大數據時代環境協同治理機制構建研究

梁賢英　王騰

[提要] 大數據正深刻的改變著社會，環境治理機制也需要適當革新。本文立足于大數據時代背景，以環境協同治理為依據，分別從政府、企業、公民的視角出發，探討環境協同治理中各主體之間的作用，分析大數據對環境治理的不同主體間的影響，提出伴隨著大數據與環境協同治理機制的深入契合，應構建主體聯動機制、頂層推動機制、利益驅動機制和社會參與機制。

關鍵詞：大數據;環境協同治理;機制構建

中圖分類號：X37 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月3日

從黨的十八大首次提出“美麗中國”、將生態文明納入“五位一體”總體布局，到“青山綠水就是金山銀山”的理念走進聯合國，生態文明建設被提升至前所未有的高度，環境治理也被擺到一個突出的位置。從我國環境治理現狀來看，仍存在著治理的碎片化、部門化與環保數據采集中“信息孤島、數據鴻溝”等問題。互聯網的飛速發展引發的數據大爆炸，將為國家的環境治理提供重要的數據基礎，大數據與環境協同治理的深入結合，為打破環境監管體制中的桎梏，消除信息孤島，倒逼環境治理改革，進而提升環境協同治理的效果提供了一個新的思路。

一、大數據與環境協同治理

麥肯錫環球研究院認為大數據是指大小超出了典型數據庫軟件采集、儲存、管理和分析能力的數據集。朱建平認為大數據是超越傳統數據系統的處理能力、只能通過網絡技術來進行分析和獲取其隱藏價值的復雜數據的集合。關于大數據的特點，也經歷了一個不斷完善與發展的過程。Brian Hopkins提出大數據具有“4V”的特點，即多樣化（Variety）、海量性（Volume）、高速性（Velocity）和易變性（Variability）。李文彬通過對我國大數據來源進行歸納分析，認為大數據呈現技術和社會的雙重特點：一是技術層面的4V特點;二是社會層面的輻射性廣的特點。張春燕認為，大數據除了學界普遍認為的“4V”特點，還具有數據處理更具復雜性（Complexity）的特點，即“4V+1C”。隨著人們對大數據認識的不斷深化，大數據特征也從最初的“3V”拓展到包括海量性（Volume）、多樣化（Varity）、高速性（Velocity）、黏性（Viscosity）、精確性（Veracity）、即時性（Volatility）和多變性（Variability）的“7V”特征。

所謂環境協同治理，是指不同主體為了實現單個主體無法實現的環境治理目標，以相應的體制機制作為保障，以共識為導向，通過交流、協作等方式，共同治理環境的連續性過程。協同治理多產生于公共部門或者單一組織機構無法順利解決某一問題的情況下，與傳統的治理模式相比，在政策、責任、文化以及社會價值的角度均有特定的優勢。我國環境污染及治理現狀，決定了僅靠政府是很難達到理想效果，引入多元主體之間的協同治理是必然選擇。不同組織與部門之間通過相互合作，明確利益協調與責任義務來發揮各主體優勢、提升治理效果。地方和區域機構通過制造和傳播關鍵信息、關鍵知識調動資源配置和社區團體的積極性，因此環境協同治理的實現不僅受到國家層面的影響，而且與基層政府的態度密切相關，但地方參與環境治理合作要以治理效用的提升為前提。政府不同部門之間也存在利益割據現象，通過協同治理，能夠打破行政分割，弱化地方政府只看重地方利益的分割治理理念。公民的關注度與政府的重視程度呈正相關，提高公民的關注度能促進環境庫茲涅茨曲線（EKC）拐點（加快經濟增長與改善環境雙贏）局面的提早出現。

大數據作為信息社會的“石油”和“富礦”，與環境協同治理相結合，將彌補政府決策中規劃缺乏、參與薄弱、成本過高、信息不全、忽視公眾需求等不足，為我國實現環境治理體系和治理能力現代化提供巨大的發展潛力和空間。如何通過大數據在環境治理中的應用總結環境治理經驗、發現環境治理規律、預測環境污染趨勢、輔助環保部門進行決策，并推動主體間在環境治理中的深度耦合與交叉創新，是環境治理中亟須解決的問題。

