欠發(fā)達地區(qū)多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系完善研究

張慶霞

摘要 基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下桐城市農(nóng)村人口老齡化的調(diào)查和分析，就農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的現(xiàn)狀和問題進行了探討，揭示了欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系普遍存在的傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化、社會化保障水平低、社會化養(yǎng)老水平不高、養(yǎng)老從業(yè)人員專業(yè)化水平有待進一步提升等問題，同時從強化家庭養(yǎng)老的服務(wù)功能、加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資金投入、大力發(fā)展居家養(yǎng)老自助互助服務(wù)、加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)、加強農(nóng)村專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)等5個方面提出相關(guān)對策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村養(yǎng)老;現(xiàn)狀;問題;對策

中圖分類號 S-9文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）10-0238-03

Abstract Based on the investigation and analysis of the aging of the rural population in Tongcheng under the background of the strategy of rural revitalization，the current situation and problems of the rural oldage service system were discussed，problems such as the weakening of the traditional family oldage support function，the low level of socialized security，the low level of socialized oldage support and the need for professionalization of the oldage workers in the underdeveloped rural areas were revealed.At the same time，relevant countermeasures and suggestions were put forward from five aspects： strengthening the service function of family endowment，increasing investment in rural endowment service funds，vigorously developing selfhelp and mutual service for home endowment，speeding up the construction of rural endowment service institutions，and strengthening the construction of rural professional endowment service team.

Key words Rural endowment;Current situation;Problem;Countermeasure

我國1999年開始進入老齡化社會以來，老齡化速度快，基數(shù)大，據(jù)全國老齡委公布的數(shù)據(jù)，2017年底，我國老年人口（60歲以上）2.41億，已占全國總?cè)丝诘?7.3%，僅2017年，新增加的老年人口就超過1 000萬。黨的十九大提出“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。近年來，安徽省桐城市在各級政府的高度重視和統(tǒng)一部署下，認真貫徹落實中央出臺的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》等文件精神及安徽省出臺的涉及推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的各項配套支持性政策，積極順應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)的社會需求，制定了《桐城市推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革實施方案》并分步實施，初步形成了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。但由于農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，老齡化程度高于城鎮(zhèn)、速度快于城鎮(zhèn)、老年人口多于城鎮(zhèn)等特征，應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化更為急迫，任務(wù)也更為艱巨。鑒于此，筆者于2018年3月—2018年7月對桐城市農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀做了專題調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對策建議。

1 桐城市農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀及存在的問題

桐城市地處安徽省中部，面積1 571 km2，總?cè)丝诩s76.24萬。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，桐城市60周歲以上老年人口13.71萬，約占全市總?cè)丝诘?7.98%，人口老齡化程度超過全國（17.3%）平均水平。目前，桐城市80歲以上老年人有1.84萬，占老年人口數(shù)的13.42%。人口老齡化發(fā)展呈現(xiàn)3個突出特點：一是人口老齡化發(fā)展速度快，目前正處于加速期，老年人口持續(xù)快速增長。據(jù)預(yù)測，到2040年前后，將迎來老年人口最高峰值，約22萬，約占總?cè)丝诘?8%以上。二是高齡化程度持續(xù)加深，近兩年來高齡老人增速在4%左右，80歲以上女性老年人口（9 521人）明顯高于男性老年人口（6 731人）（圖1）。三是獨居和空巢老人日益增加，隨著第一代獨生子女的成年，逐步進入“421”家庭結(jié)構(gòu)，一對夫婦要供養(yǎng)4個老人（甚至更多）和1～2個孩子。作為“421”供養(yǎng)關(guān)系中的中間代，無法抽出更多的時間照顧年邁的父母，特別是農(nóng)村老齡人口空巢率不斷提高，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已無法適應(yīng)時代需求。據(jù)筆者調(diào)查，目前桐城市農(nóng)村以機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系雖已初步形成，但仍存在不少問題。

1.1 傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化 隨著社會轉(zhuǎn)型期的到來，家庭養(yǎng)老的功能已經(jīng)逐漸弱化。其主要原因，一是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，大批農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移造成家庭照料資源的減少，農(nóng)村“空巢老人”增多。筆者在總?cè)丝?.4萬的山區(qū)黃甲鎮(zhèn)走訪時了解到，農(nóng)村空巢老人家庭占到所有農(nóng)村老人家庭的一半以上，他們在精神生活和身體健康方面都受到負面影響。二是家庭結(jié)構(gòu)的變化，隨著計劃生育政策的實施，人們的生育觀念發(fā)生變化，獨生子女越來越多，核心家庭的形成，以往幾代同堂的大家庭慢慢被“421”家庭所取代。三是“孝文化”的衰退[1]，伴隨著大量青壯年勞動力外出務(wù)工，年輕一代的家庭觀念也在發(fā)生變化，使得農(nóng)村年輕人的贍養(yǎng)意識已大為淡化。同時“重幼輕老”使得年輕一代更注重對下一代的培養(yǎng)和照護，將主要精力財力物力向下一代傾斜，而忽視了對老年人應(yīng)有的關(guān)心和呵護，使老年人的養(yǎng)老需求得不到滿足[2]。

