如何進(jìn)一步完善人民陪審員制度

摘 要：我國人民陪審員制度是保障人民群眾參與司法，實(shí)現(xiàn)司法民主的一個重要方式與途徑，但在司法實(shí)踐中仍然存在著一些問題。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》精神和《人民陪審員法》的要求，從改進(jìn)人民陪審員選任方式，限制人民陪審員任期，擴(kuò)大陪審范圍，增強(qiáng)陪審實(shí)效等方面著手，來進(jìn)一步完善人民陪審員制度。

關(guān)鍵詞：陪審制度;選任方式;限制任期;陪審范圍;陪審實(shí)效

針對人民陪審員制度在司法實(shí)踐中存在的一些問題，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權(quán)利，擴(kuò)大參審范圍，完善隨機(jī)抽選方式，提高人民陪審制度公信度。”為落實(shí)《決定》精神，2018年4月27日，十三屆全國人大常委會第二次會議通過《中華人民共和國人民陪審員法》（以下簡稱《人民陪審員法》），對人民陪審員制度作了進(jìn)一步規(guī)范。由此，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》精神和《人民陪審員法》的要求，來進(jìn)一步完善人民陪審員制度。

一、人民陪審員制度存在的主要問題

1.人民陪審員的廣泛性和代表性不夠充分

作為人民群眾參與司法的一個重要途徑，人民陪審員制度中的人民陪審員在來源上應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和代表性。它要求選任機(jī)關(guān)在選任人民陪審員時，除了法律規(guī)定必須具備的年齡、品行、身體、文化程度等條件，以及特別排除的情形外，所有轄區(qū)內(nèi)的公民都應(yīng)該是可能的人選。然在實(shí)踐中，一些地方的選任機(jī)關(guān)往往基于慣性思維，并不是以隨機(jī)抽選的方式在轄區(qū)內(nèi)的公民名單中選任人民陪審員，而是仍然按照以往的做法，對候選人的文化水平、法律知識等方面附加一些限制，且盡量從法院比較熟悉的人員中選任。這樣確定的人選，其廣泛性和代表性都不夠充分，在陪審過程中也不易保持其獨(dú)立性，因而難以有效發(fā)揮人民陪審員制度對司法民主的促進(jìn)作用。

2.人民陪審員任期過長

早期的人民陪審員制度相關(guān)法律法規(guī)對人民陪審員任期很少明確規(guī)定，后來雖作了一些相應(yīng)規(guī)定，但事實(shí)上一些地方的人民陪審員在任期屆滿后，選任機(jī)關(guān)并沒有嚴(yán)格按照要求進(jìn)行改選，而是繼續(xù)讓他們在法院“任職”。由于任期過長，一些法院的人民陪審員便成了“陪審專業(yè)戶”，在事實(shí)上具有了“準(zhǔn)法官”身份。這種情況的存在，一方面會嚴(yán)重?fù)p害人民群眾參與司法的廣泛性和代表性，損害廣大人民群眾的司法民主權(quán)利，另一方面也容易使人民陪審員與法院、法官在長期的“合作”中形成利益共同體，從而喪失客觀中立性，喪失代表人民對司法審判所進(jìn)行的監(jiān)督作用，背離人民陪審員制度設(shè)立的初衷。

3.人民陪審員陪審范圍較小

對于人民陪審員陪審案件的范圍，相關(guān)法律法規(guī)同樣作了一些規(guī)定，但由于這些規(guī)定較為籠統(tǒng)和原則，現(xiàn)實(shí)中又受到很多客觀因素制約，加上一些法院和法官對人民參與司法的重要意義認(rèn)識不足，對陪審的重要性重視不夠，認(rèn)為案件陪不陪審區(qū)別不大，對審判過程和判決結(jié)果沒有什么影響，甚至認(rèn)為陪審只是走走過場，因而在事實(shí)上對一些本應(yīng)陪審的案件并沒有安排人民陪審員陪審。這就使人民陪審員參與審理的案件所占比例一直較小，人民陪審員制度所發(fā)揮的作用也很有限。

4.人民陪審員的陪審效果不彰

由于人民陪審員在法律專業(yè)知識上不及職業(yè)法官，實(shí)踐中，人民陪審員參與審理案件，在庭審過程中往往很少發(fā)言甚至一言不發(fā);在合議時同樣很少發(fā)言并堅持自己的意見，有的干脆不參加合議;對于判決結(jié)果，往往也同樣保持著沉默。這種現(xiàn)象即所謂的“陪而不審”。在這種情況下，人民陪審員雖按程序與法官一道參加庭審，可他們對于案件事實(shí)認(rèn)定，法律適用以及最后裁判，都只是附和法官意見，導(dǎo)致整個審判過程幾乎都由法官主導(dǎo)，陪審在很大程度上流于形式，難以收到人民陪審員制度所要求達(dá)到的效果。

