和石油二分天下的格局，將隨著“電能替代”的推行，電能將成為主導(dǎo)性的能源形態(tài)。因此，電力革命就成為能源革命的重要組成和核心任務(wù)。

其二，電力革命的切入點是《電力法》的修改。有觀點認(rèn)為，電力革命尚無成熟的、可移植的樣板，即使是歐美，也不敢謂其電力改革已告完成，“摸著石頭過河”自然無法預(yù)知應(yīng)當(dāng)制定什么樣的法律。縱使根據(jù)當(dāng)下的實踐修改了《電力法》，一旦將來的改革脫離了法定的改革目標(biāo)，法律就成了改革的阻礙，頻繁修改剛剛通過的法律，既耗費社會成本又有損法律尊嚴(yán)。例如，我國在2002年第一次電力體制改革中成立電力監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)電力監(jiān)管。改革是一個“試錯”的過程，實踐證明，電力監(jiān)管委員會并不能產(chǎn)生預(yù)期的監(jiān)管效果。2013年，電力監(jiān)管委員會被整合到新組建的國家能源局，機(jī)構(gòu)設(shè)置又重回改革前的原點。《電力法》未及時對電力監(jiān)管委員會的職責(zé)進(jìn)行法律肯認(rèn)，反而適應(yīng)了這一從“建立”到“撤銷”的“試錯”過程。但是，這一“先破后立”的理論僅適用于不重視法治的年代里。在依法治國的語境下，要求一切重大改革服膺法治。十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就明確指出：“做到重大改革于法有據(jù)”。中國先后開展的兩輪電力體制改革已經(jīng)突破現(xiàn)行《電力法》所構(gòu)建的規(guī)則框架，使其不僅難擔(dān)電力行業(yè)基礎(chǔ)性法律的重任，其關(guān)于電力壟斷經(jīng)營、電價行政干預(yù)的法律規(guī)定甚至使當(dāng)下的電力體制改革面臨違法之虞。因此，對《電力法》進(jìn)行即刻修改就成為電力革命全面展開之前提。2效率與環(huán)保：《電力法》修改的功能取向

《電力法》修改的首要任務(wù)是明確修改的功能取向。《電力法》的修改是一個老生常談的問題，經(jīng)筆者統(tǒng)計，2003-2007年，以及2015、2016、2018年，國務(wù)院或全國人大常委會均將《電力法》修改列入年度《立法工作計劃》。熟悉中國電力體制改革的學(xué)者會發(fā)現(xiàn)，這兩次立法任務(wù)的啟動，剛好契合中央政府開展的兩次電力體制改革。即2002年國務(wù)院發(fā)布的《電力體制改革方案》，促成了第一次《電力法》修改議程的形成，2015年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，引發(fā)了第二次《電力法》修改議程的形成。需要說明的是，2015年全國人大常委會曾對《電力法》進(jìn)行過修改，之所以在2016年將《電力法》再次納入修改議程，是因為2015年修改《電力法》主要是為契合國務(wù)院開展的先辦理營業(yè)執(zhí)照后取得行政許可的“先照后證”改革，此次修改與公眾關(guān)切的電力體制改革實際上并無關(guān)聯(lián)。《電力法》修改屢進(jìn)立法議程的行動與其一再難產(chǎn)的現(xiàn)實形成悖逆，其根本原因在于，電力體制改革方向不明，進(jìn)而使《電力法》的修改失去了根基和方向。本文認(rèn)為，功能取向決定著法律的體系安排和制度建構(gòu)，通過考察國內(nèi)外電力體制改革的理論和實踐，可以通過求取“最大公約數(shù)”的方式，得出此次能源革命的核心要旨，進(jìn)而明確我國《電力法》修改的基本方向。

