歐盟對美政策調整的原因及趨向

【內容提要】隨著特朗普政府上臺以來對“美國優先”政策的推進，美國成為歐洲利益最大的踐踏者和破壞者。與此同時，歐盟自身也面臨嚴重困難。英國“脫歐”久拖不決，內部分歧增大，民粹主義興風作浪，歐洲一體化寸步難行，致使歐盟無法達成共識，共同應對美國挑戰。因此，歐盟面臨著二戰以來最為困難的選擇，是繼續擁抱美國，忍受未來巨大的不確定性，還是爭取獨立自主？目前，歐盟無論是出于主動還是被動，其對美政策已經在進行調整，盡管調整的方向還并不清晰。由于歐盟的特殊性，這種調整肯定是漸進的、緩慢的。從長遠來看，歐盟的漸進式調整，特別是“戰略自主”建設，逐漸會引發歐美關系的重大變化。

【關鍵詞】歐美關系;歐盟;美國

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.06.005

跨大西洋聯盟是歐盟外交和安全政策的支柱，但近年來，隨著美國外交政策的大調整，歐美關系出現較大變化，歐盟對外政策特別是對美政策也出現調整趨向。新形勢下的歐盟對美政策究竟將走向何方？本文嘗試對此進行分析。

“不一樣”的美國

二戰以來，歐美結成了緊密的盟友關系，美國為歐洲提供安全保護，歐洲國家則心甘情愿追隨美國，在全球重大外交及安全問題上唯美國馬首是瞻。歐洲之所以與美國立場一致，一方面是因為歐盟覺得有義務和盟友站在一起，另一方面則因為歐洲國家認為美國的全球外交和安全政策總體上符合歐洲利益。雖然歐美雙方不時有一些政策上的分歧，但歐洲從未根本否定美國在全球的領導地位，也從未動搖對跨大西洋聯盟的信念。然而隨著特朗普政府上臺以來對“美國優先”政策的推進，美國已不再是歐洲熟悉和信賴的那個美國，反而成為歐洲利益最大的踐踏者和破壞者，其表現主要有以下幾個方面。

一是無視歐洲安全上的重大關切。其中，最突出的例子是美國退出伊朗核協議。英、法、德和歐盟為避免引發中東戰亂與核擴散，多年來積極做美國和伊朗的工作，最終在奧巴馬政府時期達成了伊朗核協議。根據該協議，伊朗的核開發受到嚴格限制和核查，而作為交換，美國取消對伊朗的經濟制裁。特朗普在2016年競選總統時就提出如果當選總統將退出伊朗核協議，上臺后便著手推動美國退出伊朗核協議。歐洲國家領導人（包括法國總統馬克龍、德國總理默克爾）多次游說特朗普政府，希望美國不要退出伊朗核協議，但美國不為所動，堅持退出的同時恢復對伊朗的原有制裁。特朗普政府官員還公開威脅稱，歐洲國家必須停止與伊朗的貿易往來，否則也將受到美國的制裁。2019年2月16日，美國副總統彭斯在出席慕尼黑安全會議時宣稱，歐洲國家必須停止破壞美國對伊朗的制裁，并像美國一樣退出伊朗核協議。在《中導條約》問題上，美國也不顧歐洲國家的勸說和反對，堅持退出，俄羅斯則在美國退出后也宣布退出。美俄如果展開新一輪軍事競賽，歐洲肯定會是最大的受害者。同樣，在敘利亞和阿富汗問題上，美國也在積極尋求撤軍。這都是歐洲不愿看到的。美國在幾乎所有重大安全問題上進行決策時，都是首先從自身利益出發，并沒有考慮到歐洲的安全關切，也就是說，歐洲盟友的安全利益在其眼里是無足輕重的。

