農合聯運作模式比較分析

李偉　金建東

[提要] 構建生產、供銷、信用“三位一體”農民合作經濟組織體系是推進農業社會化服務升級的迫切要求。目前，浙江省已基本完成組織架構的搭建，即將進入實體化運作階段。然而，農民合作經濟組織聯合會，各地實踐模式有共性，也有差異，如何理解這種共性和差異，各地運作模式應如何開展，這些都亟須理論上的研究和指導。本文通過選取比較有代表性的縣（市）實踐模式為調研對象，通過對比分析各發展模式的異同，提出相應對策建議，以期在農合聯建設“促運轉”階段提供理論層面的參考。

關鍵詞：農合聯;運作模式;供銷社;“三位一體”

基金項目：浙江省供銷社課題：“農合聯運作模式比較分析”（項目編號：17SS11）

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月3日

隨著專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體的快速成長，以農民合作社、農業龍頭企業等為主體的農業社會化服務遇到了越來越多的辦不了、辦不好、辦起來不合算的事情，迫切需要通過農民合作社、農業龍頭企業等主體在更高層次、更大平臺、更廣范圍上的合作與聯合。浙江省供銷社積極推進農合聯組織體系組建工作，做實農合聯為農服務功能，全面完成省、市、縣、鄉鎮四級農合聯組建工作。

一、農合聯運作模式分析

生產、供銷、信用“三位一體”綜合合作應當溯源于習近平在浙江工作時期提出的“三位一體”農民合作的思想。當時“三位一體”綜合合作的典型組織類型是浙江實踐的“瑞安農協”模式。2015年9月，《中共浙江省委、浙江省人民政府關于深化供銷合作社和農業生產經營管理體制改革構建“三位一體”農民合作經濟組織體系的若干意見》中指出，農合聯是在黨委、政府領導下，以為農服務為宗旨的社會團體，實行農有、農治、農享。農合聯為非營利性社會團體，由民政部門注冊登記，接受農村工作綜合部門管理。

（一）組織模式

1、涉及職能轉移的農合聯。農合聯按照先易后難、水到渠成的要求和農合聯的承接能力，穩步承接涉農部門的部分經營性服務事項和公共服務事項，推動“三位一體”改革邁向深入。如，杭州市市縣兩級農合聯先后承擔了農產品市場運營、展示展銷、農藥包裝廢棄物回收處置、涉農金融服務及承接農民技能培訓等職能。

2、與其他部門共建的農合聯。一般由農業公共服務中心（農業技術服務中心等）負責農合聯的日常工作，供銷社加入農合聯，此種模式適用于供銷社實力不足但農業公共服務體系比較完善地區，這一組建模式是浙江省鄉鎮農合聯主要的組建模式，比較典型的有諸暨、義烏、慈溪、平湖、瑞安、臨海、溫嶺、遂昌等地。

3、以供銷社為主的農合聯。依托供銷社組建，由供銷社負責農合聯的日常工作，此種模式適用于供銷社整體經濟實力較強、服務功能較全面，服務隊伍較健全的地區，比較典型的有上虞、淳安、寧海、定海等地。在農合聯初創階段（涉農部門職能轉變需要一個過程），把充分發揮供銷社優勢而形成的服務功能和服務體系作為建設生產服務功能和生產服務體系的重點。

4、以產業為主的農合聯。該模式打破行政區劃限制，將區域內從事同一種農業產業的生產經營主體聯合起來，組建產業農合聯，其組建依托主體可涵蓋以上三種模式的各類載體，可認為是一種組織結構異化重構、服務功能差異提供、市場機制運轉推動的新型鄉鎮級農合聯，是更精準的分類、重組。此種模式一般適用于有鮮明特色、一定規模、集聚度高的產業，尚未組建產業協會或聯合社的地區，按照產業進行分類再聯合，比較典型的有長興、縉云等地。

