新時代我國全民閱讀立法的困境與對策

譚小軍 周安平

摘要：通過我國八部全民閱讀的國家及地方立法文本分析發現，目前我國全民閱讀立法還存在諸多困境：其一，較低法律層級影響立法體系完善;其二，閱讀權缺位導致政府責任虛化;其三，教育行政力量參與度不高導致閱讀教育弱化;其四，促進型立法定位導致法律可執行性較差。在新時代全面依法治國的進程中，唯有進一步提高立法質量，方能發揮立法對全民閱讀的保障作用。為此，應從建立完善的法律保障體系，建立以權利為導向的保障機制，加強學校閱讀教育制度建設，提高立法的可執行性等方面進行完善。

關鍵詞：全民閱讀;閱讀權;閱讀立法;文本分析

一、問題的提出

為了將全民閱讀納入法制化軌道，保障公民基本閱讀權利，促進全民閱讀服務體系的建設，2013年，我國政府將全民閱讀立法列入國家立法計劃，截至2018年3月，已有六個省和兩個市頒布了全民閱讀的地方性法規或規章。國家層面的<全民閱讀促進條例（征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）目前正向社會公開征求意見。與發達國家相比，我國全民閱讀立法正處于起步階段。經過幾年的積累，在理論和實踐方面都取得了一些寶貴的經驗。但是，目前也還存在許多突出的問題，一方面是社會對全民閱讀立法效果的質疑，另一方面是實踐對全民閱讀立法的強烈呼喚。全面依法治國是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。因此，要使我國的全民閱讀立法能真正成為促進全民閱讀的良法，就需要總結目前全民閱讀立法的經驗與教訓。

通過文獻梳理發現，目前我國全民閱讀立法的研究主要集中在以下幾個方面：其一，閱讀權理論探討;其二，全民閱讀立法的必要性、可行性分析;其三，我國全民閱讀立法的對策建議;其四，對國外全民閱讀立法的經驗介紹。總體上現有研究存在“理論探討多，實證分析少”“應然探討多、實然研究少”的問題。本研究擬在現有研究基礎上，通過政策文本分析方法，探討全民閱讀立法的現狀與困境，希冀為我國全民閱讀立法的優化與完善提供經驗借鑒。

二、研究設計

1.樣本及數據來源

本研究選擇省級以上政府或人大常委會制定的以全民閱讀命名的專門性立法為研究對象。截至2018年3月底，以法律文本的生效為標準，選取了江蘇、湖北、遼寧、四川、黑龍江、吉林六省以全民閱讀命名的地方法規和規章。另外，國務院法制辦發布的<意見稿》還未生效，但由于國家層面的立法比地方立法的法律層級高，更具代表性，且已經過多次修改，具有一定穩定性。深圳是較早就將全民閱讀作為重要文化發展戰略的城市，聯合國教科文組織在2013年就授予其“全球全民閱讀典范城市”稱號，深圳市的立法文本也具有重要參考價值。所以，我們最終將《意見稿》和深圳市立法文本也作為研究對象。為保證收集的全民閱讀立法樣本的權威性和準確性，樣本全部來源于政府網站。采用網絡調查法，依次在前述政府網站中以“全民閱讀”為關鍵詞進行信息檢索，再對相關信息進行瀏覽和篩查。

2.分析框架

政策文本分析是文本讀者運用多種方法和視角發掘文本“深層結構”的過程，是文本理論化的過程，其主要目的是分析文本所建構的社會關系結構，這種深層次矛盾和結構的揭示，需要通過對政策文本的解碼來實現。①其分析方法既包括偏于定量的內容分析，也包括偏于定性的話語分析，還包括綜合分析方法。在一般情況下，政策文本包含標題、簽發機構、發文時間、法律層級等形式要素和核心內容，因此在對文本的結構要素進行概念化和操作化的過程中，可分為文本形式（非規范性）和文本實質（規范性）內容的解碼。②借鑒政策文本已有理論研究，結合促進全民閱讀相關法律文本的特點，本研究確定兩個一級指標：形式特征變量和內容特征變量（見表1）。