2.1 效率取向：培育競爭性市場保障能源供給

拆分電力產(chǎn)業(yè)的自然壟斷與非自然壟斷業(yè)務(wù)，是激發(fā)電力效率的有效策略。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，電力產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷屬性。其依據(jù)在于：首先，電力并非一般的商品，而是政府應(yīng)當(dāng)提供的一項公共服務(wù);其次，電力產(chǎn)業(yè)具有成本弱增性，政府壟斷經(jīng)營可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)。基于上述因素的考慮，我國早期的電力產(chǎn)業(yè)與多數(shù)國家一般，采國有資本壟斷經(jīng)營。然而，電力產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營也附帶了諸多的弊端。具體表現(xiàn)在，由于缺乏競爭壓力，且政府顧及電力產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位而給予的巨額補(bǔ)貼，使電力產(chǎn)業(yè)喪失追求成本最小化、利潤最大化的動機(jī)，最終造成電力產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率低下、服務(wù)水平低劣、缺乏技術(shù)創(chuàng)新激勵等負(fù)面效應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的更新和電氣科技的進(jìn)步，傳統(tǒng)支持電力產(chǎn)業(yè)自然壟斷并整體豁免適用《反壟斷法》的學(xué)說開始遭受質(zhì)疑。理論層面，學(xué)界逐漸認(rèn)識到，電力實際上是一個自然壟斷與競爭交織存在的產(chǎn)業(yè)，真正具有自然壟斷屬性的是輸送公共產(chǎn)品的“管網(wǎng)產(chǎn)業(yè)”，而管網(wǎng)兩端的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)實際上屬于自由競爭的非自然壟斷業(yè)務(wù)。技術(shù)層面，電力產(chǎn)業(yè)作為一種商品的制造和消費過程，可以根據(jù)流程的不同拆分為“發(fā)電一輸電一配電一售電”四個環(huán)節(jié)。電氣科技進(jìn)步一方面減少了電力產(chǎn)業(yè)對資本密集的需求，另一方面使上述四個環(huán)節(jié)單獨運維和計價成為可能。在“管網(wǎng)產(chǎn)業(yè)”的壟斷理論和電氣科技的推動下，發(fā)電、配電和售電逐漸從垂直一體化壟斷的電力產(chǎn)業(yè)中剝離，享有自然壟斷特權(quán)的僅剩下承擔(dān)輸電功能、收取“過路費”的輸電業(yè)。鑒于此，世界各國紛紛對傳統(tǒng)的垂直整合的電力事業(yè)，根據(jù)自然壟斷業(yè)務(wù)和非自然壟斷業(yè)務(wù)的不同屬性進(jìn)行拆分，根本目的則在于通過激勵管網(wǎng)兩端的競爭從而產(chǎn)生效率。學(xué)者不禁感慨：“‘電力是公共事業(yè)，這個曾被不假思索地加以接受并貫穿20世紀(jì)全球范圍內(nèi)電力系統(tǒng)演變過程的前提，如今突然不再適用了。”

《電力法》修改的首要價值取向正是適時反映電力產(chǎn)業(yè)自由化動向。但是，正如壟斷會附帶效率低下、服務(wù)低劣等弊端，競爭同樣會衍生出諸多問題。其一，基于“管網(wǎng)產(chǎn)業(yè)”的特性，構(gòu)建電力競爭性市場不得不“容忍”輸電環(huán)節(jié)的壟斷經(jīng)營。但是，輸電公司的自然壟斷屬性只及于對其壟斷的市場結(jié)構(gòu)實行豁免，而對其基于壟斷地位實行的限制競爭行為，仍應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。為此，《電力法》應(yīng)當(dāng)對輸電公司采取“結(jié)構(gòu)豁免和行為規(guī)制”的反壟斷范式。其二，壟斷其實并非全無好處，在非市場模式下，電力公司輸配售一體化的自然壟斷模式使其成為極具風(fēng)險防范意識和風(fēng)險治理能力的責(zé)任主體。然而，隨著電力產(chǎn)業(yè)“發(fā)配售”業(yè)務(wù)的拆分，僅有輸電職能的電力公司將極大地喪失電力風(fēng)險防范的能力和動力。此時，就需要《電力法》通過賦予電力調(diào)度機(jī)構(gòu)、電力交易平臺和電力監(jiān)管部門更加明確、具體的職權(quán)和責(zé)任，用以規(guī)避市場化帶來的電力供給風(fēng)險。其三，在輸配售一體化的模式下，電力公司承擔(dān)著電力普遍服務(wù)的職責(zé)，往往以不計成本的方式將電力輸送網(wǎng)絡(luò)延伸到老少邊窮地區(qū)。在電力市場模式下，電力公司基于利潤的限縮，將失去輸電網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)建、電網(wǎng)升級改造、智能電網(wǎng)建設(shè)等造價高昂的正外部性行為的動機(jī)。此外，為了防止電力競爭市場衍生出“嫌貧愛富”的差別供電問題，還需要賦予享有自然壟斷權(quán)力的輸電公司以保底供電責(zé)任，從而確保無議價能力的用戶獲得價格合理、供應(yīng)充足的電力服務(wù)。

