政府審計視角下的PPP項目政府債務風險管理研究

方樺，徐慶陽（副教授）

一、引言

黨的十九大提出，“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”是決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰。2018年全國兩會將打好“防范和化解重大風險攻堅戰”列為三大攻堅戰的首要任務，財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》更是對政府債務管理提出了清晰的導向與要求。當前，我國地方政府債務管理正逐步邁入規范化階段。

在新時代背景之下，我國經濟需從高速增長轉為高質發展，PPP（Public Private Partnership）模式因其具有推進混合所有制改革、加速城鎮化發展等優勢而備受青睞。但隨著PPP模式的應用推廣，其過熱投資、不規范投資等問題也受到關注，產生了明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營等泛化、異化問題，造成隱性風險的積累。如何在政府預算管理框架內有效管控PPP項目財政支出責任，防范和化解地方政府債務風險，尤其是政府隱性債務風險，是推進PPP模式持續發展的重中之重。

二、文獻回顧

國有企業具有的壟斷性資源稟賦、行業覆蓋全面性與政府背景，可以有效降低談判、監督投入，更具合作可靠性，我國在推廣PPP模式的過程中建立了中國特色化PPP模式的內涵，將“私（Private）”的外延擴大為“社會資本”[1-3]。但在擴大參與方范圍的同時，部分地方政府對于PPP模式的選擇也呈現出盲目化、應激化的特點，將PPP模式異化為應對財政困難、延期支付、隱匿債務的工具，這對地方政府管理項目財政支出責任與債務提出了挑戰[4，5]。

當前國內外對于PPP項目中政府債務風險管理的文獻可分為兩種類型：第一類是探討PPP模式對政府債務風險發揮的作用。一派持風險化解觀，認為PPP模式能夠有效減輕政府財政壓力，化解政府債務風險[6，7]；而另一派則持風險防控觀，其指出PPP模式可能會產生政府債務，需要對項目中的債務風險進行關注與防范[8，9]。第二類是探討PPP項目中的政府債務管理框架，從制度安排與審計等方面提出建議，以遏制政府債務風險[10，11]。

上述文獻豐富了對PPP模式與政府債務風險的認識，為后續PPP項目中政府債務風險研究提供了有效參考，但其還存在以下問題：①在PPP模式與政府債務風險邏輯關系的研究上，視角相對單一，較少對風險化解與風險防控兩派觀點進行辯證分析，邏輯不夠清晰；②較少對PPP項目中政府財政支出責任及其隱性債務的邏輯與分類進行探討；③更少有文獻以審計視角為切入點對PPP項目的政府債務風險管理進行研究。因此，本文擬從政策變遷視角，梳理PPP模式與政府債務風險間風險化解與風險嚴控的雙向邏輯，并通過PPP項目中財政支出責任與政府債務分類闡述政策話語演化邏輯，從而針對PPP項目政府債務風險提出基于審計功能的管理路徑。

三、PPP模式與地方政府性債務相關政策

政府債務管理具有不透明性，公開案例與數據較少，可挖掘深度受限。而PPP模式具有路徑依賴性，會隨不同國家文化、政治和制度等歷史背景的差異，形成各自依賴的發展路徑[12]，且我國PPP模式的政策學習模式屬于內生地吸取教訓，以PPP模式的實踐經驗及國際經驗為鑒制定政策[13]。故本文選取政策作為切入視角，對政策變遷路徑進行分析，反推PPP模式與地方政府債務之間的邏輯關系與問題。

以“PPP”“政府與社會資本合作”等為A類關鍵詞，“政府債務”“債務風險”等為B類關鍵詞，進行政策文本篩選：①政策初篩，通過搜索國務院及各部委網站，篩選出在政策文本中包含“PPP”或“地方政府債務”相關內容的影響性政策；②政策復篩，將初選政策文本導入Nvivo 11.0軟件，通過查詢工具提取出在小范圍鄰近區同時包含A、B兩類模糊關鍵詞且關鍵詞間具有邏輯相關性的政策文本。通過以上初篩與復篩，提取出2014～2018年3月期間共計34項中央層面政策形成政策文本庫。政策文本時序分布如圖1所示。