二、大數據時代環境協同治理主體

習近平提出，信息技術在推動社會發展，促進國家治理體系和治理能力現代化，滿足人民日益增長的美好生活中的重要作用日益凸顯。大數據與環境協同治理的結合，是漸進的動態過程，它通過深度挖掘和多維剖析海量的環境數據數據來發現背后所隱藏的有價值信息，改變了人們的思維方式與行為方式，也孕育著環境協同治理機制的變革，要實現多元主體協同的“善治”格局和治理績效最大化，就要厘清政府、企業和公民之間的關系。

（一）政府主導。科層體系自我封閉和自我保護的天然屬性，決定了政府在運作過程中會盡力避免外部力量的干擾。大數據時代網絡技術的快速發展，涌現了大量的微權力行為體，民眾因權力祛魅而變得理性，沖擊并削弱了傳統的行政壁壘，使傳統權力走向了“終結”，這一現象使得科層體系的封閉運行以不可能，也不可逆，因此環境治理需要不同主體參與;另一方面，中國是外源性的現代化國家，社會組織健全程度和公眾的成熟度還需要進一步提升的現實，決定了政治因素和政治系統在治理中占據主導因素是必然的。大數據時代，政府環保部門應緊跟時代的發展趨勢，將大數據與環境治理深入結合，根據不同利益主體之間的多元訴求，積極研究環境大數據融合和共享方面的政策，通過政策支撐和戰略保障，促進數據采集主體豐富化、手段創新化，統籌政府內部數據、互聯網輿情數據等，做到“多流匯聚”，確保數據的完整全面，避免信息孤島和煙囪;通過大數據平臺的搭建，打破部門之間的數據壁壘，跨越政府內部的協同鴻溝，實現各部門橫向和縱向的資源共享，加強數據的集成分析和綜合應用，通過多元主體的共同參與全面系統地展示不同地區、部門、主體間對于政府環境治理、數據公開、職責履行等方面多樣化、差異化、層次化需求，推動環保部門的決策從“業務經驗”型向“數據驅動”型轉變，使政府從污染防治為核心的被動式末端治理走向基于大數據分析的預防性環境治理，從依靠執法人員執法的環境治理走向依靠智慧系統的數據處理。因此，大數據時代政府有必要、有能力主動擔負起環境協同治理的領導者角色。

（二）企業挑梁。許多高污染、高能耗的工業企業，由于技術和創新水平的制約，企業生產率低下，浪費資源的同時也帶來了不必要的污染，破壞了地方的生態環境;企業對污染治理需要投入大量的資金、人力物力，污染物治理成本高、企業的環境責任感的缺失，政府監管不到位、群眾監督渠道不暢通、媒體監督失聲等負外部因素的影響及直接排放的低成本甚至零成本促使企業存在僥幸心理，在利益的驅使下鋌而走險，廢棄物未經處理直接排放。另一方面，企業沒有很好地落實環境信息公開這一制度，給外部監督帶來了很大的困難。工業企業作為環境污染的主要來源之一，能否積極治理污染并落實相關環保政策，將極大地影響到環境治理的成效。大數據在企業中的應用，通過優化產業結構、提高能耗效率極大地改善企業生產與污染治理中“先天不足、后天乏力”的現狀。企業將環保大數據技術應用到生產全過程，以污染物排放數據為基礎，記錄現在的排污情況，并與歷史排污數據對比分析，通過數據偏差趨勢進行環境影響分析，有效預防重大的環境污染事故;通過從原料投放到生產經營各個環節的數據收集與分析，挖掘各個環節中能耗與污染物排放、生產設施及環境設施運行情況等，通過原材料的結構優化、生產技術的改良、工藝參數的調整等手段，有針對性地對企業生產流程進行升級改造，提高企業科技水平與生產效率，幫助企業降低生產和污染治理成本、推動企業經濟效益提升的同時也從源頭控制了污染物。