2.2 環(huán)保取向：兼顧能源“質(zhì)”與“量”的安全

隨著生態(tài)環(huán)境和氣候問題的凸顯，《電力法》日益呈現(xiàn)出生態(tài)化趨勢。電力環(huán)保取向的生成主要源于以下因素：一來，現(xiàn)行《電力法》缺乏對環(huán)境的關(guān)照。現(xiàn)行《電力法》頒布于1995年，在制定之初，中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的一個瓶頸是電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺。為了因應(yīng)普遍存在的缺電現(xiàn)象，《電力法》的制度安排集中在開發(fā)電力資源和振興電力產(chǎn)業(yè)方面。在這一背景下生成的《電力法》，實際上是“電源開發(fā)法”或“電力振興法”。然而20年后，中國電力改革的初衷已經(jīng)從“有電用”過渡到“用好電”。據(jù)《2017-2018年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報告》顯示，2017年中國電力供應(yīng)能力總體富余，火電設(shè)備利用僅4209 h，水電設(shè)備利用小時同比下降40h，全年棄風(fēng)電量419億kW·h，棄光電量73億kW·h。可見，先前的電力供應(yīng)不足正在成為歷史，現(xiàn)在的電力供給過剩尤其是清潔能源浪費才是亟待解決的問題。二來，電力競爭性市場的培育不必然帶來生態(tài)效益。培育電力競爭性市場固然可以削減電價、釋放改革紅利，但形式公平的競爭可能造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。我國“十二五”時期，以燃煤為主的火力發(fā)電占到全國發(fā)電裝機(jī)容量的65%。煤炭有著“骯臟燃料”的名聲，是二氧化碳、二氧化硫和PM2.5的主要排放源。但由于其成本低廉，使其在競爭性市場中極具競爭力。為此，電力競爭性市場的培育就必須配套強(qiáng)有力的環(huán)境規(guī)制，才能讓清潔能源的發(fā)展不至于被火電為主的競爭市場所壓制。三來，我國部委供給制度的特征使立法居中統(tǒng)籌成為必要。《電力法》雖然由全國人大常委會審議和批準(zhǔn)，但起草、修改多由國家能源局統(tǒng)籌。國家能源局與生態(tài)環(huán)境部分別享有電力監(jiān)管和環(huán)保監(jiān)管職權(quán)，任何一方的努力都不足以實現(xiàn)電力效率和環(huán)保取向的雙贏。為此，由《電力法》居中統(tǒng)籌，整合電力體制改革中的效率與環(huán)保取向就成為現(xiàn)實所需。

可見，效率取向無法滿足氣候變化和環(huán)境保護(hù)對電力生產(chǎn)和消費提出的新的要求，《電力法》需要兼顧環(huán)保取向，方能適應(yīng)能源革命對電力“質(zhì)”與“量”的整全需求。《電力法》環(huán)保取向的實現(xiàn)需要從以下方面著力：①可再生能源與化石能源同步規(guī)劃，防止可再生能源投資不足或投資過度;②促進(jìn)化石能源清潔利用，削減高碳能源的碳排放;③規(guī)范可再生能源電價補(bǔ)貼與電量收購;④通過《綠色電力證書》、誘致性電價等手段促進(jìn)綠色電力消費。

在《電力法》的目標(biāo)譜系中，效率取向和環(huán)保取向的分立具有內(nèi)在邏輯。監(jiān)管一般分為經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和社會性監(jiān)管，前者主要針對具有自然壟斷屬性或公共物品屬性的企業(yè)或行業(yè)，以保證市場在資源配置中起決定性作用為主旨，手段包括市場準(zhǔn)入監(jiān)管、價格監(jiān)管、競爭和交易監(jiān)管。后者主要針對環(huán)境、健康、安全等社會公共性問題，以規(guī)制市場負(fù)外部性、保障社會整體利益為主旨，手段包括環(huán)保監(jiān)管、勞動者權(quán)益保護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)。效率取向基本對應(yīng)電力監(jiān)管中的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，環(huán)保取向基本對應(yīng)電力監(jiān)管中的社會性監(jiān)管。可見，能源革命不僅需要通過經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管在“量”上保障能源安全，也需要通過社會性監(jiān)管在“質(zhì)”上保障能源安全。二者互相推進(jìn)，互為依托，才能實現(xiàn)能源革命的要旨。

3 期待與偏離：現(xiàn)行《電力法》的問題檢視

培育競爭性市場以激發(fā)能源效率，以及打造環(huán)保型電力以保障生態(tài)安全是此次能源革命的核心功能取向。以功能實現(xiàn)為目標(biāo)檢視現(xiàn)行《電力法》，可以得出有待修改的如下問題。

