化肥農藥減量與農用地土壤污染治理研究

叢曉男 單菁菁

摘要：化肥農藥的過量使用是導致農用地土壤污染的重要原因。我國化肥農藥使用量在全球處于高位，造成嚴重的土壤污染問題，給食品安全、土地安全、生態安全造成隱患，不利于農業高質量發展。加快推進農用地土壤污染的生態化治理、保護好土壤環境是促進農業高質量發展的內在要求和必然選擇。為此，應從完善農田土壤環境保護立法、加大土壤環境監督執法力度、制定綠色農業標準體系、鼓勵支持企業發揮創新主體作用、建立健全生態農業技術推廣示范體系等角度推進治理工作。

關鍵詞：土壤污染;減量;化肥;農藥;高質量發展

中圖分類號：F323.22? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0017-007

一、引 言

進入新世紀以來，我國農業發展取得了舉世矚目的成就。至2015年，全國糧食產量實現歷史性的“十二連增”，2016年、2017年總產量雖較2015年有所降低，但仍分別是歷史第三和第二高產年。在農業連續高產的同時，農用地土壤污染問題日益嚴峻，直接威脅我國的土地安全、糧食安全和生態安全，不利于農業高質量發展。土地為萬物之母，五谷為萬民之命，加大農用地土壤污染治理力度勢在必行。

農業化學品尤其是化肥農藥的大量投入是導致農用地土壤污染的重要原因。糧食連續保持高產與化肥農藥的大量投入有密切關系，但兩者之間并非單純的正向線性關系。研究表明，化肥農藥投入量對糧食增產的彈性具有先增大后減小的特性，在高強度使用階段，其單位投入帶來的實際糧食產量增加量將不斷減少。[1-2]目前，我國化肥農藥投入已進入邊際報酬遞減階段，繼續增加投入量不僅無法明顯使糧食增產，還將產生嚴重的土壤污染和土地退化問題，對農產品品質和國民健康構成嚴重威脅，最終形成“總量不增、質量下降”的“非帕累托改進”。

開展農藥化肥投入減量是推進農用地土壤污染治理的重要途徑，也是實現農業高質量發展的必然要求。習近平總書記在2017年中央農村工作會議上指出，我國農業正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，要堅持以農業供給側結構性改革為主線，走質量興農之路，實施質量興農戰略，加快實現由農業大國向農業強國的轉變。這一思想為農用地土壤污染治理指明了方向。加強農用地污染治理、推動農業綠色轉型發展是實現農業高質量發展的內在要求和必然選擇。實施化肥農藥減量與合理利用，本質上是調整農業要素投入稟賦結構，是從“增量增產”到“減量增效”的關鍵轉換。我國高度重視化肥農藥投入減量工作，陸續出臺大量的政策予以推進，并取得了積極成效。2016年，全國化肥使用總量首次實現減量，農藥則已實現連續下降，有22 個省份實現了化肥和農藥零增長。[3]但是，化肥農藥減量仍然存在法律法規體系不盡完善、監督執法力度不足、相關標準缺失、市場力量偏弱等薄弱環節，面對階段性成績仍需保持謹慎，化肥農藥減量增效工作仍需常抓不懈。

實際上，學界對農業化學品過量投入問題的研究要早于政策實踐層面，且已取得較大研究進展。目前，就農業化學品投入與農業產量間的脫鉤關系、農業化學品持續過量投入的危害等問題，學界已基本達成共識，即化學品過量投入無法實現有效增產且產生了嚴峻的環境負面影響，這些基礎性研究為科學認識農業化學品投入的環境負面效應、推進投入減量政策制定提供了堅實的學理依據。當前，學術探討的焦點主要集中在農業化學品投入減量的實施路徑和實施對策方面。按照關注主體或研究對象的不同，大體上可將這些研究分為自上而下和自下而上兩類。自上而下的研究主要圍繞農業化學品投入減量的頂層設計開展，其中已有大量文獻關注了農用地土壤污染防治立法問題[4-7]，這些研究建議加快制定土壤污染防治相關法律法規、明確農業化學品投入減量的相關規定，這些學術呼吁最終為黨和國家所重視，2018年8月十三屆全國人大常委會第五次會議全票通過了《土壤污染防治法》，有效彌補了我國土壤污染防治法律領域的空白;另有部分學者側重于研究經濟手段對化肥農藥投入減量的影響，其中又以農業補貼影響分析多見[8-10]，某些學者獨辟蹊徑，從農業化學品征稅角度開展了相關研究[11，12]，但對這一經濟手段的有效性尚缺乏論證。與自上而下的研究思路不同，自下而上的研究主要關注作為微觀個體的農民在農業化學品投入減量中的作用，其研究邏輯在于分析農民化肥農藥施用決策行為的影響因素，并致力于從微觀層次引導農民實現農業化學品投入減量。[13-15]上述兩類研究關注了農業化學品投入減量過程中不同主體的行為，這些研究豐富了農業化學品投入減量的路徑與手段，為相關政策制定提供了有益思路。但是，這些研究也存在一定缺陷，主要表現為相對割裂了各主體之間的關系，在由上而下、由下而上的研究過程中無法有效協調頂層與底層、宏觀主體與微觀主體之間的作用關系，系統性、綜合性程度仍顯不足，對決策支撐的能力仍然有限。針對上述問題，本文系統梳理了我國化肥農藥減量和農用地土壤污染治理的基本態勢及存在的問題，并試圖彌合政府、企業、農民等主體在化肥農藥減量中的不同作用，從而提出農業高質量發展導向下的系統性對策建議。