二是以國家安全為由打擊“歐洲制造”。歐美經濟競爭和摩擦并非現在才有，過去雙方曾多次爆發貿易戰。但總體來看，歐美雙方都沒有質疑國際貿易規則，都能按照世界貿易組織的規則處理對外貿易問題，也基本上能做到服從該組織的裁決。然而，特朗普政府上臺后公開質疑世界貿易組織的公正性，甚至威脅退出該組織，并濫用該組織關于國家安全的條款，對從歐洲進口到美國市場的鋼鐵產品征收25%的關稅，對鋁產品也征收10%的關稅。特朗普政府還對進口汽車進行貿易調查，以確定美國汽車行業是否因此受到損害。2019年2月18日，美國商務部將調查報告提交白宮，特朗普政府原本應在90天內決定是否對進口汽車加征最高25%的關稅，但因有關談判正在進行而推遲半年再做決定。歐洲國家特別是德國開始惴惴不安，歐盟則威脅報復。汽車業是歐洲特別是德國的優勢產業，是創造就業機會和利潤的重要來源。因此，如果美國政府決定就進口汽車征收高關稅，將對歐洲經濟造成嚴重危害，這也是歐洲特別是德國緊張不安的原因所在。德國研究機構的報告顯示，如果美國對進口汽車征收25%的關稅，德國對美國汽車出口將減少50%，對世界其他主要市場的出口也將會受到嚴重影響。歐洲國家認為，作為美國的盟友，歐洲不可能對美國國家安全構成威脅，美國以國家安全為由打擊歐洲制造，是赤裸裸的經濟利己主義，將嚴重沖擊歐美互信基礎。

三是公開敵視歐盟和歐洲一體化。得益于美國政府的大力推動，歐洲一體化順利啟動，并且快速走上和解、整合之路。但隨著歐洲一體化的深化和擴大，美國對歐盟和歐洲一體化的態度出現分化，一種觀點認為歐盟通過一體化走上自主、強大之路，遲早會挑戰美國在全球的霸權地位，如歐元啟動時就曾引起美國警覺;另一種觀點認為，歐盟強大后會是美國推進全球霸權的更好幫手。特朗普之前的美國總統從未對歐盟和歐洲一體化采取公開的敵視態度。然而，特朗普政府則認為歐盟對美國構成了不公平競爭，比如認為德國躲在貶值的歐元背后向美國大量出口汽車，損害了美國汽車業。如果沒有歐元這一保護傘，德國就不可能如此占美國的便宜。因此，特朗普對歐盟和歐洲一體化充滿敵意，公開聲稱愿意看到歐盟解體，并且只要是對歐盟不利的事，如英國“脫歐”、極右翼民粹主義的興起等，特朗普就支持。特朗普還一度降低了歐盟駐美國代表團的外交規格。

歐盟面臨的困難

在美國對歐盟極不友好甚至敵視的同時，歐盟自身也處于嚴重的困難時期。

一是英國“脫歐”的沖擊。對歐盟而言，一個成員國脫離歐盟是前所未有的事情，因為這表明，歐洲一體化可以是雙向的，除了前進，也可能倒退。自2016年6月英國全民公投決定脫離歐盟以來，英歐關系持續困擾歐盟。英國與歐盟的談判進展艱難，特別是在愛爾蘭與北愛爾蘭的邊界擔保問題上爭論較大。2018年11月25日，歐盟召開特別峰會，除英國外的27個成員國領導人一致表決通過了“脫歐”協議，即《退出協議》和《關于未來英歐關系的政治宣言》兩份關鍵性文件。但2019年1月15日，英國議會下院投票否決了特雷莎·梅政府與歐盟達成的“脫歐”協議。目前，英國政府正尋求與歐盟重新談判，試圖修改關于愛爾蘭與北愛爾蘭邊界的擔保條款，但歐盟很難給予實質性讓步，無協議“脫歐”的可能性不能排除。未來不論是“脫歐”還是通過第二次全民公投不“脫歐”，英國問題都將長期困擾歐盟。如果是無協議“脫歐”，英歐關系將遭受重創，英國經濟及歐洲經濟也將受到嚴重損害。如果是協議“脫歐”，英歐還要面臨未來雙邊關系的長期談判。如果英國舉行第二次公投不“脫歐”，這樣一個英國即使留在歐盟，也是一個長期的負面因素。