3.1 培育競爭性市場的法律障礙

3.1.1 非自然壟斷業(yè)務(wù)剝離不足

西方學(xué)者從制度變遷的角度歸納了電力市場的四種運行模式，即壟斷、購買代理、批發(fā)競爭、零售競爭。壟斷模式是指發(fā)、輸.配電一體化，電力用戶從唯一的供應(yīng)方購買電力;購買代理模式是指多個發(fā)電商向單一的輸電公司售電，再由唯一的輸電公司向電力用戶售電;批發(fā)競爭模式是指配電商或規(guī)模極大的用戶直接向發(fā)電企業(yè)購買電力，輸電企業(yè)只收取電力通過其輸電網(wǎng)絡(luò)的“過路費”;零售競爭模式是指所有的電力用戶均可選擇自己的供應(yīng)商。現(xiàn)行《電力法》第3條構(gòu)建了我國發(fā)電環(huán)節(jié)的競爭機(jī)制，輸、配、售則由國家電網(wǎng)壟斷經(jīng)營。可以看出，現(xiàn)行《電力法》確立的電力市場屬于上文中所說的第二種運行模式，即“購買代理模式”，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)以上網(wǎng)電價和銷售電價的價差作為其收入來源，成為發(fā)電企業(yè)與最終用戶之間的唯一“中間商”。這種“獨買獨賣”市場模式的問題在于：對于終端用戶而言，意味著存在只有電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)一個賣方的賣方壟斷;對于發(fā)電企業(yè)而言，意味著只有電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)一個買方的買方壟斷。此時的市場結(jié)構(gòu)就是畸形的，因為其割裂了賣方和買方的關(guān)聯(lián)，使市場信號無法傳遞至終端用戶，市場機(jī)制就因售電側(cè)的壟斷而存在根本缺陷。我國正在開展的新一輪電力體制改革的核心是“管住中間，放開兩頭”，實質(zhì)是從“購買代理模式”向“批發(fā)競爭模式”過渡，即輸電業(yè)由國有資本壟斷經(jīng)營，配電業(yè)適度放開，發(fā)電與售電業(yè)則交由市場調(diào)節(jié)。《電力法》修改的首要任務(wù)，就是完整、妥帖地表達(dá)這一動向，使輸電公司僅根據(jù)政府核定的輸配電價收取類似于高速公路的“過路費”，進(jìn)而使政府的角色功能從電力市場的領(lǐng)導(dǎo)者和參與者，變更為市場競爭機(jī)制的設(shè)計者和防止妨礙市場機(jī)能發(fā)揮的監(jiān)督者，根本目的則在于使市場在電力資源配置中起決定性作用，進(jìn)而通過還原電力的商品屬性以釋放改革紅利。

3.1.2 政府指導(dǎo)電價制度有待調(diào)整

放開競爭領(lǐng)域價格管制、保障公益性用電價格穩(wěn)定是構(gòu)建電力競爭性市場的核心要素。現(xiàn)行《電力法》第五章對“電價與電費”進(jìn)行了專章規(guī)定。其核心是，電力競價上網(wǎng)，銷售電價根據(jù)政府審批，實行“同網(wǎng)同質(zhì)同價”。這樣的“半市場、半行政”格局，直接導(dǎo)致電價失真、煤電不聯(lián)動的問題。修改《電力法》第五章關(guān)于電價的行政干預(yù)已經(jīng)成為培育電力競爭性市場的關(guān)鍵。其一，放開銷售環(huán)節(jié)的電價管制是電力產(chǎn)業(yè)自由化的前提。需要強(qiáng)調(diào)的是，在競爭性市場尚未有效運行前，《電力法》第36條確立的“核定成本加合理利潤”的定價模式不宜快速轉(zhuǎn)換為徹底的市場定價模式。因為倘若電力市場缺乏有效競爭，市場定價方案勢必落人權(quán)貴資本主義的陷阱。當(dāng)這些壟斷的發(fā)電者從價格主管部門接過電力定價權(quán)，而且沒有“核定成本加合理利潤”的定價規(guī)則約束，自然可以肆無忌憚地訂立高價賺取壟斷利潤，損害公共利益。2017年8月，山西省23家火電企業(yè)串通達(dá)成并實施直供電價格壟斷協(xié)議，被國家和陜西省發(fā)改委依法查處的事例就表明，由政府定價向市場定價的過渡，仍然離不開公權(quán)力的監(jiān)管和制約。其二，現(xiàn)行《電力法》第37條規(guī)定的“上網(wǎng)電價實行同網(wǎng)同質(zhì)同價”與《可再生能源法》第五章關(guān)于可再生能源電價可以高于常規(guī)電價的規(guī)定相沖突，有待調(diào)整。其三，《電力法》第42條規(guī)定的用戶用電增容收費，因減輕用戶負(fù)擔(dān)的需要，已由國家計委（今國家發(fā)改委）、國家經(jīng)貿(mào)委（今商務(wù)部）于2002年下發(fā)《關(guān)于停止收取供（配）電工程貼費有關(guān)問題的通知》，取消了用電增容費，《電力法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)刪除。其四，政府價格主管部門應(yīng)當(dāng)保障公益性或普通居民用電的價格穩(wěn)定，防止因市場波動造成電價極速上漲而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)或社會動蕩。總之，《電力法》的電價形成機(jī)制應(yīng)當(dāng)是無形之手（市場調(diào)節(jié)）與有形之手（政府調(diào)控）的交替組合，才能在釋放電力市場競爭潛力的同時，保障社會用電的相對穩(wěn)定。