從圖1來看，“PPP”與“政府債務”于2014年在政策層面上首次建立聯系，自此相關政策數量與政策文本參考點數量均呈增長趨勢，可以判斷出“PPP與政府債務”相關話題的關注度不斷提升。根據政策文本中“PPP”與“政府債務”間的邏輯關系，可將參考點劃分為“風險化解”與“風險嚴控”兩種政策文本類型，并以此建立樹節點，下設7個子節點，見表1。

圖1 政府性債務與PPP政策文本時序分布

表1 “政府債務”與“PPP”政策文本質性分析結果

四、PPP模式與地方政府債務政策變遷軌跡

（一）風險化解型政策——鼓勵推動

PPP模式可通過控增量、化存量，有效緩釋地方政府債務風險：①從增量債務角度來看，PPP模式不僅能通過風險分擔與任務捆綁，提高公共產品供給效率，降低各環節間的協調難度[14]，還能引入社會資本、在項目生命周期內分攤財政支出責任，從而拓寬資金來源，減輕財政支出壓力，控制地方政府增量債務。②從存量債務視角來看，政府可通過ROT、TOT等模式將存量項目盤活為PPP項目，同時可將部分地方政府存量債務轉化為企業債務、剝離部分融資平臺的政府債務，化解地方政府存量債務。

由此，在融資平臺與地方政府債務問題惡化背景之下，國家以化解地方政府債務風險為目標，出臺大量鼓勵推動性政策以推廣PPP模式。綜合表1與圖2，2014～2017年國家共計出臺17項風險化解型政策（材料來源中有1項雙節點屬性政策），鼓勵推動PPP模式在公共產品供給領域得以應用。其中，2015年鼓勵推動力度尤為集中，出臺風險化解型政策8項，共計13個參考點。同時，屬于“推動融資平臺轉型，化解存量地方政府債務”子節點的政策文本政策數量與參考點占比分別為87.5%和92.3%，可見通過PPP模式化解地方政府存量債務、強化融資平臺管理是政策鼓勵推動的主要方向，存量項目也應為PPP模式的主要著力點。

圖2 風險化解與風險嚴控政策文本時序分布

（二）風險嚴控型政策——規范應用

在政府鼓勵推動之下，PPP模式成為社會資本參與公共產品供給的首要之選。但在實踐過程中，我國PPP項目呈現出新建項目與政府支出項目占主導地位的局面[15]，隨著PPP項目總量的快速增加，地方政府財政支出責任加大；同時PPP項目中違規事件層出，也產生了大量違規財政支出責任。財政支出的增加給政府財政承受能力帶來一定挑戰。由此，為進一步防范地方政府債務風險，相關政策從風險化解型的鼓勵推動PPP模式變遷為風險嚴控型的規范應用PPP模式。

《政府會計準則》中政府負債定義的關鍵在于“現時義務”與“義務履行”的時間差，規范性財政支出責任通過年度預算與中期財政規劃納入預算管理，支付責任得到保障，義務履行不具有時滯性，因而不會形成政府債務。而風險嚴控型政策中的違規型財政支出責任，因違反政策規定或操作不規范，無法納入預算，超“10%紅線”，地方財力難以保障支付責任的履行，從而形成地方政府債務。同時，鑒于政府債務合法來源僅限于地方政府發行的政府債券，違規型財政支出責任轉化的債務為“表外債務”，易隱匿風險，產生“財政幻覺”。隨著“表外債務”的積累，可能加速地方政府債務風險爆發，進而產生連鎖反應，引發系統性風險。因此，亟需對PPP模式應用進行規范，嚴控地方政府債務風險積聚、轉化。

