PPP項目風險及應對措施

劉韶華

摘 要：PPP模式作為一種新的建設模式，從2013年提出，到2017年以后行業又整體進入“冷靜期”，近期財政部發布了《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號），政府從控制風險的角度對PPP項目的監管和規范越來越嚴格。文章以社會投資人的視角，針對PPP項目存在的風險及防控措施進行簡要分析。

關鍵詞：PPP項目;風險;風險防控

1 國內PPP發展

1.1 第一階段：萌芽階段

2013年黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施投資和運營”，到2014年之前針對PPP的相關法律法規體系尚未建立，僅限于國務院行政法規、部門規章及規范性政策文件中包含部分涉及特許經營或者招投標的相關規定，PPP處于萌芽階段。

1.2 第二階段：發展階段

自2014年以來，在中央大力推廣運用政府和社會資本合作模式的背景下，國務院與各部委相繼發布了幾十份關于PPP業務的規范性政策文件，有力推動了PPP項目的實施。

1.3 第三階段：冷靜階段

自2017年上半年以來，為保障PPP項目健康有序開展，發改委、財政部、國資委等從“控風險”的角度陸續出臺一批規范性文件，PPP項目進入冷靜發展階段。

2 PPP項目風險及應對措施

PPP項目資金投入大、實施周期長、利益相關方多，相較于傳統招投標項目，其面臨的風險種類多且復雜。現以PPP業務全生命周期為主線，面臨的主要風險概括為：①法律政策風險、②合法合規風險、③融資風險、④項目公司設立及治理風險、⑤項目建設風險、⑥運營維護風險、⑦退出和移交風險、⑧不可抗力風險、⑨項目爭議風險等。結合社會投資人特點，現僅就法律政策風險、融資風險、項目建設風險、運營維護風險進行分析。

2.1 法律政策風險

2.1.1 風險內容

法律政策風險主要包括了法律政策變更風險、法律風險分擔機制不明確風險等。

（1）法律政策變更風險：主要是指由于頒布、修訂、重新詮釋法律法規、政策文件等而導致項目的合法性、合同的有效性、合同條款的可執行性等發生變化，從而對項目的建設和運營帶來不利影響，直接或間接導致項目中斷或者失敗的風險。

（2）法律風險分擔機制不明確風險：是指根據適用法律的規定或者PPP合同的約定，PPP法律風險的承擔主體不明確，使得社會資本方承擔更多風險。

2.1.2 應對措施

（1）社會投資人應選擇規范的PPP項目，規范且優質的項目受政策變更影響較小，在項目決策的過程中應緊跟政策導向，選擇優質項目進行規范化運作。

（2）在項目運作過程中，加強同政府方的溝通，積極尋找合法路徑，化解政策對項目的不利影響。

（3）在合同談判的過程中，建議在合同文本中增加對“適用法律”的定義，明確約定PPP合同中所指的“適用法律”包括那些規范性文件。

（4）根據《PPP項目合同指南（試行）》（財金156號）中的風險分配原則，建議在風險分配條款中明確約定法律變更風險由政府方承擔，并明確約定社會資本方可延長工期、獲得補償、提前終止等法律后果，力爭風險分配的公平合理。

2.2 融資類風險

2.2.1 風險內容

（1）項目融資無法落實或不能及時到位風險。PPP項目融資無法落實或不能及時到位風險是指社會資本方未在PPP合同中約定的融資交割期限內完成項目融資，從而影響項目正常實施的風險。

（2）項目融資需要股東擔保風險。該風險指的是金融機構在為PPP項目提供融資時，要求項目公司股東提供一定的增信措施，從而引發融資難度增加、股東資產受限等風險。

2.2.2 應對措施

（1）社會投資人應當積極拓寬融資渠道，降低融資風險，逐步轉變主要依托項目通過銀行貸款的融資理念，通過長期貸款與短期貸款結合，銀行貸款、保險資金、基金等多方式解決融資問題;

（2）在項目的運作和推進過程中，注重項目的合規性和完備性，同時完善項目審批、招投標、成立項目公司等各項流程，以滿足金融機構審查要求。

（3）積極與政府方、金融機構協商談判，盡量爭取運用項目公司的資產或收益權等為項目公司融資提供增信擔保，以排除股東方的擔保責任。如果確有必要由股東提供融資擔保，社會投資人應與項目公司各股東按照出資比例共同擔保。

2.3 項目建設類風險

目前國內PPP項目的社會投資人主要為施工企業或有施工企業參與，因此項目建設類的風險是社會投資人可能接觸到最多的風險。建設類風險如下包括以下內容：

2.3.1 土地征拆風險

因征地拆遷工作所涉及的土地、房屋構成復雜，涉及人員眾多，征拆時間不受控，征拆資金未能及時到位，政府征拆工作力度不夠等因素的影響，實踐中征拆進度遲延和征拆成本超支的情況時有發生。