二是歐盟內部矛盾增大。首先是南北矛盾。債務危機期間，意大利、希臘等南歐國家遭受重創，被迫推行財政緊縮政策，大幅削減福利，民眾利益嚴重受損，民意發生重大變化，導致民粹勢力的興起。2018年6月意大利民粹政府上臺后，主張擴大公共支出、提高工資，以刺激經濟增長，但德國、荷蘭等北方國家要求歐盟對意大利采取強硬措施。值得注意的是，隨著在歐元區改革問題上南北分歧的加大，荷蘭、芬蘭、波羅的海國家等8個北方國家組成所謂“壞天氣聯盟”（也稱“新漢莎同盟”），強調歐盟各國要遵守財政紀律，控制財政赤字和公共債務，反對有轉移支付性質的任何改革，實質上是公開反對法國總統馬克龍設立歐元區預算、歐元區財政部長等的歐元區改革計劃。其次是東西矛盾。波蘭法律與公正黨2015年上臺后推行司法改革，如由議會決定國家司法委員會成員、由司法部長任命地方法院院長等，歐盟認為這“有悖于歐洲價值觀和標準”，雙方矛盾持續惡化。德、法等國也持續批評指責波蘭。2018年9月24日，歐盟又在歐洲法院起訴波蘭最高法院改革。針對匈牙利拒絕接收難民和打擊非法移民的做法，2018年9月12日，歐洲議會經投票表決認定匈牙利“危及歐盟核心價值觀”，決定對其啟動制裁程序，這在歐盟歷史上亦屬首次。歐洲議會的人民黨黨團還計劃將匈牙利執政黨青年民主主義者聯盟的歐洲議員驅離人民黨黨團。此外，德國倡議的難民攤派方案始終遭到捷克、匈牙利、波蘭等國強烈反對，而德國為加速本國非法難民遣返而嘗試與其他成員國簽署遣返協議，也遭到中東歐多國抵制。

三是民粹勢力坐大。當前歐洲民粹主義政黨快速崛起，從過去不入流的小黨逐漸成為可以取代主流大黨的嚴肅政黨，如意大利的民粹主義政黨五星運動黨，德國極右翼的另類選擇黨等，這些政黨不僅進入議會，而且單獨執政或參與執政。所有歐盟國家，不管是富裕的西歐國家還是相對落后的南歐國家，也不論是大國還是小國，都存在著民粹主義政黨和組織，這給歐盟和歐洲一體化進程帶來了深刻影響。民粹主義政黨強調本國利益優先，反對歐洲一體化，導致疑歐主義和反歐主義蔓延，動搖了歐洲一體化的民意基礎。歐洲各國在民粹主義羈絆下，很難在歐盟政策上妥協退讓，導致歐盟各項重大改革議而不決。導致民粹主義崛起的原因是多方面的，比如債務危機的后遺癥即貧富分化，難民危機的后遺癥即認同政治的發展，社會的激進化和極端化等等。這些問題還在繼續發展，并可能繼續深入發展，也就是說，民粹主義將長期存在，也將會對歐盟發展造成更大影響。歐洲一體化是歐盟的力量所在，但由于內部問題增多，凝聚力下降，歐洲一體化進程步履維艱。

歐盟的選擇困境

以往歐盟身處困境時，可能會得到美國的幫助，然而現在特朗普政府不但不幫歐盟解決問題，反而成為問題的重要組成部分。如何應對美國是歐盟面臨的一個關鍵性問題，但目前并沒有好的辦法。如前所述，在歐美關系中歐盟處于弱勢地位，歐盟非但離不開美國，反而對其更為依賴，原因如下。

第一，美國仍是歐洲安全的保障。北約和跨大西洋聯盟是戰后歐洲經濟繁榮的基礎，但冷戰結束以來，北約的重要性有所下降。歐洲國家普遍認為，傳統軍事上的敵人已經消失，俄羅斯基本上不大可能軍事入侵歐洲。因此，歐洲國家普遍削減軍備，國防開支連年下降。特別是2008年全球金融危機及2010年歐洲主權債務危機爆發以來，在德國的推動下，歐洲各國為達到削減財政赤字和債務的目標，大力削減開支，公共開支特別是軍事上的支出首當其沖。因為歐洲民眾普遍認為國防問題并不是重大問題，政府相對容易在減少國防預算上達成共識。此外，歐洲很多國家的國防預算主要用于人事開支，并沒有用來采購先進武器。2014年“烏克蘭危機”爆發后，來自俄羅斯的軍事威脅再次被提上歐盟的議事日程，一些歐洲國家對北約的重視和依賴有所增加。目前，歐洲國家雖然普遍開始增加軍事支出，但由于民粹主義的興起及各國面臨的經濟困難，歐盟各國的軍隊無法整合成為一支有效率的軍事力量。因此，未來歐洲國家對美國和北約的依賴反而更大。