相應地，國家在2015～2018年共計出臺20項風險嚴控型政策（見表1與圖2，材料來源中有4項雙節點屬性政策），其對應政策與參考點數量均逐年遞增（鑒于2018年政策文本數據僅截至3月，暫不納入趨勢考量范圍）。其中：①政策文本中“嚴禁采用PPP項目違法違規或變相舉債融資”最受關注，材料來源為14項、參考點數量為16個，相關內容對違規擔保、保底承諾和回購安排等利用PPP模式違規融資舉債的具體行為進行明令禁止，明晰PPP模式規范應用的界限。②共計4項政策、4個參考點提出“降低PPP項目政府方負債水平、審慎應用政府付費模式”等要求，從PPP項目識別階段開始考量政府財力與支出責任，從源頭上控制地方債務風險。③“隱性債務風險”得到關注，相關政策指出，應當“遏制PPP項目中違規行為引發的隱性債務風險”，其政策數量為6項、參考點為8個。由此，隨著地方政府債務管理日益規范，規范PPP模式應用、嚴控地方政府債務風險，尤其是防控隱性債務風險成為PPP模式的發展核心。

五、政策話語體系下PPP項目中的隱性債務

基于理論視角，Hana[16]按照確定性及可計量性將政府債務劃分為直接、或有、顯性與隱性四種類型，并將隱性債務定義為未由法律與合同進行明確的債務。而從政策文本出發，可以發現政策話語體系更多地將隱性債務與項目中的違規融資、變相舉債行為相聯系。由此，結合理論與政策話語體系，可對PPP項目中政府隱性債務進行重新定義，并劃分為兩種類型：①救助型隱性債務，即地方政府基于市場預期、公共責任及社會道義所需承擔的政府救助義務及其相應的支出責任；②違規型隱性債務，即地方政府違法違規或變相舉借形成的債務。

（一）救助型隱性債務

由于PPP項目具有公共性，政府實質上為公共產品與服務的最終責任方[17]，政府基于市場預期、公共責任及社會道義等考慮，可能對項目實施救助，形成政府支出。因此，救助型隱性債務是因PPP項目失敗引發政府救助義務而產生的，項目失敗可能來源于風險分配不合理、項目立項論證不充分和項目社會資本選擇不當等多方面原因，主要可以歸結為項目前期工作缺少深度與精度或未知風險轉化。

（二）違規型隱性債務

通過梳理風險嚴控型政策，可將PPP項目中的違規內容劃分為三種類型：①主體違規，指PPP項目參與主體違反相關政策對政府方與社會資本方的要求，如將地方政府本級未轉型的融資平臺作為社會資本方參與PPP項目，可能導致地方政府對項目風險及債務產生連帶責任，引發新的政府債務問題；②程序違規，即PPP項目在推進過程中缺少必要的程序或執行不到位，如部分項目未按規定進行財政承受能力評價與物有所值評價（簡稱“兩評”），財政支出責任與地方財力不對應，加劇債務風險；③實質違規，地方政府通過違規擔保、保底承諾和明股實債等不符合PPP模式定義與要求的方式變相融資舉債，如部分項目股權投資基金名為股權投資實為固定回報的債權，增加隱性債務。

以違規性財政支出的確定性為依據，將政府通過違規擔保、保底承諾等違規行為形成的隱性債務劃分為或有隱性債務，在被擔保方難以履行償債義務等特定情況發生時履行支出責任；將通過回購安排、明股實債等形成的隱性債務劃分為直接隱性債務，通過協議達成剛性兌付約定。雖然上述隱性債務通常具有協議或承諾函等，但由于其違反法律法規，因此相關協議與承諾函不具有法律效力。同時，我國《預算法》規定，地方政府只能通過發行地方政府債券的方式限額舉債，由此該財政支出責任不納入財政預算管理。綜上，地方政府為規避法律、制度約束，通過多種交易安排或多層嵌套關系違規舉債或變相舉債構成違規型隱性債務，其不受法律保護、不納入預算安排。PPP項目違規財政支出責任可歸納為表2。

表2 PPP項目違規財政支出責任

（三）PPP項目中隱性債務的特性

在Hana[16]債務風險矩陣基礎之上，劉尚希等[18]提出公共債務冰山模型，如圖3所示。

圖3 PPP項目債務冰山模型

以冰層對應隱性債務，突出隱性債務兩大特征，一是政府舉債更多為不確定性行為，二是隱性債務規模與結構難以預測與計量。同時，由于PPP項目中隱性債務未被納入地方政府統計與管理，易形成“債務盲區”，導致地方政府難以結合財力與債務情況對財政支出責任進行有效管理，甚至可能引發地方政府信用風險與財政風險。可見，相比于納入預算管理的顯性債務，隱性債務引發債務風險的概率更大，更需進行關注與管理。

