我國農(nóng)村承包地權(quán)屬關(guān)系變革趨勢之淺議

胡緯杰 蔣上健

摘 要：近年來，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴大并呈現(xiàn)出加快發(fā)展的態(tài)勢，各種新型農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)模式也如雨后春筍般涌現(xiàn)。面對當(dāng)前農(nóng)村承包地權(quán)屬關(guān)系正在發(fā)生的變化，本文將對相關(guān)的學(xué)術(shù)觀點進行評述，對我國農(nóng)村承包地權(quán)屬關(guān)系進一步變革的趨向進行初步探討。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包地;三權(quán)分置;內(nèi)涵;思考

改革開放30多年來，在堅持集體土地所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，農(nóng)村承包地的權(quán)屬關(guān)系又發(fā)生了一系列變化，隨著國家支持農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的一系列政策，農(nóng)村承包地的實際占有、使用、收益、處分等各項權(quán)能也相應(yīng)發(fā)生變化。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村承包地權(quán)屬關(guān)系面臨的困境

1.農(nóng)村承包地所有權(quán)的主體缺位。人民公社時期的農(nóng)村承包地集體所有制是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”。人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊三級是集體經(jīng)濟組織的三個層級，代表著農(nóng)村承包地集體所有制的主體。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，生產(chǎn)隊（村級）是承包地的發(fā)包方，農(nóng)戶及農(nóng)民是承包方。農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)是清晰的，承包關(guān)系明確。隨著人民公社制度的廢除，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事實上已經(jīng)是名存實亡，農(nóng)村承包地集體所有制的主體和農(nóng)村承包地發(fā)包方變得模糊不清，到底誰來代表“集體”，是鄉(xiāng)？是村？還是村民小組？從法律規(guī)范來說，并沒有準確的界定。

2.農(nóng)村承包地承包權(quán)“長期不變”存在制度缺陷。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是在我國特定條件下產(chǎn)生的，國家順應(yīng)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系矛盾運動的要求，履行行政管理的職責(zé)及時廢除人民公社體制、形成并完善一系列農(nóng)民家庭承包制度。這些對生產(chǎn)力的發(fā)展起到了積極的巨大的推動作用。但是，把它永久化、固定化，不符合事物的發(fā)展規(guī)律。

3.農(nóng)村承包地使用權(quán)的不穩(wěn)定。當(dāng)前我國農(nóng)村承包地使用權(quán)分為兩種，一種是農(nóng)戶通過與發(fā)包方（村集體）簽訂承包合同所取得的農(nóng)村承包地承包權(quán)中自然包含使用權(quán)，另外一種是通過農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)所取得的農(nóng)村承包地使用權(quán)。承包期限具有不確定性，這也會影響經(jīng)營行為。追根溯源，農(nóng)村承包地承包權(quán)長期不變必然會帶來這些后果。

二、我國農(nóng)村承包地權(quán)屬變革趨向相關(guān)觀點的評析

1.關(guān)于農(nóng)村承包地國有化。農(nóng)村承包地國有，就是把農(nóng)村承包地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)為國家所有。農(nóng)民租賃國有農(nóng)村承包地從而獲得農(nóng)村承包地使用權(quán)。提出這種主張的學(xué)者主要是針對當(dāng)前農(nóng)村承包地集體所有制存在的許多弊端，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、集體已經(jīng)名存實亡、產(chǎn)權(quán)主體不明晰，等等。

2.關(guān)于農(nóng)村承包地私有化。近年來，面對我國農(nóng)業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問題，有不少人主張農(nóng)村承包地私有化。提出這種主張的人主要基于三種理由：第一，農(nóng)村承包地私有化有利于保護中國農(nóng)民的利益;第二，農(nóng)村承包地私有化能夠提高效率，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擴大農(nóng)村承包地經(jīng)營規(guī)模，更快地推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;第三，農(nóng)村承包地私有化能夠構(gòu)建中國產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。他們提出的私有化方案有兩種選擇，一種是按照當(dāng)前的農(nóng)村承包地承包使用關(guān)系進行私有，即再造農(nóng)村承包地的小農(nóng)所有制;另一種主張農(nóng)村承包地由種植大戶進行收購，賦予種植大戶農(nóng)村承包地所有權(quán)和使用權(quán)。

從根本上說，土地私有化是不符合經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律的。2014年9月29日，在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上，習(xí)近平同志否定了在學(xué)術(shù)界某些專家學(xué)者所提出的土地私有化主張，定調(diào)農(nóng)村土地制度改革必須在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下進行、這既符合馬克思主義基本理論的認識，也符合中國的國情。

3.關(guān)于“永包制”