應對措施：

（1）在投標前，對項目土地現狀做好摸底。就項目的土地現狀、征拆難度、拆遷成本進行詳盡的了解和摸底。

（2）在合同中明確規定土地征拆義務方，通常為項目所在地政府。

（3）在合同中約定征拆費用上限、征拆具體時限，規定發生征拆遲延時，工期相應順延并應給予社會資本方相應費用補償。

（4）履約過程中，做好拆遷進度管控，確保資金專款專用。

2.3.2 概算調整風險

概算調整是指對初步設計階段計算工程投資與造價的設計文件中確定的工程費用進行調整。概算調整的原因通常為：增加建設內容、材料價格上漲、設計變更及提高建設標準、概算錯漏項或少算及其他原因。因此，不應將項目超概簡單地規定為社會資本方責任。

應對措施：

（1）在合同中約定因設計變更等原因致使概算調整的，政府方應積極協助辦理調概手續的義務。

（2）在項目實施過程中，及時索取并妥善保管設計變更確認文件等概算調整的支持性文件。

2.3.3 審計、結算風險

PPP項目中，審計是指審計機關對項目全程進行審計，并出具審計意見的行為。《審計法》、六部委 25號令及相關法規政策規定：政府投資和以政府投資為主的建設項目應進行審計監督。因此，政府方一般會在招標文件或PPP合同中規定以審計結果作為結算依據，此時便產生了項目的審計結果與項目實際成本不一致的風險。

審計風險通常表現為：（1）部分成本不被審計認可的風險。（2）因審計材料難以備齊或審計結算時間拖延，致使款項支付遲遲不能到位的風險。

應對措施：

（1）在合同談判過程中，明確政府方及時審計的義務。

（2）約定由雙方共同聘請第三方社會審計機構代替政府審計機構進行審計。

（3）建設過程中，做好驗收、審計材料的管理為后續審計和結算做好準備。

（4）強化過程跟蹤審計，將審計風險分散到整個建設期。

2.3.4 工程變更風險

工程變更通常會導致投資總成本發生改變、增加社會資本的投資總額，影響建設工期和PPP項目穩定性，從而加大社會資本方或項目公司的風險，降低社會資本方的投資回報。

應對措施：

（1）在合同談判中，明確規定工程變更情況下，工期順延及費用承擔條款。

（2）在PPP合同中明確約定工程變更的具體程序，并考慮程序設置的合理性。

（3）建設過程中，做好合同管理工作。應積極要求政府對發生的工程量及費用的變更予以確認，重視變更所涉及的資料的完備性和及時性，為項目的結算等后續工作做好充分的準備。

2.3.5 工期延誤風險

工期延誤是指項目未能按照合同約定的計劃如期完工、驗收并辦理相關手續。實踐中，工期延誤的原因有以下幾種：

其一，政府方征拆進度滯后;其二，社會資本方或項目公司未能妥善安排工程施工，合理配置生產資源或出資未及時到位等原因致使工期延誤;其三，不可抗力、第三方責任等其他原因致使工期延誤。

應對措施：

（1）在合同談判過程中，準確界定建設期、運營期的起止日，并明確工期可順延事項。

（2）事先對工期延誤易引發爭議的事項，如誤工費用的承擔與計算，補貼年限、單次補貼額度、建設期補貼起付時間、工期順延的期限、補償金額等，作出合理且明確的規定，以有效避免糾紛。

（3）優化資源分配，妥善安排施工計劃，降低窩工、人料錯配等風險發生的可能性;定期檢查工期，建立工期風險預警系統。

（4）出現可順延工期事項，應及時向政府方確認。

2.4 運營維護類風險

2.4.1 運營期變化的風險

運營期限的延長與縮短是指項目實施過程中受某些原因影響，項目既定的運營期限被延長或縮短。若運營期縮短，則可能影響社會資本方預期回報的按期收回;若運營期延長，則影響社會資本方在期待時間內的退出。

應對措施：

（1）社會投資人應盡量爭取將運營期與建設期的起算分別設定，避免將二者捆綁在一起，從而使得運營期因為建設期的變化而被縮短或延長。

（2）對影響運營期變化的因素應預先識別并在合同中對相關風險予以安排。

2.4.2 使用者付費風險。

在采用使用者付費及可行性缺口補助付費機制的PPP項目中，社會資本方的投資回報與項目最終用戶的使用量及付費定價密切相關，若市場需求不足、價格定價偏低，社會資本則存在收益不足風險。

應對措施：

（1）針對需求量不足的問題，項目可研階段要先對項目需求量進行科學、審慎測算，必要時可委托專業機構進行預測。

（2）對于定價偏低的風險，建議首先同政府方確定項目的定價標準，以使項目的定價相對可控。其次，建立調價機制，明確在項目的使用量不足，或使用者付費定價偏離于實際時，社會資本可啟動合同中的調價機制，及時止損。

3 結語

社會投資人在選擇PPP項目時，應優選符合國家政策、規范運作、收費來源有保障的項目，同時企業內部建立完善的內外部審批決策流程和風險應對機制，減少PPP項目實施過程中的風險，保證企業的合理收益。

參考文獻：

[1]財金[2014]76號文.關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知.

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