債務冰山中的隱性債務是債務風險與財政風險的重要風險源。救助型隱性債務主要取決于PPP項目前期工作的完成情況、風險轉化概率以及政府是否選擇進行救助，其規模與結構難以確定。而違規型隱性債務通常有跡可循，既可通過合同內容與政府違規出具的承諾函、安慰函等確定，也可通過厘清債權債務嵌套關系進行確定。但由于“政府兜底幻覺”、風險事件的多樣性等因素，違規型隱性債務產生的概率更大，更易引發政府債務風險。

由此，需對隱性債務進行穿透識別、分類應對：針對救助型隱性債務，需要強化前期工作，加大深度與精度，同時加強風險應對能力，降低項目失敗概率及救助型隱性債務的轉化概率；而針對違規型隱性債務，關鍵在于甄別PPP項目中的違規財政支出責任，防控違規事件發生。以項目隱性債務風險為導向，明晰項目債務及其風險管控路徑，是強化PPP項目債務風險管理的可行之舉。

六、PPP項目政府債務管理路徑構建——基于審計功能視角

當前，PPP項目債務管理存在以下幾點問題：第一，政府部門“雙重職能”存在矛盾，政府部門通過發起項目、擔任項目實施機構、負責項目論證、招標等環節不同程度地參與到項目中，其履約和監管的雙重職能引發爭議。第二，缺乏政府債務監管機制，PPP項目中違規財政支出責任缺少對應監管機制，加大了PPP項目引發債務風險的概率。第三，PPP項目財政支出責任尚未實現動態管理，PPP項目在識別階段“兩評”中對財政支出責任進行測算，其“前期性”導致測算難以實現精準化，且在項目推進過程中缺少根據項目實施情況的反饋機制，可能導致財政預算安排與項目實際財政支出責任脫鉤。綜上，亟需兼具專業性與獨立性的第三方對PPP項目及其政府債務實施有效監管。

獨立性是審計的靈魂所在，審計部門可作為權威第三方對PPP項目進行審計監督，國外政府部門與組織也明確審計對于PPP項目順利推進具有關鍵性作用[19-21]。2018年中央審計委員會成立，政府審計權威性與威懾力進一步加強；同時，政府審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，需在審計全覆蓋的基礎上突出重點、靶向發力，加大對“黨中央重大政策措施貫徹落實情況、經濟社會運行中各類風險隱患、重點民生資金和項目”的關注。因此，PPP項目作為經濟社會中公共產品的重要提供渠道與風險隱患的潛在來源，政府審計需強化審計職能、發揮審計功能，從審計視角固化PPP項目政府債務風險管理體系，防范和化解PPP項目中的政府債務風險。

從功能論視角來看，政府審計具有鑒證、監督、評價、建議與指導五項功能[22]，以PPP項目中政府債務及其風險為核心導向，從審計作用時點及其內容著手，構建基于審計視角的PPP項目債務風險管理體系，促進PPP項目規范運行。

（一）PPP項目債務管理框架分析：基于審計功能論

1.鑒證功能。鑒證是指核實項目中相關信息的真實性，并判斷其是否符合法律法規及相關政策標準，其中相關信息既包括財務信息、非財務信息，也包括項目中的制度與行為，是五項功能中的基礎性功能。

針對PPP項目中的政府債務，主要從以下兩個方面展開審計：第一，圍繞政府支出責任，摸清PPP項目政府債務的真實情況。甄別項目中的違規型隱性債務，將地方政府承諾回購社會資本方投資本金、承擔社會資本方投資本金損失以及向社會資本方承諾最低收益等額外附加條款違規變相舉債行為納入債務摸底范圍，厘清項目中存量隱性債務的來源、規模、種類、期限和用途等，判斷地方政府對隱性債務的責任比例，做好化解存量隱性債務的準備工作。第二，以真實、合法、合規為基準，將違規型隱性債務作為關注重心，對項目相關決策、行為及制度進行鑒證，甄別是否存在違法違規事項，是否存在新型變相舉債模式，從而導致額外的財政支出責任或引發增量隱性債務。