二、我國化肥農藥使用和農用地土壤污染態勢

我國化肥農藥使用存在三大特征，即總量大、強度高、效率低。過量使用是造成農用地土壤性狀惡化、重金屬污染的重要原因，并衍生出水體污染、農產品安全等問題。

（一）化肥農藥投入總量大、強度高、效率低

一是投入總量大。中國化肥農藥產銷量巨大，生產和使用總量都是世界第一。化肥方面，2016年中國化肥總使用量為5984.1萬噸，較本世紀初增長了44.3%，其中包括氮肥2310.5萬噸、磷肥830.0萬噸、鉀肥636.9萬噸、復合肥2207.1萬噸，以復合肥的用量增長最快。從國際對比情況看，我國化肥年使用量約占世界三分之一，相當于美國、印度的總和。農藥方面，2016年我國農藥使用量達174.1萬噸，較本世紀初增長了36.1%，雖較高峰年2014年有所減少，但總量仍處相對高位。

二是使用強度高。除了使用總量大外，我國還面臨著化肥農藥使用強度高的問題。在同樣面積的耕地上，我國投入的化肥和農藥量居世界前列。化肥使用方面，2015年我國化肥使用強度為362.0千克/公頃，比2000年提高了35.4%，是世界平均強度（137.6千克/公頃）的近3倍，在全球排名第21位，不僅遠超同為金磚國家的俄羅斯、南非、印度和巴西，也超過法國、美國等農業發達國家。以氮肥使用為例，我國大部分地區的使用強度均超過225千克/公頃這一國際公認的上限。值得注意的是，日本、法國等國家的化肥使用強度在2008年后出現較為明顯的下降，這既與全球金融危機導致的化肥需求下降有關，也與兩國長期致力于改變化肥不合理使用有關。農藥使用方面，2016年我國農藥使用強度為10.4千克/公頃，較2000年增長了27.6%，比國際警戒線（7千克/公頃）高出48.6%，使用強度同樣遠超世界平均水平，約為后者的2.5倍。

三是利用效率低。我國化肥使用技術仍以粗放的撒施、表施方式為主，除作物吸收外，大部分養分進入了土壤和水體，利用效率低下。2017年，我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅為37.8%[16]，盡管利用率已有較大幅度提高，但總體仍處較低水平，與歐美發達國家相比差距更是巨大。目前，美國糧食作物氮肥利用率大體在50%，歐洲主要國家糧食作物利用率大體在65%，比我國高15～30個百分點，歐美發達國家小麥、玉米等糧食作物的農藥利用率在50%～60%，比我國高15～25個百分點。

（二）化肥農藥投入過量威脅土地安全、生態安全、食品安全

化肥農藥的過量使用給我國的土壤安全、生態安全和農業安全帶來嚴重危害。

一是導致土壤性狀惡化。過量施用化肥，會使化肥中的氮、磷、鉀等化學成分大量殘余在土壤中，被土壤固結累積，易形成各種化學鹽分，造成土壤養分結構失調，導致土壤生態系統物質流的不暢或者斷裂，直接表現為養分循環和供給能力的降低。例如，過量施用氮肥會使農作物的抗性下降，過量施用磷肥、鉀肥會使農作物養分失衡等。此外，過量使用化肥對土壤酸度有較大影響，過磷酸鈣、硫酸銨、氯化銨、氯化鉀等生理酸性肥料導致土壤酸化板結。當前，我國已有21.6%的耕地酸化嚴重，pH值降低了0.85[17]，土壤酸化板結，有機質減少，土壤養分結構失調，耕地質量下降，導致農業生產的投入成本不斷增加，而農產品產量不增加且質量下降。