1.2 社會化保障水平有待進一步提高 當前，農(nóng)村社會保障體系尚不完善，國家所提供的只是最基本的社會保障，雖然新農(nóng)合報銷比例已大幅提高，但對沒有固定收入來源的廣大農(nóng)民來說，慢性病、大病等醫(yī)療費用對大多數(shù)農(nóng)民家庭仍然是個沉重的經(jīng)濟負擔，因此，在農(nóng)村看病難、看病貴現(xiàn)象依然存在[3]。筆者在文昌街道山區(qū)汪洋村走訪中，村干部和老人普遍反映新型農(nóng)村合作醫(yī)療每年220元醫(yī)保費用對60歲以上身體狀況不好、家庭生活困難的老人來說是筆不小的開支，并且就醫(yī)費用存在“水漲船高”、報銷的門檻較高、程序復(fù)雜等現(xiàn)象。所以農(nóng)村老人依然普遍存在著“小病熬，大病拖”的思想，因病致殘、致貧現(xiàn)象仍然存在。

1.3 社會化養(yǎng)老水平有待進一步增強 目前，桐城市共有各類養(yǎng)老機構(gòu)24家（公辦養(yǎng)老機構(gòu)19家，其中18家為農(nóng)村敬老院及分院，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)5家），床位 7 848張，按照《安徽省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》文件要求，到2020年全省每千名老年人擁有養(yǎng)老床位不少于45張的目標任務(wù)，桐城市已經(jīng)達62張。各鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)失能、半失能特困人員等280余人，為全市70周歲以上低保老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)補貼，并且為全市“五保”老人購買了長期護理保險，完成了居家養(yǎng)老服務(wù)呼叫平臺建設(shè)及上崗人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，2018年10月份正式運營服務(wù)。目前正在建設(shè)市養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心、首批4個鎮(zhèn)（街道）養(yǎng)老服務(wù)中心、10個社區(qū)、53個村養(yǎng)老服務(wù)中心（站）3級養(yǎng)老服務(wù)中心工作。但筆者在走訪中了解到，目前入住這些公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的主要是農(nóng)村“五保”老人。如有1.5萬60歲以上老人的孔城鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)敬老院目前入住的50位老人中，39人是“五保”老人，平均年齡78歲，11人是社會其他人員，這11人中8人是退休干部。1.4萬人口的山區(qū)黃甲鎮(zhèn)，60歲以上老人有2 787人，而該鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)的也只有13位“五保”老人。因為傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的觀念影響，農(nóng)村中很大一部分老年人不愿去養(yǎng)老院，怕自己或子女會被笑話[4]。筆者走訪中了解到，孔城鎮(zhèn)敬老院有些老人被子女送到敬老院后，又回家了。另外由于政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)大多入不敷出，僅能解決衣食問題，在醫(yī)療等問題上難以提供保障，特別是重癥“五保”老人的住院護理問題，如孔城鎮(zhèn)敬老院一年20多萬元的經(jīng)費難以保證敬老院的正常運轉(zhuǎn)。而民營養(yǎng)老機構(gòu)收費又太高，大多數(shù)農(nóng)村老人無法承受。

1.4 養(yǎng)老從業(yè)人員專業(yè)化水平有待進一步提升

由于我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)起步較晚且專業(yè)化運營不夠成熟，專業(yè)化照料服務(wù)隊伍尚未建立。目前桐城市農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員待遇低，月工資在1 500～3 000元;工作強度大，特別是完全失能老人的護理;工作時間長（07：00—21：00），沒有節(jié)假日，參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)護理人員基本上是45歲以上的農(nóng)村婦女。這些農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)護理人員沒有專業(yè)資質(zhì)，總體素質(zhì)普遍不高，有些甚至連任何培訓(xùn)都沒有參加過，這就導(dǎo)致服務(wù)人員缺乏專業(yè)的日常生活護理知識，所提供的服務(wù)大多僅限于日常照料，服務(wù)質(zhì)量不高，難以滿足老年人日益增長的物質(zhì)和精神上的需求，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化水平迫在眉睫。并且農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)都沒有配備專業(yè)的心理疏導(dǎo)人員，養(yǎng)老從業(yè)人員一般缺乏精神撫慰方面的技巧，而農(nóng)村能選擇養(yǎng)老服務(wù)的一般是子女不在身邊、高齡或生活不能自理的老人，他們更加需要心理的安慰和精神的慰藉，如果服務(wù)人員不具備專業(yè)技能就無法滿足老人在精神層面上的需求[5]。

2 發(fā)展多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)系的對策建議

基于桐城的農(nóng)村老齡化調(diào)查，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系需要從如下幾方面做起。