2.監督功能。監督是指在鑒證功能發揮后，對發現的違法違規事項進行糾偏矯正并提出相應處理處罰措施。PPP項目在運行過程中具有諸多不確定性，可能引發救助型隱性債務與違規型隱性債務，由此需要對PPP項目進行全過程審計監督。

就救助型隱性債務而言，需將風險分配與分擔作為關注重點：通過對PPP項目合同中的風險環節及PPP項目風險轉化后的風險承擔情況進行監督，保障風險合理分擔，避免風險兜底，預防風險溢出產生預算外財政支出責任。而就違規型隱性債務而言，需以違規事項作為監督核心：一方面，針對鑒證發現的違法違規事項進行問責處罰，通過糾偏與懲罰，緩釋債務風險，形成威懾效應；另一方面，將頻發的違法違規舉債事項作為風險點，以政府債務風險為導向展開審計，從風險源頭防控債務風險。

3.評價功能。評價是指對項目運行過程與結果是否達到一定標準進行判斷，此標準并非法定標準，而是為后續考核與評判而設定的理想指標。

在PPP項目中，一是要對項目決策、行為和制度等的合理性進行評價，防控救助型隱性債務產生，如PPP項目風險分擔框架設定不合理，政府方承擔了部分理應由社會資本方承擔的風險，會導致政府支出責任加大，財政負擔加重，不利于債務管控。二是要對PPP項目績效評價結果進行再評價，財政支出責任與政府債務緊密相關，可通過嚴管績效評價來控制財政支出責任。一方面，就微觀績效層面而言，項目績效與政府支出責任掛鉤，審計時需要核實數據真實性、合理性，以確保財政支出責任真實可靠；另一方面，就宏觀績效層面而言，審計時需要對項目的投資、進度、質量和政策等的經濟性、效率性、效果性、環境性與公平性進行評價，找出與標準之間的差異及原因，推進政府財政支出“物有所值”，提高財政資金使用效益，進一步減輕PPP項目政府債務負擔。

4.建議功能。建議功能是指以審計建議為載體，對項目機制、體制等方面提出建議。基于鑒證、監督與評價三項功能，可以發現項目中普遍存在的與政府債務有關的苗頭性、傾向性問題，從宏觀與微觀兩個層面提出審計建議。

微觀上，就鑒證結果厘清項目債務的規模與結構、找準PPP項目中隱性債務的風險點，以問題為導向提出PPP項目政府債務化解建議。宏觀上，從三個方面提出審計建議：①發現PPP項目中債務管理的共性問題，瞄準問題本質，提出防控性建議，出臺有效的指引性政策，強化懲戒與問責，強化債務風險管理頂層設計，嚴控政府債務風險；②以鑒證、監督鑒別的債務風險點為基礎，劃定PPP項目債務高風險領域，針對PPP項目中政府債務高風險領域出臺應對措施，加大審計及其他政府部門的監管力度，掐斷政府債務風險源，進而化解存量債務，嚴控增量債務；③找準制度障礙，除加大對當前違規型隱性債務存在的違法違規現象的懲戒問責力度外，更需劃清政府責任邊界，打破“政府兜底幻覺”，降低道德風險，降低救助型隱性債務的發生概率；④建立健全政府及企業信用體系，降低債務違約風險，倒逼地方政府舉債理性化，三管齊下，促進債務管理的規范化。

5.指導功能。指導功能是指在建議功能發揮后，通過推進審計建議的采納與審計整改，以發揮其指導效應。在此階段，審計人員對項目的制度障礙、共性問題與問題本質都有所掌握，提出的審計建議對PPP項目發展具有建設性意義，因此審計建議的采納對于推動管控PPP項目政府債務風險更為關鍵。通過推進審計整改穩步進行，發揮審計的指導功能，可規制PPP項目中的違規行為及事項，防控違規型隱性債務風險，推動建立規范的地方政府舉債融資渠道和有效的PPP項目政府債務風險管理體系，推進PPP模式的規范應用，發揮PPP項目的正外部性與放大效應，實現PPP項目對經濟的促進作用、對政府債務的紓解功效。