二是導致土壤重金屬污染。農業化學品投入是除工礦污染源、交通污染源和大氣沉降綜合污染源之外的另一種造成土壤重金屬污染的源頭。化肥中含有砷、鎳和鎘，農藥中含有鎘、銅和砷等重金屬元素（或類金屬元素），過量施用會在土壤中不斷積累（重金屬難以分解），而土壤酸化會進一步提高重金屬的活性，促進重金屬的溶解釋放，增加作物對重金屬的吸收累積，加劇對生態環境和人類健康的危害。目前，全國耕地面積的10%以上（約1000萬公頃）受到重金屬污染，其中，西南、中南地區土壤重金屬超標范圍較大，南方土壤污染重于北方[18]，鎘、汞、砷、鉛含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢[19]，華北平原、長江中游、長江三角洲、珠江三角洲等區域土壤污染問題較為突出，而這些地區均是我國主要的糧食產區。

三是導致水體嚴重污染。農業面源污染是工業污水和生活污水之外造成水體污染的第三大源頭。我國每年大約有50%～70%的化肥通過各種途徑流失到包括地下水、地表水和大氣等環境中，土壤水溶性養分等物質被雨水和農田灌水淋溶到地下水及地表水中，直接造成地表水富營養化和地下水硝酸鹽污染，不僅嚴重威脅人畜飲水安全，也打破了河湖生態系統平衡。2015年，我國廢水中氨氮排放量為229.9萬噸，其中農業源氨氮排放量為72.6萬噸，占比高到31.6%[20];2017年，在全國開展營養狀態監測的109個湖泊（水庫）中，呈現富營養化狀態的多達33個，地下水“三氮”（亞硝酸鹽氮、硝酸鹽氮和銨氮）超標現象仍較為嚴重。[21]

四是導致農產品及食品安全問題。大量施用化肥農藥導致各種有害化學成分、重金屬等在土壤中殘留嚴重，并經過農作物和食物鏈逐級傳遞、不斷蓄積，最終危害食品安全和人體健康。2011年農業部對湖北、湖南、江西、四川四省重點污染區的237.2萬畝水稻田調查發現，超標率高達67.8%，其中以鎘污染最為突出，其次包括砷、鎳、銅、汞等重金屬污染。2013年中國環境監測總站對我國蔬菜種植區的監測發現，超標點位近1/4（24.3%），其中重金屬污染占17.5%。在農藥殘留方面，近年來我國農產品農藥殘留超標率雖然總體呈下降趨勢，但部分地區超標現象仍比較嚴重。

三、化肥農藥減量及土壤污染治理的進展與問題

（一）主要進展

1.政策法規層面

黨中央、國務院高度重視農地污染治理問題。2015年，《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確要求加快農業污染治理，開展土壤污染防治行動和修復試點，加強農用地土壤環境保護，推進農業現代化和生態化。2015年4月，國務院出臺《水污染防治行動計劃》，提出“控制農業面源污染”。該計劃要求制定實施全國農業面源污染綜合防治方案，開展低毒、低殘留農藥使用補助試點推廣，實行測土配方施肥，到2020年，測土配方施肥技術推廣覆蓋率達到90%以上，化肥利用率提高到40%以上。2016年5月，國務院出臺了《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”），要求盡快開展普查，摸清土壤污染和環境質量現狀，對農用地實施分類管理，加強對未污染土壤的保護，做好農用地污染的防治和修復工作。2016年10月，國務院印發《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》，要求走“產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化發展道路”，并把農用地的污染治理作為重要任務。2017年1月，國務院印發《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，將農村土壤污染防治作為推進農村土地綜合整治的重要內容來抓，該綱要提出要開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況，加強污染源監管，開展污染治理與修復，改善區域土壤環境質量，并在受污染耕地集中的區域優先組織開展治理與修復。2018年1月，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》出臺，該意見提出“推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局”，并將農村環境綜合治理作為實現這一目標的重要工作內容。意見提出要加強農業面源污染防治，實現農地化學品投入減量化，推進有機肥替代化肥、病蟲害綠色防控，開展土壤污染治理與修復技術應用試點。上述一系列指導意見或規劃的出臺基本實現了農用地土壤污染治理的頂層設計，為深入開展治理提供了堅實的保障。