“永包制”提出者主張現(xiàn)行的30年農(nóng)村承包地承包期限應(yīng)該一步發(fā)展成為無時限承包，即現(xiàn)有土地承包關(guān)系永久不變，達到永久承包的目標。本文認為，對于已經(jīng)擁有承包權(quán)的農(nóng)民來說，“永包制”事實上把農(nóng)村承包地的集體所有制變成了準私有制。既然國家愿意給，他們何樂不為！而對于第二輪承包以后沒有獲得承包權(quán)的農(nóng)民來說，永遠只能眼巴巴地看著別人從承包權(quán)中獲利。顯然，這是一個極大的不公平。許多農(nóng)村因此產(chǎn)生的人地矛盾本來已經(jīng)激化，再搞什么“永包制”，其后果真是不堪設(shè)想。

4.關(guān)于“承包制的退出”

近年來，一些學(xué)者和執(zhí)政者看到了農(nóng)村發(fā)生的重大變化，不同程度地主張家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有序退出，設(shè)計了農(nóng)村承包地承包制退出的具體操作辦法和步驟。筆者認為，他們的觀點符合客觀實際，順應(yīng)了事物發(fā)展的內(nèi)在要求。不過，在具體分析、論證上還存在不少缺陷，需要進一步深入、完善。

三、我國農(nóng)村承包地權(quán)屬變革的趨向

1.農(nóng)村承包地權(quán)屬關(guān)系變革的總目標。我們改革的目標，不應(yīng)該是僅僅在農(nóng)村承包地承包關(guān)系“長久不變”的前提下做微觀的修改，而是要用創(chuàng)新的模式來平穩(wěn)地取代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使農(nóng)村承包地承包制自然、有序地退出歷史舞臺。采取穩(wěn)妥的一系列過渡措施后，在第二輪承包到期時，村一級依法收回集體農(nóng)村承包地的承包權(quán)。按照市場規(guī)則，變農(nóng)村承包地承包為農(nóng)村承包地租賃，變平均分配為按實力公平競爭，變無償發(fā)包和承包為按公平競爭法則發(fā)租和認租。這樣，億萬農(nóng)民才能真正安居樂業(yè)。其根本利益不但不會受到傷害，而且還為其開辟了從小康奔向共同富裕的康莊大道。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前實施的確權(quán)非常重要，不僅可以明晰承包關(guān)系和內(nèi)容，而且是未來收回承包權(quán)的不可缺少的基礎(chǔ)性工作。

2.農(nóng)村承包地權(quán)屬關(guān)系進一步變革的步驟。客觀事物的發(fā)展是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。客觀現(xiàn)實的變化，往往出現(xiàn)在人們的意識之前。當(dāng)年承包制的雛形就是率先在安徽等地農(nóng)村雛形的。如“小崗村”當(dāng)年是包干到戶的代表，現(xiàn)在又再扮走集體合作之路的“試驗田”角色。當(dāng)年搞分田到戶的帶頭人之一嚴宏昌感嘆“單干搞生產(chǎn)是搞到頭了”，提出“需重走集體合作之路”。他同時強調(diào)“今日集體合作非同昔日”。在承包權(quán)退出的步驟上，我們必須實施漸進式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式。我國的城鎮(zhèn)化和農(nóng)村流動人口市民化是一個長期漸進的過程。農(nóng)村承包地對農(nóng)民的社會保障功能的剝離也需要較長時間。因此，農(nóng)村承包地承包制的退出也應(yīng)采取漸進式的方式。短期內(nèi)，重點是在土地流轉(zhuǎn)框架內(nèi)，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。同時，通過鼓勵發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和適度規(guī)模經(jīng)營，切實解決好“誰來種地”和“地怎么種”問題，提高有限土地資源的市場配置效率。中長期內(nèi)，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的推進，可在局部試點試驗積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口完全退出土地承包的辦法。變革家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營方式逐步退出歷史舞臺，必須是分期分批依法有序有計劃地進行同時，政府對已出臺的政策、法律、法規(guī)要及時清理，包括增刪、調(diào)整和完善，根據(jù)變化了的新情況正確制定相關(guān)新政策、新法律、新法規(guī)。

3.我國農(nóng)村承包地權(quán)屬關(guān)系變革的原則。必須維護農(nóng)民的合法權(quán)益，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)民的自愿要求，不可以靠行政命令，搞“一刀切”、“一陣風(fēng)”。唯有這樣，才能取得深化改革、創(chuàng)新的效益最大化。

（1）充分尊重進城農(nóng)民的意愿和選擇。當(dāng)前的《土地承包法》僅規(guī)定在全家遷入設(shè)區(qū)的市，并且轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的情況下，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方。

（2）需要明確，在承包合同到期之前，自愿退出承包權(quán)的農(nóng)民，應(yīng)由國家和集體經(jīng)濟組織給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。農(nóng)村承包地承包權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)在我國的《物權(quán)法》里面已經(jīng)明確表述為農(nóng)民的一項重要財產(chǎn)權(quán)利，承包地屬農(nóng)村集體所有，集體經(jīng)濟組織處于所有權(quán)主體的地位。

參考文獻：

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