綜上，通過鑒證、監督、評價、建議與指導五大審計功能，可滿足前述管控違規型隱性債務及其風險的所需要求，管控PPP項目中的違規型隱性債務與救助型隱性債務，具體構架如圖4所示。

圖4 審計五大功能視角下審計重點

通過鑒證與監督功能甄別項目違規事件、潛在風險及風險分擔的合理性，實現違規型與救助型債務風險的監控與預警；通過鑒證與評價功能，實現對相關事項及績效情況的動態反饋，同時對違規事項進行問責追責，構建債務閉環管理系統，實現債務風險的即時管控；通過建議與指導功能，健全體制機制，建立信用體系，制定剛性制度，倒逼政府舉債規范化與合理化。通過穿透識別、分類應對，發揮審計功能，建立PPP項目全過程債務動態管理體系。

（二）PPP項目債務管理中審計功能的作用時點

信息真實性是監督、評價、建議與指導功能發揮的前提，是其余四項審計功能的基礎，也是審計功能中的根本性功能。而建議與指導功能除了需以鑒證功能奠基，還需通過評價與建議功能了解項目與法律法規、相關標準之間存在的差異及原因，繼而提出審計建議，發揮審計的建設性作用。由此，可將審計五大功能劃分為兩類，一類是由鑒證、監督和評價功能組成的基礎性功能，另一類則是由建議與指導功能構成的建設性功能。

從項目流程維度（識別→準備→采購→執行→移交）出發，可明確對審計基礎性功能的重點作用時點，如圖5所示。

圖5 改革前集團資金收入流向

從圖5中可以看出：①在審計基礎性功能中，鑒證功能作為五大功能的根本性功能，需要在項目全過程（項目識別、準備、采購、執行和移交階段）鑒證信息的真實性、合法合規性。②項目識別、準備和采購階段組成項目前期階段，其對項目財政支出責任測算具有重要意義，也是政府隱性債務的高發風險階段。監督功能主要作用于項目前期及項目執行階段，一是對項目前期債務高風險時點展開審計監督，確保前期工作的合規性，二是對項目執行階段的違法違規行為進行糾偏矯正。③評價功能則主要作用于項目前期與相關評價階段。一方面，評價前期工作的合理性，關注PPP項目財政支出責任測算過程，尤其是“兩評”階段，提高測算深度與精度，降低后續風險發生的概率；另一方面，參與項目中評價與績效評價等工作，確保財政支付的合理性與效益性。在基礎性功能發揮作用時，建設性功能也隨之產生效用，同步提出建議、進行指導。綜合基礎性功能與建設性功能，從PPP項目債務根源風險及表層風險共同著力，在協同效應之下，強化PPP項目債務管控框架下審計功能的發揮。

七、結語

在地方政府債務管理逐漸規范化的背景下，PPP模式作為我國政府的重點融資渠道與公共產品的有效供應模式，需強化項目債務管理。本文通過質性分析發現，我國“PPP”與“政府債務”相關政策經歷了從風險化解型政策到風險防控型政策的變遷過程，PPP項目中違規財政支出責任引發的政府債務風險，特別是隱性債務風險亟需得到關注。基于債務冰山模型，對PPP項目中隱性債務的類型、特性等進行初步探討，并提出需要對其進行穿透識別、分類應對。進一步地，基于審計五大功能，提出基于審計視角的PPP項目債務管理體系，構建穿透式債務風險動態管理模式。

基于PPP項目的“風險分擔”特性，項目隱性債務風險主要來源于違規型隱性債務。未來可通過集中關注PPP項目中的違規型隱性債務，剖析違規型財政支出責任，構建PPP項目隱性債務風險指標體系。以風險為導向，深化PPP項目政府隱性債務審計的路徑安排，明晰審計介入時點、審計重點等內容，進一步為PPP項目債務風險管理提供學術參考，為打贏防范化解重大風險攻堅戰出策獻力。