二、怎樣進(jìn)一步完善人民陪審員制度

1.完善抽選方式，擴(kuò)大選任范圍

相對于以往主要由單位推薦和個人申請，法院確認(rèn)的選任模式，《人民陪審員法》將人民陪審員選任機(jī)關(guān)調(diào)整為“司法行政機(jī)關(guān)會同基層人民法院、公安機(jī)關(guān)”，選任方式則以隨機(jī)抽選為主，個人申請和組織推薦為輔。對選任機(jī)關(guān)作出調(diào)整后，人民陪審員候選人選任過程的獨(dú)立性、中立性會有所提高。而作為完善人民陪審員制度的一項(xiàng)重大機(jī)制創(chuàng)新，隨機(jī)抽選的選任方式則能夠較好地實(shí)現(xiàn)人民陪審員在來源上的廣泛性和代表性。為貫徹《人民陪審員法》，進(jìn)一步規(guī)范人民陪審員選任工作，完善和落實(shí)隨機(jī)抽選方式，司法部、最高人民法院、公安部于2018年8月26日印發(fā)了《人民陪審員選任辦法》，對人民陪審員選任過程中的隨機(jī)抽選程序步驟，隨機(jī)抽選候選人，建立候選人信息庫，以及確定人選等方面作出了明確規(guī)定。如此，在今后的人民陪審員選任工作中，選任機(jī)關(guān)的同級人大及其常委會和各選任機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督力度，督促選任機(jī)關(guān)真正落實(shí)《人民陪審員法》和《人民陪審員選任辦法》，徹底打破以往對人民陪審員在文化水平、職業(yè)經(jīng)驗(yàn)等方面附設(shè)的各種限制，摒棄熟人效應(yīng)，嚴(yán)格按照隨機(jī)抽選的方式產(chǎn)生候選人。這樣便能夠較好地兼顧到社會各階層各方面的人員結(jié)構(gòu)比例，讓符合條件的不同行業(yè)、職業(yè)、年齡、文化水平、性別、民族的公民都能有機(jī)會成為人民陪審員，讓更多的人民群眾能夠參與到法院的審判活動之中。

2.縮短任職期限，定期進(jìn)行改選

對于人民陪審員的任期，以往規(guī)定得比較模糊，加上選任機(jī)制不夠完善，一些地方的法院對人民陪審員并沒有任期概念。在相當(dāng)長的時期內(nèi)，它們在選定人民陪審員后，需要時便通知其來參加陪審，很少想過對他們還要實(shí)行一定的任期限制。在最高人民法院、司法部2015年4月24日印發(fā)的《人民陪審員制度改革試點(diǎn)方案》中，也只規(guī)定了基層和中級人民法院每五年從符合條件的當(dāng)?shù)剡x民（或者當(dāng)?shù)爻Ｗ【用瘢┟麊沃须S機(jī)抽選人民陪審員候選人，并沒有對正在擔(dān)任人民陪審員的人員作出排除性規(guī)定。《人民陪審員法》第13條規(guī)定“人民陪審員的任期為五年，一般不得連任”，《人民陪審員選任辦法》第24條規(guī)定“人民陪審員的任期為五年，一般不得連任。公民擔(dān)任人民陪審員不得超過兩次”。這兩部法律法規(guī)雖然對任期作了規(guī)定，但同樣沒有對正在擔(dān)任人民陪審員的人員作出排除性規(guī)定。而且一者任期五年在時間上過長，二者“一般不得連任”的表述過于原則，只是在后者中增加了“不得超過兩次”的規(guī)定。這些規(guī)定相較于以往是一種改進(jìn)，但在事實(shí)上仍為一些法院如以往一樣讓人民陪審員長期任職開了方便之門。筆者認(rèn)為，基于五年任期相對較長，仍容易使權(quán)利發(fā)生異化，在任職期限上應(yīng)設(shè)定為兩年較宜。在連任問題上，除一些專業(yè)性特別強(qiáng)的案件，其陪審須具備一定專門技能的人民陪審員可適當(dāng)考慮連任外，對于普通案件的人民陪審員，應(yīng)明確規(guī)定其不得連任，在下一次選任時予以排除，間隔若干年后才可再次參與候選人的隨機(jī)抽選，且兩次擔(dān)任人民陪審員后，則將其從隨機(jī)抽選名單中完全排除。這樣，便可以有效防止人民陪審員因長期任期而產(chǎn)生的職業(yè)化趨向，也可以最大限度地保證能夠讓更多的普通公民有機(jī)會成為人民陪審員。