農用地土壤污染治理是一項涉及農業農村、生態環境、自然資源等不同部門的系統性工程，在國家的高度重視下，各部門在分別制定治理計劃的基礎上，加強協同能力建設，將農用地污染治理力度提升至前所未有的高度。農業部于2015年開啟農業面源污染治理攻堅戰，先后出臺了《到2020年化肥使用量零增長行動方案》和《到2020年農藥使用量零增長行動方案》。提出到2020年實現農業用水總量控制、化肥農藥使用量減少、畜禽糞便秸稈地膜基本資源化利用的“一控兩減三基本”的目標任務。2017年農業部進一步聚焦重點領域和關鍵環節，啟動實施了畜禽糞污資源化利用、果菜茶有機肥替代化肥、東北地區秸稈處理、農膜回收和以長江為重點的水生生物保護行動等農業綠色發展五大行動。以2017年下發的《開展果菜茶有機肥替代化肥行動方案》為例，計劃到2020 年，果菜茶優勢產區化肥用量減少20%以上，果菜茶核心產區和知名品牌生產基地（園區）化肥用量減少50%以上。自2015年起，國家發展改革委陸續取消了化肥用電、用氣和鐵路運輸補貼，從而使化肥價格形成機制加快市場化，有利于有機化肥等進行替代。2016年12月，環保部、財政部、國土資源部、農業部、衛生計生委五部委共同編制并聯合印發了《全國土壤污染狀況詳查總體方案》，啟動對全國土壤污染狀況的詳細調查，詳查目標是確保在2018年底前查明農用地土壤污染的面積分布及其對農產品質量的影響，2020年底前掌握重點行業企業用地中污染地塊的分布及其環境風險情況。2018年7月，生態環境部審議并原則通過了《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》，明確實施“一保兩治三減四提升”，即保護農村飲用水水源地，治理農村生活垃圾和污水，減少化肥、農藥使用量和農業用水總量，提升農業面源污染超標水體水質、農業廢棄物綜合利用率、農村生態環境監管能力和農村居民生態環境保護參與度，推進“農業投入品減量化、生產清潔化、廢棄物資源化、產業模式生態化”。綜上可見，減少化肥、農藥使用量，加強農用地污染治理是下一階段農業農村工作的重點。

2.產業層面

企業在推進農用地污染治理當中能夠發揮重要作用。國際經驗表明，在市場經濟條件下，企業由于貼近市場、了解市場需求，具備將技術優勢轉為產品優勢、將創新成果轉為現實生產力的天然優勢，因而在創新轉型發展中更具成效。因此，在推動農業污染防治和農業綠色轉型發展過程中，發達國家普遍重視發揮企業的積極作用，并在立法、政策、推廣等方面給予大力支持。2016年國務院印發《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》，把“創新強農，著力推進農業轉型升級”作為首要任務。“土十條”也特別提出要加強土壤污染防治的研發與創新，鼓勵和引導企業積極參與農用地的污染治理，推動土壤污染治理和修復的產業化發展。隨著國家“農業雙減增效”及“有機肥替代化肥”等利好政策的出臺，有機肥料、生物農藥等產業發展面臨著重大的發展機遇，企業界也緊跟國家政策腳步，著力探索農用地污染防治和綠色農業發展對策。

在實際調研中，筆者發現中國企業在推動農用地污染治理和農業綠色轉型發展中做了大量積極探索。我國不乏長期耕耘于生態農業和農用地污染生態化領域的企業。在長期的實踐中，企業通過自主投入、聯合高校和科研院所等方式，建立了各類農業生物技術實驗室或工程研究中心，開展農用地污染防治研發和產品創新，特別是在發酵工程、緩控釋肥、固氮微生物、功能微生物、土壤調節劑、水肥一體化、海洋資源利用等方面開展了廣泛探索，獲得了一系列具有自主知識產權的科技成果，一批質量優、效果好的產品先后投放市場，取得了良好的經濟和生態效益，為減少化肥使用、治理土壤污染、改良耕地質量、促進可循環農業做出了積極貢獻，在國內外業界產生了較大影響。