（三）公民參與。環境問題關系到每位公民，政府的運動式執法雖然能夠讓環境在短期內得到有效的改善，但不是一種可持續性的長效治理機制，因此要提升對公民參與環境治理的政治回應性，積極尋求公民角色與責任的轉型。公民廣泛而真實的參與是推進環保工作進步的力量之源，也是環境治理的內在要求，應充分調動公民的參與積極性并暢通公民的參與渠道，提高環境監督與治理的效率。傳統的環境治理模式下，信息的單線流動和權力的單向運行結構以及表達訴求的渠道和組織不健全造成了環境信息不對稱，環境治理常常會脫離人民群眾的真實需求，權力尋租問題也時有出現。在央視記者對山西三維集團違規傾倒工業廢渣、排放工業廢水等污染環境行為進行采訪時，企業與一些“村霸”等基層黑惡勢力相互勾結，把記者扣押當人質，舉報企業污染物隨意排放及反對傾倒工業廢渣的群眾“輕則警告，重則吃棍棒之苦，村民們只好忍氣吞聲”，使得原本就處于弱勢的公民監督更難發揮實效，這也說明公眾受參與渠道的效力較低的影響，極高的參與意愿并不能有效地轉化為公眾的參與行為。大數據時代，信息的流動突破了時間和空間的限制，人們獲取和傳播信息的方式更加多樣和簡便，作為信息接受者和傳播者的公眾知情意識與維權意識大大提高，參與環境治理的愿望和要求也更加強烈，政府應該高度重視網絡和新媒體的建設，完善環保大數據公開機制、拓寬公眾參與渠道，推動環境管理部門與公眾的無障礙溝通，確保公眾的知情權、參與權。

三、大數據時代環境協同治理機制構建

隨著社會的發展，環境問題變得日趨復雜化，環境數據零星分布在不同部門與主體之間，使得問題的解決需要多個主體的共同參與，也需要機制的保障來確保各方的積極參與并促進不同主體的跨界協同，以數據驅動為技術支撐尋求環境問題的解決框架。

（一）主體聯動機制。中共十九大報告指出，要著力解決突出環境問題，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。我國環境污染及治理的客觀情況，使得通過主體聯動機制的建設引入多元主體之間的協同成為環境治理的必由之路。以環保大數據平臺為技術支撐的主體聯動機制，可以充分重視各關聯主體之間的外部效應，將多種數據的信息指標相結合，建立多領域指標融合的關聯模型，在統籌分析的基礎上制定相應的計劃與目標，形成多主體、多層次之間的合作治理，實現最大限度的普惠性和共享性。我國核心技術、基礎技術的缺失以及國家層面、法律法規層面對數據共享支撐不足等問題，需要政府加快政策法規的出臺和完善，健全頂層設計，加大對環境信息大數據技術發展的政策支持，通過優化產業環境和強化政策扶持，鼓勵政府和企業對大數據技術的合作開發，支持金融機構對大數據技術開發企業的扶持，引導社會投資向大數據產業傾斜。加強政府間上下級協作與多部門協作，促進環保信息的上下級流動和平行流動。對采取合作態度、積極參與環境治理并依托大數據技術進行升級、轉型的企業給予政策扶持、稅收減免等優惠;保障公民合法權利，依托互聯網等技術手段，降低公民參與成本，提高公民參與意愿，鼓勵公民積極為環境治理建言獻策，依靠公民靈活性、數量眾多的特點，隨時監督身邊企業的污染行為，形成政府頂層推動、企業利益驅動、公民有效參與的主體聯動機制。

（二）頂層推動機制。人類發展中遇到的問題需要通過技術的進步來解決，政府從傳統社會以管控為主的“統計政府”轉向信息化時代服務為主的“數字政府”，是社會技術進步的必然選擇和轉變環境治理觀念的客觀要求。國家環保部門作為環境協同治理的主導，應積極樹立全局性的綠色發展觀，從思想上破除部門利益的藩籬，運用宏觀的視野、統一的標準，使各部門各平臺之間的信息流動更加通暢，努力形成符合中國環境問題現狀的、具有普遍適和指導意義、屬于中國的國家級大數據戰略。中央應積極引導地方政府根據自身情況，科學謀劃，合理定位，將大數據思維貫穿到地方環境治理的始終，促進環保數據的上下級流動與平行流動，形成中央與地方合理分工、相互協作的環境治理新格局。政府可以制定相關政策法規，在風險可控的原則下依托企業、社會機構的技術優勢，積極推動數據應用的市場化，通過政府采購、服務外包等方式，降低數據管理成本，提高數據融合效率;推動完善環保大數據平臺的建設與運營，通過對企業的生產和污染數據進行分析和挖掘，研究相關數據之間的關聯性特征，建立相關模型，得出治理設施的運營效率、運營成本等，進而判斷企業的真實排污情況，為政府指導企業提供數據支撐，提高了決策的科學性、精準性;對同類企業污染排放量居高不下的，政府可以采取罰款、征稅等手段促使企業及時作出調整。