2.1 強化家庭養(yǎng)老的服務(wù)功能 要加大對“孝文化 ”的宣傳，要重視家庭的作用，強化家庭親情關(guān)系，尊老、敬老、愛老。首先，要大力宣傳農(nóng)村中尊敬老人、孝順老人的人和事，批評指責虐待老人等侵犯老人合法權(quán)益的行為，在農(nóng)村中營造良好的尊老敬老的輿論氛圍。其次，對全市農(nóng)村老年人家庭養(yǎng)老實行適當?shù)恼咝詢A斜，如減免困難家庭老人醫(yī)保費、適當減免老人的用水用電費用等;把家庭文明建設(shè)和家庭養(yǎng)老狀況作為考核地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容之一，在農(nóng)村開展尊老敬老的評選活動等，這都對加強家庭養(yǎng)老服務(wù)功能有重要的促進作用。再次，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，進一步推進農(nóng)村“三變”改革，盤活資源資產(chǎn)，把農(nóng)村的各種資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、旅游休閑產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增加農(nóng)民經(jīng)濟收入，切實增強家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟支持能力。

2.2 加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)資金投入 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展是個投入時間長，見效慢的長期過程，政府在加大財政支持力度的同時，應(yīng)鼓勵社會組織、個人、慈善機構(gòu)等共同來保障養(yǎng)老服務(wù)資金。首先，拓寬籌資渠道，建立多元化養(yǎng)老服務(wù)資金投入機制。政府在加大資金投入、提高財政資金使用效率的同時，加大政策扶持力度，鼓勵、扶持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，在土地、稅收、水電等方面給予優(yōu)惠。其次，區(qū)分養(yǎng)老服務(wù)對象，建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)補貼制度。在全面落實80周歲以上老年人高齡津貼制度基礎(chǔ)上，對納入最低生活保障、建檔立卡貧困對象范圍的老年人給予養(yǎng)老服務(wù)補貼。經(jīng)評估確定為輕、中、重度的失能失智老年人，分檔提高補貼標準，用于護理支出[6]。通過這種有差別、分層次的農(nóng)村養(yǎng)老補貼方式來平衡和保障農(nóng)村老人的生活。再次，加快建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營補貼制度。對已投入運營的社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，除購買其服務(wù)外，還應(yīng)該視情況給予一定的床位補貼或?qū)Ψ?wù)崗位實行政府補貼制等。激勵農(nóng)村敬老院“公建民營”，降低農(nóng)村敬老院后續(xù)管養(yǎng)財政運營成本。

2.3 大力發(fā)展居家養(yǎng)老自助互助服務(wù) 鼓勵農(nóng)村自理老人居家養(yǎng)老，推行簽訂家庭贍養(yǎng)協(xié)議，督促子女履行贍養(yǎng)義務(wù)，夯實農(nóng)村居家養(yǎng)老基礎(chǔ)。培育農(nóng)村互助服務(wù)隊伍，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)中心為依托，組織農(nóng)村留守婦女、低齡健康老年人等群體為高齡、失能失智老年人以及無人照料的孤寡老人提供一些日常起居所需的服務(wù)。如上門為一些行動不便的老年人換洗衣物、購買生活必需品，帶他們到戶外做一些活動等。因地制宜，整合村、鎮(zhèn)設(shè)施設(shè)備、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等資源，開展互助養(yǎng)老、老年人集中居住互助養(yǎng)老等農(nóng)村居家養(yǎng)老互助模式。

2.4 加快農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè) 一是推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。在新建、改擴建農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、增加農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量的同時，進一步擴大其規(guī)模，增加床位，完善其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，引進社會力量開展公建民營。二是支持社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)。政府在加大財政支持力度的同時，應(yīng)鼓勵社會組織、個人、慈善機構(gòu)等共同來保障養(yǎng)老服務(wù)資金。除加大財政資金支持力度外，政府應(yīng)該采取資助補貼、稅收減免等優(yōu)惠政策鼓勵或者通過許可經(jīng)營、合同承包等方式鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)供給主體的多樣化[7]。

2.5 加強農(nóng)村專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè) 首先，政府應(yīng)該加大對農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的資金投入，提高服務(wù)人員的工資水平，以此來吸引和留住服務(wù)人員。其次，通過院校的專業(yè)培養(yǎng)、在職教育、崗位培訓(xùn)等多種方式，為服務(wù)人員普及基本護理常識以及應(yīng)對突發(fā)事件的技能，提高服務(wù)人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，對招聘的服務(wù)人員實行職業(yè)資格認證制度，確保招聘人員的專業(yè)性，保障服務(wù)人員的質(zhì)量，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)隊伍專業(yè)化、規(guī)范化。另外，還可以宣傳志愿服務(wù)理念，招募社會志愿者，倡導(dǎo)公民意識和奉獻精神，建立志愿者培訓(xùn)和鼓勵機制[8]，更好地規(guī)范志愿者服務(wù)活動的制度化、常態(tài)化，從而為老人提供更全面、更好的養(yǎng)老服務(wù)。

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