整體而言，我國有機肥料與生物農藥產業起步相對較晚、發展潛力有待挖掘。以有機肥料產業為例，數據顯示，2010—2017年，我國有機肥料及微生物肥料制造銷售行業收入逐年增長，2017年，有機肥料及微生物肥料制造企業達到553家，有機肥料及微生物肥料制造行業銷售收入為822.98億元，同比增長3.72%。經過多年發展，我國有機肥料生產以及應用已形成一定規模。從產品結構看，形成了復混肥、精制有機肥、生物有機肥三足鼎立的局面，58%的企業以生產復混肥為主，31%的企業以生產精制有機肥為主，另外的11%的企業則以生產生物有機肥為主。[22]

（二）存在的問題

當前，我國農用地土壤污染治理頂層架構已經初步形成，各項治理工作穩步推進。綠色農業、生態農業發展理念深入人心，農產品消費升級模式初顯。我國化肥農藥投入量在2014—2015年達到峰值之后，已開始下降，初步呈現了較好的控制效果。2017年，我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率為37.8%，相當于減少尿素用量130萬噸（實物量），比2015 年提高2.6個百分點，農藥利用率為38.8%，比2015年提高2.2個百分點，化肥農藥零增長提前三年實現。此外，我國有機肥料、生物農藥等產業日益壯大，研發能力持續提升，產品種類日益多元，對傳統化肥和農藥的替代能力不斷增強。然而，必須看到，化肥農藥減量和土壤污染防治工作在法律法規完善、新產品研發推廣支持、補貼機制、產業化運營等方面仍然存在較大的提升空間。

一是相關法規、標準制定滯后。2018年8月，《土壤污染防治法》頒布，填補了我國土壤污染防治領域長期無法可依的漏洞，極大地提升了土壤污染防治的規范性。但是，在化肥農藥投入減量控制、化肥農藥登記制度、使用全過程管理等方面仍缺乏明確的法律規定和具備可操行性的規章制度，未來仍亟待在《土壤污染防治法》的框架下予以細化、補充和完善。此外，我國土壤環境質量標準滯后，污染種類和濃度限值標準缺乏，部分農業化學投入品的標準過低、過粗等，導致農業科技市場魚龍混雜，“劣幣驅逐良幣”現象較為普遍。

二是對傳統化肥農藥替代產品的研發推廣支持力度不夠。研發和推廣土壤污染防治的新技術、新產品需要投入大量人力、物力、財力，如果沒有政府的支持，企業往往不堪重負。有機肥料和生物農藥往往具有原料復雜、工藝要求高等特點，企業需要在研發方面投入大量資金，在技術轉化效益較低的情況下，很難保證足夠的研發強度。目前，政府對農業企業的科技創新扶持力度不夠，特別是在一些重大農業項目或農田土壤治理項目招標中，科技研發型企業往往由于注冊資金、企業規模等條框限制被拒之門外，使得先進農業技術和產品無法得到推廣應用。

三是對新型肥料農藥的補貼機制未完全理順。歷史上，財政支農和對化肥農藥的各類補貼政策是造成其過量使用的政策根源。[9]2015年后，此類補貼政策逐步退坡，對傳統化肥農藥的投入產生一定抑制，有利于推進減量化。但是，針對新型肥料農藥使用環節的補貼力度較小，且未形成制度化安排，對提高新型化肥農藥的市場競爭力和市場份額極為不利。

四是新型化肥農藥產業集中度低、無序競爭明顯。以有機肥料產業為例，目前生產企業仍以中小型規模為主，統計數據顯示，有66%的企業年產量小于2萬噸，年產量5萬噸以上的企業僅有4%。[22]規模較小的企業很難投入足夠的研發成本，而多從事技術門檻較低、市場競爭激烈的產品，不利于高端產品的研發和生產。化肥農藥減量的市場化手段運用不足、企業作用未充分激活，將嚴重制約農用地土壤污染治理的效率。

五是社會對新型化肥農藥的接受程度較低。社會各界認識不足，導致新技術、新產品推廣難度較大，很大程度上制約了有機肥料和生物農藥產業的快速發展。廣大農民文化水平普遍較低、環保意識不強，接受農業新技術、新產品的主動性和能力較弱。“莊稼一枝花，全靠肥當家”成為農用化學品投入的習慣性思維，一些農民存有有機肥料肥效差的片面認識，仍然習慣于靠高投入傳統化肥農藥為主。