（三）利益驅動機制。企業以經濟理性為指導追求自身經濟利益最大化，提高環境治理中企業的參與意愿，需要健全利益驅動機制。政府應健全企業污染治理信譽機制，將企業的污染數據及污染處理信息及時準確的公開，對企業在環境治理中的失信行為進行處罰，并對守法企業進行褒獎。環保部門依托大數據技術，建設完善第三方治理信息平臺，對第三方治理機構的基本情況、治理項目、項目驗收情況等內容及時公開，鼓勵治污效率低下的企業以付費的形式把污染物治理責任交給第三方。引導社會資本的積極參與，促進污染治理的專業化、產業化、事業化，帶動環境服務業、環保技術、環保基礎設施建設的提升與發展。污染企業對污染治理的直接責任轉化為間接的經濟責任，可以全心全意地投入到產品的生產和研發中來，提高企業的經濟效益。第三方治理機構的專業化、規模化將帶來環境治理技術的進步與發展。由于涉及到污染物的收費問題，第三方治理機構必將對污染物的濃度、密度、總量等進行嚴格監督，拓寬了監督渠道，節約行政監督的成本，并保證環保大數據平臺搜集到真實有效的數據，達到企業、政府、第三方治理機構多方共贏的局面。

（四）公民參與機制。我國傳統的公民表達訴求的渠道分為制度化途徑（行政復議、向法院起訴等）、半制度化途徑（信訪、向立法機關反映、向紀檢監察機關投訴、向媒體反映等）、非制度化途徑（網絡言論、環境群體性事件等）。信息技術的發展和移動終端的普及使互聯網成為表達意見和利益訴求的重要平臺，公民接收與傳播消息手段多、速度快、范圍廣，且不受空間、時間的限制，強化了以網絡為主的非制度化參與。政府應積極引導，主動作為，建立政府、企業和公民互聯互通的參與體系，通過“互聯網+”等渠道健全公民參與機制。政府應該把保障公民的參與權貫穿到環境治理的始終，通過大數據挖掘技術將分散的社會個體的意愿表達進行關聯性分析，識別人民群眾對環境治理中自身角色轉型的評價與期待，主動回應民眾對于環境治理的參與需求，推動公眾由象征性參與向實質性參與轉變，將極大地增強公民參與的預期收益以及政策落地后的支持度，增強政府權威、降低環境監督成本，提高環境治理質量與效率的同時也提高了環境治理決策的民主化程度，公民對環境治理工作的知情權、參與權、表達權、監督權的意識更加強烈，網絡作為信息策源地、輿論生成地、信息集散地，政府利用網絡傾聽民情，并充分宣傳環境治理的實踐成果、理論成果、制度成果，阻斷了環境群體性事件的演化進程。政府通過開通微信舉報平臺等措施，使公眾可以隨時隨地舉報身邊的環境污染問題，公眾反映哪里有污染，就去哪里查，降低了執法成本、促進了監督的精準化并提高了環境保護部門工作的效率。借助公眾的力量，把發現問題、解決問題的權力分包給眾多的公眾，這既有利于治理中各種問題的解決，也有利于政府從具體事務中脫身，以更多精力從事宏觀調控。各類企業在實現自身經濟利益的同時必須承擔起相應的社會責任，切實維護和保障公民的知情權、監督權，主動公開企業污染信息，習慣政府與群眾的監督，讓企業在陽光下運營，通過公民對自身的監督，倒逼企業樹立起節能減排、保護環境的新的發展理念和經濟效益、社會效益統籌兼顧的良好企業形象。

四、結語

我國即將全面建成小康社會，伴隨著生活質量的提高，對環境質量的要求勢必更高，因此環境治理仍是未來國家治理工作的重心。“大數據”時代到來，是帶動環境信息化發展、提升各主體間協同能力的重要契機，環保部門應在國家治理體系和治理能力現代化的目標引導下作出積極回應，以大數據的時代背景為依托，立足環保全局，創造條件鼓勵企業和公民的參與，以政府的頂層推動、企業的利益驅動與公民的有效參與達到主體間的聯動，實現環保信息化躍遷式發展，促進環境協同治理系統化、科學化、信息化水平的提升。協同治理研究在我國尚處于起步階段，學術成果尚不豐富、研究視角有待拓展、深層次的學理研究不足。理論來源于實踐，又對社會實踐起到能動的反作用，協同治理理論研究的滯后一定程度上也反映了我國依托大數據這一時代背景的環境協同治理機制尚不健全，如何在政府的主導下引導和培育其他主體之間的成長成熟，通過與大數據的深入契合來構建制度化、常態化和智慧化的協同治理機制，仍需繼續探索和挖掘。

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