3.2 打造環(huán)保型電力的法律障礙

3.2.1 現(xiàn)行電力規(guī)劃制度有待完善

電力發(fā)展規(guī)劃是政府調(diào)控電力供需關(guān)系的行動綱領(lǐng)，其約束性指標(biāo)是政府指導(dǎo)和管理能源的得力抓手。現(xiàn)行《電力法》第10條規(guī)定了電力發(fā)展規(guī)劃制度。但是，基于信息的不對稱以及缺乏監(jiān)督的規(guī)劃制定權(quán)，政府制定的電力發(fā)展規(guī)劃難以充分考慮市場消納能力，難以做到與電源建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)和市場需求有效銜接的通盤考慮。由此導(dǎo)致中國電力開發(fā)處于無序狀態(tài)，可再生能源盲目擴(kuò)張，火電利用小時數(shù)逐年下滑，水電、風(fēng)電、光伏并網(wǎng)爭議頻發(fā)，說明當(dāng)前的電力發(fā)展規(guī)劃制度并未起到保障能源供需均衡、抑制投資過熱的目的。究其根源，在于作為電力監(jiān)管部門的國家能源局同時充當(dāng)了電力產(chǎn)業(yè)的主管部門，一方面要控制電力行業(yè)濫用壟斷權(quán)，一方面又要促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)的繁榮，相互沖突的職責(zé)賦予勢必帶來不盡理想的調(diào)控效果。因此，對電力監(jiān)管部門制定的電力發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)能源政策、環(huán)境保護(hù)、電能供需等因素，構(gòu)建第三方主導(dǎo)的科學(xué)評估制度。以期形成規(guī)劃制定的權(quán)力制衡，進(jìn)而從源頭規(guī)避電力行業(yè)的產(chǎn)能過剩、資源浪費和環(huán)境破壞。

3.2.2 可再生能源開發(fā)有待規(guī)范

可再生能源對于保護(hù)環(huán)境、延緩氣候變化具有重要的社會價值。然而，可再生能源在發(fā)展初期成本高昂，特別是在化石能源發(fā)電所產(chǎn)生的環(huán)境污染外部成本沒有內(nèi)部化的情況下，可再生能源缺乏市場競爭力。因此需要政府積極實施產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，對可再生能源進(jìn)行必要的扶持。《電力法》除總則第5條對可再生能源進(jìn)行了概括性規(guī)定外，在第六章“農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電”第48條規(guī)定，國家鼓勵和支持農(nóng)村利用可再生能源，增加農(nóng)村電力供應(yīng)。從這一規(guī)定可以看出，《電力法》中的可再生能源規(guī)定延續(xù)了“電力振興法”的思路，其主要功能是解決農(nóng)村電力的供給不足，這與我們當(dāng)前倡導(dǎo)的為了低碳和環(huán)保發(fā)展可再生能源的初衷不盡相同。此外，《電力法》第22條要求，具有“獨立法人資格”的電力生產(chǎn)企業(yè)有權(quán)要求并網(wǎng)。然而，《可再生能源法》第14條規(guī)定，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)“全額收購電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的可再生能源電量”，此處并未規(guī)定可再生能源發(fā)電主體須為“獨立法人”。此時，《電力法》的“獨立法人”要求就與越來越多的家庭光伏提供可再生能源電力的現(xiàn)狀不符。理論上講，電網(wǎng)企業(yè)有義務(wù)收購符合國家規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的清潔電力。為此，《電力法》應(yīng)當(dāng)將發(fā)展可再生能源作為我國能源革命的核心手段，在能源發(fā)展規(guī)劃中，將其與其他能源一并規(guī)劃、全額收購、優(yōu)先上網(wǎng)和財政補(bǔ)貼。考慮到補(bǔ)貼會扭曲價格，造成市場失靈，《電力法》應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)貼的適時退出機(jī)制。同時，為了實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，實踐中開展了碳排放權(quán)交易制度、用能權(quán)交易制度、綠色電力證書制度、碳捕獲與封存制度、環(huán)境保護(hù)稅等制度，這些制度亦應(yīng)適時納入《電力法》的規(guī)則體系。

4 反思與超越：未來《電力法》的應(yīng)然面向

以功能實現(xiàn)為目標(biāo)，《電力法》可以從體例結(jié)構(gòu)調(diào)整、立法目的重塑和具體制度建構(gòu)三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納，從而實現(xiàn)立法指導(dǎo)改革、改革于法有據(jù)的依法治國宗旨。