第二，歐洲經濟發展在很大程度上仍然依賴美國。歐美經濟聯系緊密，互有需求，相互依賴。但總體而言，歐洲經濟因其結構性問題對美國作為出口市場的依賴更大。特別是自2010年初歐洲主權債務危機爆發以來，歐盟財政緊縮，民眾消費水平下降，內需不振。同時，歐洲中央銀行為提高市場流動性，推行寬松貨幣政策，歐元匯率下降，美元相對于歐元則大幅升值。在這種情況下，歐洲國家商品在美國市場因為價格相對較低而更具競爭力，美國產品因此在本土市場受到擠壓。2002—2012年，歐盟對外貿易一直處于逆差狀態。但從2012年到2016年，歐盟進口萎縮，出口大幅上漲，對外貿易轉為順差狀態。[1]美國是全球最大消費市場，也是歐盟最大出口市場，2017年，歐盟對美出口占其出口總額的20%。[2]美國從金融危機中恢復較快，且沒有經歷歐洲國家嚴苛的緊縮政策，對相對便宜的歐盟產品吸納能力強。因此，過去幾年，歐盟特別是歐元區國家對美出口增長較快，貿易順差也快速累積。2008年，歐盟對美貿易順差650億歐元，2015年達到創紀錄的1220億歐元。[3]特別是德國，出口占到本國GDP近一半，順差占本國GDP最高時超過8%，占歐盟對美貿易順差近一半。2018年，歐盟出口下降，但對美國的出口和貿易順差卻有較大幅度增長。這進一步表明，歐盟對美國市場的依賴程度較高。

第三，歐盟希望借美國之勢遏制中國。歐盟也認為中國的發展對其自身利益和全球影響力造成了沖擊。歐盟對華政策負面性上升，積極性下降。2017年12月20日，歐盟發表了一篇《市場扭曲報告》，將中國單列為需要特別關注的國家，認為中國存在不公平競爭行為，沒有達到市場經濟國家的標準。根據中國加入世界貿易組織的協議，歐盟不能再對中國采取歧視性貿易政策，即在進行反傾銷調查時，歐盟不能使用“替代國”做法，用第三國價格計算中國商品的成本。然而，歐盟提出所謂“市場嚴重扭曲”概念，企圖為繼續使用“替代國”概念尋找法律依據，推行貿易保護主義政策。在近年來中國投資大量進入歐洲的情況下，歐盟在投資上也開始實施保護主義。在德法等國的推動下，歐盟于2019年3月5日正式完成投資審查立法，要求歐洲各國共享投資信息，限制外國資金進入重要產業。歐盟還對中國發展模式日益擔心，認為中國在經濟發展上的成功對歐洲發展模式構成系統性競爭，需要嚴加防范。中國提出的“一帶一路”倡議，主張世界各國互聯互通，共同發展、共同繁榮，與歐盟的周邊政策及發展理念高度一致，本應受到歐盟的歡迎，但卻被歐洲一些人認為是另搞一套，是在推進中國主導的全球化。歐盟認為僅靠自己無法改變中國，必須與美國聯手，才能壓制中國發展，逼迫中國改變發展模式。

雖然美國特朗普政府一再傷害歐洲利益，但因為歐洲對美國的依賴“程度如此之深，范圍如此之廣”，[4]且身處困境，實力不濟，歐洲根本離不開美國，也絕不可能放棄美國。但與此同時，歐洲國家也深刻認識到，美國已經變了，跨大西洋聯盟也不可能回到從前。