（二）運作模式。當前，浙江省已經初步形成了省市縣鄉四級農合聯組織體系，各級農合聯呈現出濃烈的干事創業氛圍，農合聯為農服務體系更加健全，服務網絡進一步完善;服務能力增強，為農服務的手段更多更豐富，為農服務新意迭出;為農服務領域進一步拓寬，為農服務質量更高，在農民中的影響更好。農合聯為農服務中心方面，各地的不平衡性比較突出，比如市級農合聯建設各類區域性為農服務中心，全省總共建了6個，其中，衢州5個，臺州1個，其他市都未建設。還有15個縣級農合聯未建立為農服務中心。農合聯資產經營公司方面，目前10個市級農合聯已組建資產經營公司，麗水已明確組建方案，正在推進中。從縣級來看，62個縣級農合聯已組建資產經營公司，22個縣還未完成組建。農民合作基金方面，目前9個市級農合聯已建立農民合作基金，其中5個已開展運作，紹興、溫州兩市暫未建立。68個縣級農合聯已建立農民合作基金，其中29個已開展運作，16個縣暫未建立農民合作基金。可以看出，無論是市級還是縣級，農民合作基金的運作情況都不平衡、不充分。同時，農民合作基金財政引導資金到位率也很不平衡。

二、農合聯組織運行過程中存在的問題

（一）農合聯理事會各利益主體協調不夠順暢

1、涉農部門間的協調不夠順暢。首先，供銷社與黨委政府的協調機制不夠順暢。一方面由于供銷社在政府部門中的“分量”有限，由供銷社承擔農合“執委會”角色存在著先天的“短板”，在爭取政策傾斜上存在不足;另一方面全省各地供銷社對農合聯重要性和急迫性認識程度不一，供銷社人員、組織架構、資源體系等存在差別，有部分供銷社消極作為，致使農合聯推進工作進程緩慢，農合聯功能缺乏。其次，供銷社與農業局的協調機制不夠順暢。農合聯是為了滿足以農民專業合作社為主體的新型營農主體快速成長需要而安排的社會化服務體系。供銷社與農業局在農民專業合作社等新型營農主體的管理和服務職能上存在一定程度的重合。

2、營農主體與供銷社之間的合作不夠順暢。供銷社是營農主體對接農合聯、其他涉農利益主體及大市場的重要渠道。一方面由于供銷社組織體系萎縮，鄉鎮一級供銷社在組織架構、資源體系等方面基本消亡，使得各營農主體難以快速直接的傳遞訴求;另一方面由于縣級以上供銷社在管理體制上實行參公管理，在業務上非農化，在運行機制上非合作化，造成供銷社在服務農業產業發展上存在不足，使得供銷社很難深入了解各農業經營主體的真正訴求，在提供服務上難以精準有效對接。

（二）農合聯職能轉移和功能發揮程度不夠。涉農職能轉移是農合聯構建的重要內容之一，也是農合聯功能完善的重要保障。從全省來看，首先，各地農合聯涉農職能轉移程度不一樣，有些農合聯涉農職能轉移程度較徹底，如義烏市農合聯等，而有些農合聯涉農職能轉移程度較低;其次，各地涉農職能轉移在內容上存在較大差別。有些農合聯由于各種原因，僅僅完成部門涉農職能，甚至象征性的涉農職能轉移;最后，有些農合聯對已轉入的涉農職能還沒開展高效的運作，還沒充分發揮涉農管理及服務的功能。

（三）農合聯兩項制度不夠完善，作用難以發揮

1、農民合作基金制度不夠完善。首先，各地對于農合聯成員會費的收取未形成制度規范的標準。其次，各地農民合作基金主要以供銷社注資為主，財政資金支持為輔，而農合聯會員會費所占的比例基本沒有。同時，有一部分農合聯建立了農民合作基金制度，但限于供銷社自身實力和復雜的外部環境，資金遲遲難以到位。最后，對于農民合作基金如何高效、規范的使用，大部分農合聯都沒有制定具有可操作性的使用辦法。

2、資產經營公司制度不夠完善。各地雖然都基本建立資產經營公司，但在資產經營公司創建方式、經營理念、風險防控、公司制度等方面存在著不足。首先，各地資產經營公司創建基本以供銷社資產經營公司單獨創建為主，這不利于資產經營公司可持續發展;其次，各地農合聯資產經營公司經營理念轉變程度不到位，供銷社利益本位觀念還存在著，未能將會員資產保值增值放在第一位;再次，各地對資產經營公司業務內容還未形成較成熟的風險防控體系;最后，農合聯資產經營公司與供銷社資產經營公司并不一樣，而以供銷社資產經營公司為主創建的農合聯資產經營公司在公司制度等方面變革不夠。