4.1 《電力法》體例結(jié)構(gòu)的調(diào)整

根據(jù)《電力法》施行二十余年的情況，并結(jié)合我國電力體制改革方向與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，建議調(diào)整《電力法》的篇章結(jié)構(gòu)（見表1），以更具邏輯和指導(dǎo)意義的新體例涵射能源革命的精髓。具體而言：①基于電力規(guī)劃對于防止投資過熱，避免資源浪費，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)方面具有的重要意義，有必要提升電力規(guī)劃制度的地位。考慮到規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)，建設(shè)落實規(guī)劃，可以將《電力法》第二章“電力建設(shè)”修改為“電力規(guī)劃與建設(shè)”。②第三章主要解決電力生產(chǎn)和輸送問題，原標(biāo)題是“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)管理”，“管理”一詞的行政干預(yù)色彩與當(dāng)前的電力產(chǎn)業(yè)自由化理念相悖。“調(diào)度”一詞更為中性，且與電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的職責(zé)和稱謂相符，故建議將第三章的標(biāo)題修改為“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)調(diào)度”。③原第四章是“電力供應(yīng)與使用”，這一標(biāo)題無法反映售電環(huán)節(jié)的市場化改革動向。為此，建議將此章的標(biāo)題修改為“電力經(jīng)營”。④此次電力體制改革的核心議題是放開售電側(cè)競爭，此處之所以保留極具計劃意味的第五章“電價與電費”，原因在于，售電側(cè)市場化改革具有特定的適用空間，如《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》規(guī)定“符合市場準(zhǔn)入條件的電力用戶”才可以直接與發(fā)電公司交易或者自主選擇售電公司交易。由于普通公眾、公益事業(yè)等主體缺乏較之于用電大戶的議價能力，因此對于此部分用戶，電價仍然應(yīng)當(dāng)基于公共利益需要而受到政府的合法干涉。因此，建議保留“電價與電費”一章。⑤現(xiàn)階段，對城市居民及老少邊窮地區(qū)供電的公共服務(wù)，日益被“能源普遍服務(wù)”這一概念所取代。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》就將城市居民、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等用電保障，納入到“提高能源普遍服務(wù)，實現(xiàn)全民共享能源福利”的章節(jié)下進(jìn)行規(guī)定。然而，法律具有價值宣示功能，在《電力法》中將農(nóng)村和農(nóng)業(yè)用電予以特別規(guī)定，無疑具有極強(qiáng)的政治和社會意義。因此，可以保留“農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電”一章。⑥此次能源革命對電力行業(yè)提出的要求，除了推動市場化改革，另一方面是促進(jìn)清潔電力的生產(chǎn)和使用。為了凸顯這一目的，建議增加“清潔能源開發(fā)與使用”一章，專門規(guī)定清潔能源的補(bǔ)貼、全額收購、稅費減免、綠證等內(nèi)容。

4.2 《電力法》立法目的的重塑

現(xiàn)行《電力法》的立法目的有三：①保障和促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展;②維護(hù)電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益;③保障電力安全運行。可以看出，其與當(dāng)下《電力法》的功能定位已經(jīng)出現(xiàn)難以銜接之處。表現(xiàn)在：其一，“電力振興”背景下的《電力法》以促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展為根本目的，基于傳統(tǒng)的自然壟斷理論，其手段是通過“廠網(wǎng)分離”實現(xiàn)發(fā)電側(cè)的競爭，而對當(dāng)前電力革命所偏好的售電側(cè)競爭缺乏正面規(guī)定。其二，電力產(chǎn)業(yè)作為引起大氣污染、氣候變化的主要來源，理應(yīng)承擔(dān)起環(huán)境規(guī)制責(zé)任。2017年12月，國家發(fā)改委印發(fā)的《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，就將電力作為碳減排的首期適用對象。在“生態(tài)文明建設(shè)”陸續(xù)寫入憲法和《黨章》的背景下，《電力法》有必要在立法目的部分體現(xiàn)其環(huán)保面向。為此，修改后的《電力法》可以將立法目的界定為：為了保障和促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展，推動能源轉(zhuǎn)型，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)電力行業(yè)市場化經(jīng)營，并維護(hù)電力投資者、經(jīng)營者和使用者合法權(quán)益，制定本法。其中，“保障和促進(jìn)電力事業(yè)發(fā)展”是總括性目的，“推動能源轉(zhuǎn)型，保護(hù)生態(tài)環(huán)境”和“實現(xiàn)電力行業(yè)市場化經(jīng)營，并維護(hù)電力投資者、經(jīng)營者和使用者合法權(quán)益”是工具性目的，分別對應(yīng)此次電力改革的環(huán)保取向和效率取向。