一是特朗普政府有較為深厚的民意基礎。特朗普打著“美國優先”的旗號當選，其所作所為多是在兌現選舉承諾。從美國當前的情況看，民粹主義生存土壤仍然肥沃，原因包括貧富分化、族群矛盾加劇等等。所以，盡管歐洲仍有人認為，2年或者最多6年后，隨著特朗普政府的下臺，歐美關系將逐步好轉;但歐洲有更多的人開始認識到，特朗普政府的“美國優先”政策不是暫時現象，而極可能是長期趨勢，未來的美國政府都將不同程度地推進這一政策。值得指出的是，美歐關系并不是平等的、均衡的，美國是矛盾的主要方面，處于完全的支配地位，因而美國的變化將不可避免地導致美歐關系發生變化，盡管歐洲國家可能不愿見到這種變化。

二是歐洲在美國全球戰略中的地位還將持續下降。從奧巴馬政府時期開始，美國戰略重心就已經轉向亞太。特朗普政府2017年版《國家安全戰略報告》強調大國競爭和零和博弈，稱中國“挑戰美國的權力、影響和利益，試圖侵蝕美國安全和繁榮”，[5]明確將中國列為敵手。但歐洲無論在意愿和能力上都不大可能成為美國的得力“打手”。從意愿上看，歐洲沒有霸權野心，與中國沒有戰略利益沖突，有的只是正常國家間的發展及經濟競爭，歐洲可能會為美國壯聲勢，但不可能從根本上視中國為敵人。從能力上看，歐洲在軍事問題上對美國的幫助正呈不可避免的下降趨勢。歐洲國家老齡化日趨嚴重，這將導致其經濟活力下降，稅收減少，國防開支也將受到限制。歐洲國家不大可能按美國意愿大幅增加軍事開支。

三是歐洲將被迫承擔更多的外交和安全責任。長期以來，在重大外交和安全問題上，歐洲基本上唯美國馬首是瞻，并指望美國為其提供安全保護。但隨著“美國優先”政策的推進，美國除了在亞太地區持續擴張外，開始從全球收縮，包括宣布從敘利亞和阿富汗撤軍，退出伊朗核協議等。而歐盟在這些地區有重大的安全利益，包括解決難民問題及打擊恐怖主義。近年來，歐洲民粹主義問題已經對歐盟政治、經濟和一體化發展構成嚴重威脅，而民粹主義興起的主要原因是移民、難民以及恐怖主義問題，這恰恰與中東、北非等歐盟鄰近地區的形勢變化密切相關。比如，敘利亞內戰產生大量難民，最終涌入歐洲并形成2015年的難民危機。因此，近年來歐洲對中東、非洲等地的發展穩定問題非常關注，因為只有這些地區得到發展，人民安居樂業，才能最終從根源上消除非法移民、經濟難民等問題。

總體上看，歐洲面臨著二戰以來最為困難的兩難選擇，是繼續擁抱美國，還是尋求獨立自主，對歐洲來說都難以決斷。

歐盟的政策調整趨向

如前所述，歐盟對美政策面臨調整，但調整的方向和程度并不清晰。由于歐盟的特殊性（由28個成員國組成，外交與安全政策很大程度上還是成員國自身的事務，在歐盟層面很難有一個明確的對美政策），這種調整也很難一步到位。盡管如此，歐盟對美政策還是出現了變化趨向。其中最主要的變化是加強“戰略自主”建設。