（四）農合聯自身內設機構及管理制度不夠健全。各地農合聯在部門設置、人事制度、三會制度、會員制度、激勵制度、業務統計制度等方面存在著不足。首先，農合聯部門設置上最大的問題是與供銷社部門之間的融合程度不夠，供銷社內設機構與農合聯職位職能相適應程度不夠，大都供銷社并沒有優化部門設置。其次，農合聯人員構成相比供銷社更加復雜，包括參公人員、事業人員、企業人員，甚至聘任人員，對這些人員的人事管理制度更新相對滯后。再次，供銷社三會制度和農合聯三會制度并行運轉。目前來看，大都數供銷社和農合聯只是簡單例行運行三會制度，在如何理順兩者之間的關系，使其各司其職、各負其責、協調運作方面存在不足。另外，在會員制度上，農合聯與供銷社或者合作社區別較大，各地普遍缺乏針對農合聯會員的規章制度，如入會退會、會員賬戶、會員權利與義務、會員大會等方面。最后，激勵機制和業務統計方面，各地缺乏基于農合聯實際條件和工作情況的工作考核和業務統計機制，在一定程度上沿襲供銷社的制度體系。

（五）農合聯為農服務功能需要突破創新。農合聯的為農服務功能基本沿襲供銷社的資源和體系，這雖然有利農合聯的快速組建和功能實現，但也造成了農合聯為農服務功能的不足。首先，農合聯“自育”為農服務功能不足。農合聯包括生產經營組織、服務組織及管理組織等，各服務組織自發聚集為生產經營組織提供服務功能是農合聯為農服務的基本來源，農合聯對于這部分的培育發展程度不夠。其次，金融服務未成體系。農合聯金融服務主要來自農信機構，金融服務不僅限于資金借貸方面，還應該包括信用評級、授信、政策性擔保、內部監管等，而農合聯在金融服務的體系性構建上存在著不足。最后，供銷社為農服務業務優化不夠。供銷社為農服務功能與農合聯為農服務功能存在較大差別，供銷社為農服務功能是農合聯為農服務功能的重要來源，在供銷社為農服務功能如何融入農合聯并與農合聯服務對象開展有效對接上需要調整、創新和突破。

三、政策建議

（一）加快完善農合聯各利益主體的協調。供銷社要按自身的不同狀況采取不同對策。當地政府支持力度比較大的供銷社要借勢主動作為，及時協調，最大限度地爭取政府對農合聯在人員編制、財政預算、職能轉移等方面的支持。當地政府還未引起重視的地方，供銷社要將于政府的協調溝通放在首位，將供銷社執委會的參謀功能充分發揮，拿出行之有效的執行方案來爭取政府的重視和支持，以敢擔當的責任心推動農合聯工作的開展。

供銷社還要完善與其他涉農行政部門的協調機制。全省很大一部分供銷社的主任由農辦主任調任，如瑞安、臨海等，這些地方的供銷社要充分抓住機遇，充分利用供銷社主任在農辦的資源和渠道，爭取農辦的主導和協調。在非農辦主任調任供銷社主任的地方，供銷社要穩步有序地推進農合聯工作，將供銷社的實際情況和想法及時向農辦反映，在最大程度上爭取農辦的支持。同時，供銷社要花大力氣爭取與農業局的溝通協調，爭取農業局的理解和支持。在農業局支持力度較大的地區，供銷社要依據黨委政府的指示和自身的實際情況，開出職能清單，最大限度地完成職能轉移。在農業局支持力度較小的地區，要充分進行溝通，先易后難、穩步有序完成涉農職能轉移。

供銷社還應充分與各營農主體之間保持溝通，以服務的心態了解各營農主體的利益訴求，最大限度地發揮營農主體代理人的角色，一方面按照當地農業產業發展的實際需要，充分溝通協調各營農主體之間的利益訴求;另一方面供銷社要依循市場機制，為營農主體對外協調各種利益主體，爭取各營農主體自身所不能獲得的各種資源。

（二）加快涉農管理服務職能的轉移和功能發揮。涉農職能轉移應該分不同情況有序開展，在涉農職能轉移程度較低的地區，包括有涉農職能轉移，但基本都是無關緊要的象征性職能轉移，供銷社要履行執委會職責，將工作重心放在如何爭取涉農職能轉移上。在涉農職能轉移程度較高的地方，供銷社要充分將各個職能充分使用起來，按照市場化機制的要求，充分按照面向現代農業服務、面向城鄉商貿服務、面向農村信用服務的、面向美麗鄉村服務的要求，將各個涉農職能用實用好。