4.3 《電力法》具體制度的構(gòu)建

4.3.1 培育競爭性市場的法律路徑

電力競爭性市場機(jī)制構(gòu)建的核心任務(wù)是對輸電業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)的認(rèn)可與輸電業(yè)反競爭行為的規(guī)制。同時，為了消除市場機(jī)制所附帶的地區(qū)歧視傾向，需要賦予電力供應(yīng)方以強(qiáng)制締約義務(wù)，即在電力需求方要求締約時，電力供應(yīng)方負(fù)有普遍服務(wù)義務(wù)。為此，可以在《電力法》第三章“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)調(diào)度”中構(gòu)造如下法條：①輸電業(yè)由國有資本壟斷經(jīng)營，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、興建與維護(hù)全國電力網(wǎng)絡(luò)。②電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)不得兼營發(fā)電業(yè)或售電業(yè)，且與發(fā)電業(yè)或售電業(yè)不得交叉持股。③電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)保障電網(wǎng)公平無歧視開放，對于符合國家規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)電業(yè)者要求與其電力網(wǎng)互聯(lián)時，不得拒絕。④電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行普遍服務(wù)義務(wù)，保障公民獲得無歧視的電力供應(yīng)服務(wù)。政府對因承擔(dān)普遍服務(wù)義務(wù)造成虧損的企業(yè)予以合理補(bǔ)償或政策優(yōu)惠。

根據(jù)電力使用性質(zhì)的不同，可以將電力的使用分為生存型用電和發(fā)展型用電。前者是指以普通居民和公用事業(yè)為主的以生活、生存和公共服務(wù)為主旨的用電需求，后者是指以工業(yè)企業(yè)為主的以盈利為目標(biāo)的用電需求。雖然電價市場化改革是此次電力革命的核心議題，但是生存型用電的電價仍然應(yīng)當(dāng)由政府定價。原因在于：在必要性方面，電力首先是一種公共服務(wù)，其次才是一種商品17。電力供給不僅關(guān)系到個人基本生活，而且事關(guān)社會的穩(wěn)定運行。市場定價所附帶的電價波動可能造成社會動蕩。為此，保障電價的相對穩(wěn)定就成為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)。在可行性方面，據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2017》的數(shù)據(jù)，中國生活能源消費共50099萬tCE，僅占全國能源消費總量436 000萬tCE的11%。理論上講，政府承擔(dān)針對生存型用電的保底供電責(zé)任并無太大的執(zhí)行難度。有鑒于此，可以在《電力法》第五章“電價與電費”中設(shè)置如下法條：①電力市場的價格實行市場定價和政府定價相結(jié)合的原則，政府定價實行分時電價和階梯電價;②符合國家規(guī)定的電力用戶可以向發(fā)電企業(yè)直接購電或者通過售電市場根據(jù)公平競爭原則購買電力;③供給普通居民與公益用電，電價應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院物價行政主管部門根據(jù)成本加合理收益原則進(jìn)行確定。

4.3.2 打造環(huán)保型電力的法律路徑

完善電力發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價制度。作為負(fù)責(zé)任大國和碳排放大國，我國積極通過發(fā)展可再生能源來實現(xiàn)碳減排承諾。然而，由于可再生能源全額收購、補(bǔ)貼等制度的存在，各地方政府紛紛將可再生能源作為GDP競賽的新引擎，加上電網(wǎng)消納能力和社會用電需求的不足，最終造成電力供給過剩的問題。為了從源頭規(guī)避電力投資過熱或投資不足，應(yīng)當(dāng)在《電力法》第二章“電力規(guī)劃與建設(shè)”中完善電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價制度，通過中立的第三方評估能源監(jiān)管部門起草的電力發(fā)展規(guī)劃，確保電力供需均衡和清潔能源的穩(wěn)定供應(yīng)。為此，《電力法》第10條可以修改為：電力管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家能源政策、區(qū)域環(huán)境狀況、電能供需等因素編制電力發(fā)展規(guī)劃，在規(guī)劃草案上報審批前，應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行環(huán)境影響評價，并向?qū)徟娏Πl(fā)展規(guī)劃的機(jī)關(guān)提供環(huán)保主管部門審查通過的環(huán)境影響報告書。