形式特征的二級指標選取三個主要指標：效力層級、法規名稱和立法體例。結合全民閱讀立法文本核心內容的組成要素，內容特征變量的二級指標選取五個主要指標：（1）閱讀權，在立法目的方面考察法律文本是否明確提出保障公民閱讀權利。（2）行為模式，即法律規范規定實際行為的方式，包括授權性規范、義務性規范和禁止性規范三種類型。（3）模糊語言，從法律規范的文字表達方面考察立法用語偏好。（4）原則性規定，從相關制度及配套性措施的完善方面考察立法的可執行性。（5）主要制度。根據全民閱讀活動的組織和運行特點，將主要制度分為組織制度、運行制度、監督制度和責任制度。

三、研究發現與理論分析

形式特征方面：從效力層級指標看，《意見稿》屬于行政法規，江蘇、遼寧、深圳、四川、黑龍江、吉林六個省市的文本屬于地方性法規，湖北省文本屬于地方規章;從立法體例指標看，《意見稿》和深圳市、吉林省文本采用“總則—分則—附則”式立法體例，其他文本則采用羅列式立法體例;從法規名稱指標來看，無論是《意見稿》還是其他已經生效的地方文本，都冠以“促進”字樣，法規名稱中分別有條例、決定、辦法等不同用語，體現了促進型的立法定位③。

內容特征方面：從閱讀權指標來看，只有深圳市和四川省文本在立法目的中規定了保障公民閱讀權利，其他法律文本中出現了文化權益、公益性事業等類似用語，但沒有出現閱讀權字樣。從原則性規定和模糊性用語指標來看，該部分條款約占法律文本總條款的80%。從行為模式指標來看（見表2），授權性、義務性、禁止性規范法律條款占總條款比例分別約為57.45%、62.23.%、1.60%。除此之外，法律文本中還大量存在以“促進”“引導”“推動”“提升”“培養”“扶助”等詞語表達宣示和倡導作用的法律條款。

主要制度指標主要分為主體制度、運行制度、監督制度和責任制度，并在四個方面進行考察。在主體制度方面，領導機構和具體負責機構設置不統一，且教育行政機關參與度不高;非政府組織范圍較廣'但對各級各類學校、圖書館、公益性以及商業性閱讀推廣組織的職能定位不清。在運行制度方面，國家立法和地方立法都規定了比較寬泛的運行制度，包括行動規劃、資金、稅收、設施、資源、活動、培訓、宣傳、激勵機制等，但大多是原則性規定，可執行性不強。在監督制度方面，無論是《意見稿》或地方文本，監督制度都是不完善的，但地方立法文本中也有部分相關制度體現（見表3）。責任制度方面，總體上責任制度弱化。只有《意見稿））和江蘇、湖北和吉林省文本中規定了部分法律責任（見表3）。

通過對以上指標的觀察，研究發現，現有全民閱讀立法主要存在以下問題。

1.較低法律層級影響立法體系完善

首先，較低層級的國家立法容易與其他部門法之間形成沖突。全民閱讀立法體系的形成，除全民閱讀的專門性立法之外，還需教育、出版、圖書館、知識產權等其他部門法的協同。《意見稿》如生效，其效力層級為行政法規，如在實施過程中與其他部門法之間形成沖突，將影響其實施效果。其次，校低層級的地方規章立法影響其實施效力。《立法法》第82條第五款規定，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。按法律規定，湖北省立法文本目前已處于廢止狀態。最后，較低法律層級影響政府部門配套措施的跟進。《立法法》第62條規定，法律明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定。按此規定，目前所有全民閱讀的專門性立法無權對相關政府部門作出制定配套措施的規定。因此，這些地方性法規由于時效性原因，不利于全民閱讀立法中相關制度的落實和執行。

2.閱讀權缺位導致政府責任虛化

從閱讀權指標來看，各法律文本對于閱讀是否是一項權利的認識并不一致。權利和權益要求法律予以保障，有上位法的淵源，如憲法等;而社會公益和公益事業強調的是機構、組織和個人的自愿行為，可為可不為，對政府沒有強制性約束力。④如果公民閱讀權利不在法律文本中明確規定，或者閱讀僅僅被認為是一項公益事業，那么，由于沒有明確的義務主體、義務內容，公民閱讀權益的實現完全取決于政府單方面的自覺行為，在立法上就容易導致政府責任的虛化。從全民閱讀的屬性認識來看，如果完全將全民閱讀定性為公益性事業，也不利于形成政府主導、非政府組織參與、市場調節的多層次全民閱讀服務體系。