（三）規范提升農民合作基金和資產經營公司的作用。依循合作化機制，規范農民合作基金的管理制度，在農民合作基金的來源上明確會員會費收取制度，明確合作基金的退出機制和管理辦法，拓展合作基金來源多元化，爭取合作基金及時到位，尤其要加快爭取農民合作基金的到位。在農民合作基金的使用上，明確農民合作基金的使用對象和業務使用范圍，加快制定農民合作基金的審批和使用規范，如使用資格、使用額度、使用利息規定等。加快推進農民合作基金投入到農民生產、生活的服務中去，最大限度地滿足農民當下最急迫需要解決的生產、生活等資金需求，充分體現農民合作基金的合作化屬性。同時，要理順農民合作基金和小額信貸服務之間的關系，做到相互補充以滿足農民的資金需求。

依循資產保值增值的要求，做好資產經營管理公司的經營管理工作。在資產經營公司的組建上，有條件的地方要多引入外部資金和資源，尤其是農合聯會員的資產，壯大資產經營公司實力，按照現代企業制度做好資產經營公司股權登記管理工作。條件不夠的地方，充分利用供銷社資產經營公司組建農合聯資產經營公司。在資產經營公司的經營理念上，要加快引入專業化經營管理團隊，將農合聯會員資產的保值增值放在首位。當下依托供銷社經營團隊的地區，應該盡快轉變經營理念，處理好供銷社經營利益與農合聯經營利益的沖突，做好兩者利益的兼容性。在資金使用上，盡快從全省刪選出一批既有增值潛力，又是農民生產、生活乃至美麗鄉村建設亟須的項目，將資金投入進去，充分發揮資產經營公司作用。同時，要充分做好資產經營公司的風險防控機制。

（四）加強農合聯及會員的規范管理。各地農合聯要依循合作化、民主化機制建立完善三會制度，優化會員代表大會制度和理事會成員構成。明確農合聯會員的入會和退會機制，規范農合聯成員入會資產的登記和會員賬戶的入賬工作，規范會員退社會員賬戶資產的清算辦法。明確會員的權利和義務，如會員對于農民合作基金的使用權利，會員在代表大會時的投票權利及會員的其他權利等，以及會員履行繳納農合聯會費、承擔農合聯正常虧損等義務。農合聯還要完善會員在農民合作基金和資產經營公司中的權利和義務。

（五）推進農合聯服務實體化，創新為農服務體系。各地農合聯要以創新為農服務載體，推動農合聯服務實體化運作。要創新農業生產服務體系。圍繞農業產業鏈縱向發展需要，縣級以上主要依靠供銷社及農資公司大力推進莊稼醫院建設。縣級以下要聯合多方涉農主體，如農資公司、農民專業合作社、基層供銷社等參與莊稼醫院體系建設。同時，以莊稼醫院服務體系為平臺，整合農資銷售、病蟲害防治、技術指導、新品推廣等服務于一體的綜合性生產經營服務。要創新現代商貿服務體系。在合作機制上要創新現代商貿體系的合作機制，引入多方利益主體共建共享。在服務方式上，一方面要加快服務體系建設，尤其是鄉鎮層面的商貿體系的構建;另一面要創新服務方式，尤其要借勢“互聯網+”，形成線上線下立體式服務，如紹興柯橋的淘實惠模式等。要創新信用服務體系。加快農合聯與信用社等農村金融部門的緊密合作，探索創新集信用社、合作基金、小額信貸及其他商業銀行等多種金融服務主體的金融服務體系。要探索美麗鄉村服務體系構建。美麗鄉村服務體系是農民生活水平提升及全面實現小康社會的內在要求。各地的美麗鄉村服務體系還處在探索階段。要以戰略的眼光、堅定的決心、踏實的步伐推進集有機肥和環保設備研發制造、垃圾分揀及回收體系、農膜及秸稈再加工技術等多方的現代化美麗鄉村服務體系。

主要參考文獻：

[1]中共中央、國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定[Z].2015.3.23.

[2]中共浙江省委、浙江省人民政府關于深化供銷合作社和農業生產經營管理體制改革構建“三位一體”農民合作經濟組織體系的若干意見[Z].2015.9.28.

[3]浙江省供銷社.構建“三位一體”農民合作經濟組織體系[J].中國合作經濟，2016（6）.