一是加強防務聯合，落實“永久結構性合作”（PESCO），提高防務自主性。2018年3月6日，歐盟理事會發布了執行PESCO的路線圖，正式批準了包括軍事訓練、網絡安全、海洋監控和戰略指揮等在內的17個聯合項目。11月19日，歐盟外交和國防部長會議批準了PESCO計劃的17個新項目。各國防長還決定擴大聯合軍事行動的指揮中心，同時在柏林建立“歐洲危機預防中心”。法國總統馬克龍倡議建立“歐洲軍”，[6]得到德國的積極響應。二是擺脫美元的“長臂管轄”，提高金融獨立自主性。2018年8月22日，德國外長馬斯在德國《商報》撰文指出，應該建立一個獨立于美元的支付體系，以此加強“歐洲的自主性”。[7]德國外長的建議得到法國的支持和歐盟的采納。2018年9月，歐盟外交與安全事務高級代表莫蓋里尼與德、法、英三國外長共同提議，建立旨在幫助歐洲企業與伊朗進行貿易時繞開國際清算體系“環球金融電訊協會”的“特別目的工具”（SPV）。經過醞釀，2019年1月31日，德、法、英三國外長宣布成立“貿易往來支持工具”，作為落實SPV的政策工具，保障歐洲與伊朗的合法貿易往來。這一工具的最初重點是覆蓋涉及伊朗民生的關鍵領域，如藥品、醫療設備和農產品，長期目標是向愿意與伊朗進行貿易的第三方經濟體開放。歐盟還有意擴大歐元的國際使用，比如要求歐盟能源等大宗產品進口以及飛機交易等使用歐元而非美元結算等。2018年12月5日，歐盟委員會發布了一項行動倡議《朝著歐元更強國際化地位前行》（下稱“倡議”）。該倡議明確指出，要在關鍵戰略性領域更多使用歐元，稱“對伊朗實施重新制裁這樣的案例，就體現了某第三國在其司法管轄區域外采取單邊司法活動的行為，考慮到該國近期對國際規則治理和國際貿易造成的挑戰，這些行為都為歐洲經濟和貨幣主權敲響了警鐘”。[8]這一倡議針對美國的意味明顯。

在加強“戰略自主”建設的同時，歐盟全球外交也更為靈活務實。一是加強了與加拿大、日本、韓國等所謂“志同道合者”的合作，在世界貿易組織改革、全球貿易秩序、多邊主義等方面尋求共同立場，建立共同戰線，試圖以此影響美國，將其重新拉回西方世界。歐盟還與日本簽訂自由貿易協定，加快與南方共同體市場的磋商，謀求以雙邊自貿協定補充多邊貿易框架，同時增加其應對美國貿易制裁威脅的籌碼。二是繼續加強與中國和俄羅斯的務實合作。歐盟在美國接連退出應對氣候變化的《巴黎協定》和伊朗核協議的情況下，加大了與中國和俄羅斯對話溝通的力度。因為歐盟認識到，只有加強與中國和俄羅斯的合作，才能對美國單邊主義形成有效牽制，而這符合歐盟根本利益。

然而，歐盟所處困境決定了其針對于美國的政策調整是有限度的，至少在可預見的將來，歐盟不會完全脫離美國的外交和安全軌道。歐盟所謂“戰略自主”建設的初衷也并不是為了抗衡美國，而是在被美國完全放棄之前盡量做好能力建設上的準備。因此，歐盟在進行“戰略自主”建設的同時，仍然想極力拉住美國。

從長遠來看，歐盟的“戰略自主”建設必將加快歐盟與美國的相互疏離，比如，歐盟防務特別是防務工業一體化將持續削弱美國與歐盟的軍事聯系，并形成更大的競爭關系;歐盟加快歐元的國際化也將削弱美元霸權等等。歐盟的“戰略自主”建設還是小步驟，但可能連歐盟自己都沒有意識到，這些小步驟逐漸會引發歐美關系的重大變化。

（作者系中國現代國際關系研究院歐洲所所長，研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] Extra-EU trade in good，http：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Extra-EU_trade_in_goods#Evolution_of_extra-EU_trade. 轉引自 張健：《跨大西洋關系的變化及前景》，《現代國際關系》，2018年第9期第39頁.

[2][3] 同[1]。

[4] 吳孟克：《“裂變”的大西洋聯盟與歐洲對外政策調整——專訪中國現代國際關系研究院歐洲研究所所長張健》，載《世界知識》，2018第12期，第42頁。

[5] National Security Strategy of the United States of America， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[6] Henry Samuel， “Macron wants 'Euro army' to combat China， Russia and US”， https：//www.brisbanetimes.com.au/world/europe/macron-wants-euro-army-to-combat-china-russia-and-us-20181107-p50ef7.html.

[7] Krishnadev Calamur， “Germanys Foreign Minister Just Proposed a Way to Skirt U.S. Sanctions”， https：//www.theatlantic.com/international/archive/2018/08/germany-us-heiko-maas/568129/.

[8] European Commission， “Towards a stronger international role of the euro”， https：//ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication_-_towards_a_stronger_international_role_of_the_euro.pdf.