3.細(xì)化操作規(guī)范，做到應(yīng)陪盡陪

讓人民陪審員參與到更多的案件審判之中，對于實(shí)現(xiàn)司法民主，增強(qiáng)人民群眾參與司法意識，在法律、司法與社會之間，司法機(jī)關(guān)、司法人員與社會公眾之間，以及法理、法律原則與社會情理之間建立起良性互動橋梁都具有很好的促進(jìn)作用。然在審判實(shí)踐中，一些法院和法官對于案件是否安排人民陪審員陪審，一般都是根據(jù)案件審理時法官人數(shù)夠不夠，陪審是否方便其案件審理等法院自身情況來確定，很少考慮該不該由人民陪審員來陪審這一最重要因素。因此，人民陪審員參與審理案件的范圍一直不大，與設(shè)定人民陪審員制度的要求還存在著較大差距。針對這種情況，《人民陪審員法》第15條、第16條以及第17條就人民陪審員參與審理案件的范圍作了相應(yīng)規(guī)定，將第一審各類訴訟中相當(dāng)比例的案件都納入了陪審范圍，相較于以往有了很大拓展。但其第15條、第16條中所列情形如“社會影響較大”、“社會影響重大”、“案情復(fù)雜或者有其他情形”等，因表述具有一定的不確定性，在實(shí)踐中其客觀標(biāo)準(zhǔn)往往較難準(zhǔn)確把握和判斷，使得一些地方的法院和法官對很多這類案件在事實(shí)上仍然沒有安排人民陪審員陪審。鑒此，建議由全國人大常委會制定《人民陪審員法》實(shí)施細(xì)則，或由最高人民法院進(jìn)行司法解釋，對這些情形根據(jù)司法實(shí)踐中可能出現(xiàn)的各種情況作出進(jìn)一步細(xì)化，將容易造成隨意適用的原則性規(guī)定和任意性規(guī)范，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂忻鞔_性、可操作性和強(qiáng)制性的規(guī)范，確保人民法院能夠做到應(yīng)陪盡陪，使人民陪審員制度設(shè)立的初衷和所體現(xiàn)的司法民主得到真正落實(shí)。

4.區(qū)分審判權(quán)限，提高陪審實(shí)效

在有關(guān)人民陪審員制度的文章中，幾乎都論及人民陪審員“陪而不審”這種現(xiàn)象，并將其作為一個主要問題加以討論。由此可見，這一現(xiàn)象在陪審實(shí)踐中具有較大的普遍性。這種現(xiàn)象的存在，既是對司法資源的一種嚴(yán)重浪費(fèi)，也在很大程度上消解了人民陪審員制度所追求的目標(biāo)和效果。

針對這種現(xiàn)象，很多學(xué)者提出了各種解決辦法，如加大對人民陪審員培訓(xùn)力度，提高他們的陪審水平，提升他們的陪審意識，讓他們能夠充分認(rèn)識和正確對待法律賦予他們的這項(xiàng)司法民主權(quán)利;為人民陪審員及其近親屬人身和住所提供法律保護(hù);給予人民陪審員相應(yīng)的物質(zhì)補(bǔ)助，并對成績顯著或事跡突出者予以表彰和獎勵，同時完善其履職監(jiān)督、懲戒機(jī)制，明確不履行或不當(dāng)履行陪審職責(zé)的責(zé)任;進(jìn)一步轉(zhuǎn)變法院和法官工作作風(fēng)，在審判過程中充分尊重人民陪審員的陪審權(quán)利，認(rèn)真聽取他們的意見建議，保證他們在陪審過程中與法官享有相同的話語權(quán)與影響力，為他們實(shí)際履職創(chuàng)造良好的工作氛圍等。

以上這些方面，《人民陪審員法》基本上都已作出相應(yīng)規(guī)范，它們對于充分調(diào)動人民陪審員陪審積極性和主動性無疑都十分有益。然要克服“陪而不審”這種現(xiàn)象，除了這些方面，基于人民陪審員一般較少具備法律知識，在陪審中疏于法律適用，但社會閱歷豐富，熟悉社情民意，具有合理的邏輯思維，具備認(rèn)定事實(shí)的能力這一特點(diǎn)，可以考慮在我國適當(dāng)引進(jìn)陪審團(tuán)制度，對人民陪審員與職業(yè)法官的審判權(quán)限作出明確區(qū)分，將案件的事實(shí)認(rèn)定交由人民陪審員處理，法律適用則由職業(yè)法官裁決。這樣便可以揚(yáng)長避短，把人民陪審員所具有的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，“陪而不審”的現(xiàn)象也能夠在很大程度上得到改善。對于這一點(diǎn)，《決定》和《人民陪審員法》都已提及。接下來，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情并結(jié)合司法改革，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步加以推廣。

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[4]羅茗會.人民陪審員‘陪而不審的現(xiàn)狀與對策.法制博覽，2015年4月（下）

作者簡介：

張鶴鳴（1966--）男，漢族，安徽省蕪湖市人，中共蕪湖市委黨校法學(xué)講師，研究方向：社會主義法治。