3.教育行政力量參與度不高導致閱讀教育弱化

從閱讀的本質屬性來看，閱讀是一種從語言和符號中獲得意義的自我構建的實踐活動。該本質屬性決定了促進全民閱讀的關鍵在于提升讀者內在的閱讀習慣和素養。實踐經驗證明，閱讀習慣是一個長期的培育和內化的過程，需要從小培養，成年人的閱讀習慣很難改變。學校是培養青少年閱讀習慣和素養的最佳場所。從全民閱讀的教育屬性來看，全民閱讀是一種全民教育方式，屬于終身教育和學習型社會的范疇。所以，全民閱讀的教育屬性決定了教育行政力量積極參與的重要性。

一方面，從立法組織機構來看，全民閱讀的國家立法由原新聞出版廣電總局組織立法工作，貼上的是“文化立法”的標簽，教育界的參與度低，存在感不強。相比之下，出版界和圖書館界反應較為熱烈。⑤另一方面，從負責機構來看，主要規定由各級新聞出版廣電部門和文化主管部門具體負責，教育行政部門沒有被納入其中。根據行政法中權責一致的基本原則，行政機關只能在職責范圍內行使相關行政權力，不同的負責機構就決定了其履行行政職責和行使行政權力的范圍。目前立法文本所規定的負責機構，其優勢在于能夠調動新聞出版以及公共圖書館相關資源，其弱勢在于不能對各級學校行使行政管理權力，導致學校閱讀教育相關制度的弱化。

4.促進型立法定位導致法律可執行性較差

促進型立法是相對于傳統管理型立法而言的，其命名源于此類立法在名稱和立法目的上多使用“促進”等字樣，以引導、推動、鼓勵、倡導、扶持為主要手段，以倡導性規范為主要載體，其目的是促進某項基礎薄弱產業或事業的發展。⑥我國現行《立法法》第六條規定，法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。由于促進型立法以倡導性規范為主，弱化法律主體的法律責任，導致法律強制力較差，法律缺乏可操作性，因而也被人們稱為“軟法”。

通過觀測以上全民閱讀立法文本分析指標結構發現，我國全民閱讀立法總體上體現了促進型立法的定位，可執行性較差主要表現在以下幾個方面：其一，倡導性規范過多，導致政府主體法定義務過少。如深圳市全民閱讀促進條例草案提交人大審議之時，便有相關人士質疑其像“倡議書”而非法律。而事實上，該條例草案在深圳市人大一審中便因為倡導性規定過多、強制性規定過少而被退回。其二，原則性規定、模糊用語以及配套措施的不完善導致一系列運行制度缺乏可操作性。其三，監督制度的不完善導致政府等義務主體缺乏程序約束。其四，責任制度的弱化，影響政府等義務主體履行義務的積極性。法律文本中大量義務性規范由于缺乏責任制度而事實上成為不能有效實施的軟性條款。

四、研究結論與立法建議

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。然而，前文研究表明我國全民閱讀立法還存在四種主要困境。習近平主席曾說：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調法治，越要提高立法質量。”⑦因此，在新時代全面依法治國的進程中，唯有進一步提高立法質量，方能發揮立法對全民閱讀的保障作用。

1.提高立法層級，建立完善的全民閱讀法律保障體系

借鑒國外立法經驗，我國的全民閱讀立法不僅應加強專門法的制定，還應對相關配套法進行修訂和完善，以形成完善的閱讀法律保障體系。其一，制定《全民閱讀促進法》。當然，這可以分兩步完成，第一步先制定行政法規，第二步再制定全民閱讀促進法。其二，制定各省市全民閱讀地方性法規。其三，對《義務教育法》《出版管理條例》《著作權法》等其他部門法進行修訂和完善。其四，各級政府和相關部門制定配套措施。最終形成以《全民閱讀促進法》為統領、各部門法為協同、地方性立法為配合、各政府部門具體配套措施為補充的全民閱讀法律保障體系。

2.閱讀權法定化，建立權利導向型全民閱讀保障機制

權力導向與權利導向雖然一字之差，但卻體現了公共文化服務政策導向的不同本質。在權力導向型的公共文化服務政策下，國家公權力被置于中心地位，公民則處在從屬性的、依附性的地位，國家權力的中心地位表現在：其掌握了文化生活的話語權、批判權和某種道義上的制高點，成為有資格教育、啟迪和約束社會大眾的“精神導師”，最后得以有力地實現其對于社會文化生活的“總體的設計、領導和控制”。國家則從輔助公民享受文化生活之能力的工具，變成了替代公民選擇文化產品的“家長”。⑧閱讀權作為全民閱讀立法的法理基礎和邏輯起點⑨，應在法律文本中對其法定化并對其概念做出界定，并建立以公民閱讀權為導向，貼近經濟、教育和文化現實，注重國民閱讀消費偏好的全民閱讀保障機制。