《電力法》可以在新設(shè)的“清潔能源開發(fā)與使用”章節(jié)構(gòu)造如下法條，以推動清潔能源的供給與使用：①電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)、儲能技術(shù)，提高可再生能源的消納能力;②電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)執(zhí)行電力調(diào)度業(yè)務(wù)，在確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先并網(wǎng)、調(diào)度可再生能源電力。③鼓勵用戶自愿認(rèn)購具備可再生能源綠色電力證書的電力。近年來，可再生能源并網(wǎng)爭議不斷，理論上講，優(yōu)先并網(wǎng)是可再生能源經(jīng)營主體的一種行政法上的利益。當(dāng)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)沒有正當(dāng)理由，違背法律確立的優(yōu)先并網(wǎng)規(guī)則不予并網(wǎng)時，《電力法》應(yīng)當(dāng)賦予可再生能源經(jīng)營主體提起復(fù)議或訴訟的權(quán)利。

近年來各國電力行業(yè)的另一個新生主題是終端用戶的參與。以往，終端用戶一直處于被動消費的狀態(tài)，不關(guān)心、不了解、不參與電力的生產(chǎn)、輸送和銷售環(huán)節(jié)，對電價等重要事項也無發(fā)表意見的權(quán)利。當(dāng)下，各國立法者都致力于為終端用戶提供更多的參與機(jī)會，使其能夠?qū)η鍧嶋娏Α㈦妰r等做出回應(yīng)。這一變化一方面基于公民民主意識的增強(qiáng)，另一方面則是源于公眾對氣候變化和生態(tài)環(huán)境的關(guān)切。未來電力行業(yè)的發(fā)展，將離不開政府、行業(yè)和消費者之間的互動和協(xié)作。現(xiàn)行《電力法》鮮有公眾參與的規(guī)定，為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建電力公眾參與制度：①電網(wǎng)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建設(shè)公開透明的電網(wǎng)調(diào)度信息網(wǎng)絡(luò)平臺，依法披露電網(wǎng)信息，實現(xiàn)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)與相關(guān)企業(yè)、電力消費者的信息互動與咨詢共享。②電力管理部門核定公益電價、審議一定規(guī)模以上的電力企業(yè)并購等事項，應(yīng)當(dāng)召開有專家學(xué)者、社會組織以及公眾參與的聽證會。

5 代結(jié)語：《電力法》的“瘦身”

《電力法》是電力建設(shè)、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎(chǔ)性法律，越能維持其電力基礎(chǔ)法的“純潔性”，越能保障其實效性。然而，現(xiàn)行《電力法》一些規(guī)定僭越了這一準(zhǔn)則，擠占到其他部門法的調(diào)整范圍。更為關(guān)鍵的是，這些侵入其他部門法的法律規(guī)定存在設(shè)計缺陷，出現(xiàn)與其他部門法相沖突的情形，最終導(dǎo)致《電力法》的“越權(quán)”條款在實踐中被“冷落”。這一現(xiàn)象在《電力法》法律責(zé)任部分尤為明顯。《電力法》第60條規(guī)定了電力運行事故的電力企業(yè)民事責(zé)任，但是其無過錯責(zé)任適用情形是“電力運行事故”，而《侵權(quán)責(zé)任法》第73條將電力運行事故分為高壓觸電和低壓觸電事故，該法規(guī)定電力企業(yè)僅對高壓觸電事故承擔(dān)無過錯責(zé)任。同時，根據(jù)民法原理，過錯分為故意和過失。《民法通則》與《侵權(quán)責(zé)任法》均規(guī)定電力事故中受害人“故意”是免責(zé)事由，然而《電力法》籠統(tǒng)規(guī)定“過錯”是免責(zé)事由，從而減輕了電力企業(yè)的擔(dān)責(zé)范圍。又如，《電力法》第72條規(guī)定電力管理部門是竊電的主管部門，然而《用電檢查管理辦法》等多規(guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處竊電行為。實踐中，電力管理部門由于受人員配備、查處權(quán)力等方面的限制，查處竊電效率低下，所以供電企業(yè)發(fā)現(xiàn)竊電行為，往往根據(jù)下位法規(guī)定直接向公安機(jī)關(guān)報案，導(dǎo)致上位法被“冷落”。筆者認(rèn)為，電力侵權(quán)雖具有特殊性，但仍然屬于民事糾紛，沒有必要放在以構(gòu)建競爭性電力市場和綠色電力為主旨的《電力法》中。同時，盜竊電力的行為在《刑法》等法律法規(guī)中已有否定性評價，而且基于電力管理部門的能力所限，《電力法》賦予電力管理部門查處竊電行為的規(guī)則設(shè)計也缺乏實效性。因此，將竊電行為的法律規(guī)制交由其他專門的部門法將更具可操作性。總之，《電力法》修改既要根據(jù)構(gòu)建電力競爭性市場和促進(jìn)環(huán)保型電力的功能取向創(chuàng)設(shè)規(guī)則，同時，對于與功能取向無關(guān)，且與其他部門法交叉或沖突的條款，《電力法》應(yīng)當(dāng)予以刪減。