3.教育行政力量的協同，加強學校閱讀教育制度建設

一方面，將各級教育行政機關與文化、新聞出版、廣電部門共同作為全民閱讀推廣的負責機構，明確各級教育行政機關及負責人的主要職責。另一方面，加強學校閱讀教育制度建沒，明確規定中小學校是所有孩子擁有同等機會進行閱讀的重要場所，是促進全民閱讀的主陣地;設立獨立的閱讀課程;在《義務教育法》中設專章規定學校閱讀教育，在法律中明確規定中小學校在促進全民閱讀中的重要地位以及閱讀教育的具體目標。

4.促進與管理并重，提高立法的可執行性

基于全民閱讀國家戰略的重要地位以及薄弱的全民閱讀公共文化服務產業之間的矛盾，結合我國經濟、文化、教育發展現狀，選擇以促進型立法作為立法定位有其合理性和必然性。但是，促進、倡導并不排斥管理手段。在行為模式的設置方面，對公益性以及商業性主體應以授權性規范為主，輔之以適度的義務性規范;對政府主體則應以義務性規范為主，授權性規范為輔;在閱讀環境的監管方面，則需以義務性規范和禁止性規范為主，加強對出版物和傳播內容質量的監管。

在立法中加強管理手段的同時，進一步細化相關制度，提高立法的可執行性。其一，建立全民閱讀的各級領導機構與負責機構，并明確領導機構、負責機構的具體職責。其二，加強財稅、設施資源、推廣機制等保障。財稅保障方面，明確規定縣級以上人民政府應將全民閱讀促進工作所需資金納入本級財政預算，并明確規定這些資金的投入比例和程序;在閱讀設施和資源保障方面，進一步加大農家書屋、社區書屋、網上數字圖書館、在線閱讀等城鄉基層全民閱讀設施建設力度，特別是要加強農村地區中小學校圖書館建設。在閱讀推廣機制保障方面，建立多層次閱讀服務體系，明確公共文化服務的基本性要求，要改變傳統的政府“獨管”和“獨辦”的模式，促進多元主體協同管理的形成，充分發揮行政干預機制、市場調節機制、非政府組織的自治性參與機制，實現政府主導、非政府組織參與、市場調節的良性互動;加強閱讀推廣隊伍建設，重點培養高校學生作為閱讀推廣志愿者。其三，完善監督機制。健全民意表達機制，吸納民眾廣泛參與并建立民眾意見反饋機制和投訴渠道。建立全民閱讀評估制度，將全民閱讀評估情況納入地方政府及行政負責人的考核評價體系。除此之外，還應發揮人大依法監督、政協民主監督、政府行政執法監督、司法監督和新聞媒體的監督作用。⑩其四，加強責任制度。根據合法性、對應性和合理性原則，法律責任設置要做到科學、明確、準確。一個完整的法律責任規則，應當包括責任主體、責任根據和責任后果三個基本要素。

注釋：

①涂端午，高等教育政策生產[M].北京：北京大學出版社，2012：26-27.

②劉曉光，候曉普，中國農村生態文明建設政策的制度分析[J].中國人口.資源與環境，2015（11）：106.

③⑨譚小軍，周安平.閱讀權結構的法理思考[J].現代出版，2018（2）：12.

④黃明濤.我國全民閱讀地方立法的可操作性研究——基于7部地方性法規和規章文本的分析[J].科技與出版，2017（12）：11.

⑤付偉棠我國閱讀立法的得失與展望：以《深圳特區全民閱讀促進條例》的兩個文本為例[J].圖書館，2015（6）：24.

⑥李龍亮.促進型立法若干問題探析[J].社會科學輯刊，2010（4）：110.

⑦中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京沖央文獻出版社，2015.

⑧黃明濤.公民文化權研究——《憲法》第47條之規范構建[M]北京：中國政法大學出版社，2015：4-5.

⑩聶震寧.全民間讀立法之后[J].中國出版，2016（7）：26.