四、對策建議

加大科技研發投入、推進農用地污染治理和農業綠色轉型，是實現農業高質量發展的必由之路。在推動農用地污染防治和農業綠色轉型發展過程中，發達國家普遍重視發揮企業的能動作用，并在立法、政策、推廣等方面給予大力支持。在我國，雖然也有很多企業在農用地污染治理和生態農業方面進行了大量探索和創新，但在其技術產品的實際推廣過程中卻面臨著重重困難，使得大量先進適用技術難以得到及時的推廣和應用，這種現象值得我們反思。事實上，在全國農用地污染治理和農業綠色轉型發展中，企業只能發揮“點”的作用，很難解決全國范圍“面”的問題。政府作為國家治理體系的核心力量，對農用地污染的防治有著當然且法定的責任。[23]因此，在化肥農藥減量和土壤污染治理的攻堅時期，政府必須發揮引導作用，出臺政策，搭建平臺，對企業和科研機構研發的先進技術和產品的推廣應用給予支持，以制度和技術推動農用地污染治理，進而促進農業高質量發展。為此，建議在以下方面予以優化。

第一，完善農用地土壤環境保護的相關立法工作。在《土壤污染防治法》的基礎上，進一步明確各部門責任，規范農業生產活動，細化土壤污染防治的舉措。借鑒歐美國家的先進經驗，在國家層面制定“農藥管理法”和“化肥管理法”，強化農藥的登記和再登記管理，實施農藥生產、經營、使用全過程監管。參考歐盟做法，實行化肥總量控制，強化化肥的科學合理使用，鼓勵多用有機肥，提高化肥的有效利用率。參照美國、巴西等國的做法，采取國家立法形式，在大豆等豆科作物種植中強制推廣普及根瘤菌接種，大幅減少氮肥的使用。制定相關措施和行動計劃，大力推行農業生物技術，推廣畜禽糞污綜合利用技術，開展秸稈還田和秸稈肥料化、飼料化、基料化、原料化和能源化利用，持續強化和完善測土配方施肥的技術與產品，確保土壤改得好、肥料減得了、氮磷控得住、品質提得高，從質量和數量兩方面確保我國農產品的雙重安全。

第二，加大農業面源污染和土壤環境監督執法力度。結合國家生態文明體制改革“1+6”方案，將農業面源污染和土壤環境質量監測納入國家生態環境監測網絡建設，補充完善監測點位，根據各地不同情況增加特征污染物監測項目，提高監測頻次，準確把握各地區農用地的土壤污染情況（主要污染源、污染類型、程度、面積、分布等）及其對農產品質量的影響。建立土壤生態環境質量基礎數據庫，搭建全國性土壤環境信息化管理平臺，為開展及時性、精準化的土壤安全管理、土壤污染防治、土壤綜合改良乃至測土配方施肥等提供基礎。加大對農業面源污染、土壤生態破壞、農產品安全等的監督執法力度，將減少農業污染、保護土壤安全、推進農業高質量發展納入地方領導干部的政績考核和自然資源資產離任審計。

第三，制定和完善綠色農業標準體系。借鑒國外“雙指標”和“分級標準”的經驗，由政府組織制定土壤環境質量標準，研究制定土壤污染因子的“全量”和“可溶態”雙指標標準體系，為土壤污染的風險評估和風險管理提供科學依據。在“雙指標”的基礎上，再根據國情和不同地方的實際情況研究制定分級標準體系，為土壤的分級開發利用和土壤污染的修復治理提供標準性依據。及時制定或修訂農業投入品生產、經營、使用，節水、節肥、節藥等農業生產技術標準和規范體系，如肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質限量，化肥農藥包裝標準、根瘤菌產品標準等。通過完善綠色農業、高質量農業標準體系，規范市場秩序，提高企業產品技術準入門檻，避免在激烈的市場競爭中出現“劣幣驅逐良幣”現象，保護企業的創新積極性。

第四，鼓勵支持企業發揮創新主體作用。借鑒國際經驗，以政府政策傾斜為引導，建立有利于綠色發展的農業政策體系，盡快從增產導向轉向可持續、高質量導向，從主要依靠資源消耗轉向資源節約、環境友好。一是完善激勵政策，擴大稅收優惠范圍、信貸扶持、專項資金支持等政策措施，調動龍頭企業發展綠色農業的積極性，鼓勵企業在農業綠色轉型發展過程中更好地發揮創新引擎作用。重點推進對有機肥料、生物農藥生產、使用各環節的補貼，有效降低其生產、流通、施用成本，提高農民的使用意愿，提高其市場競爭力和市場份額，加大對傳統化肥農藥的替換力度。必要時，應考慮開征化肥稅。二是以市場機制為牽引，大力培育綠色農產品品牌，采取綠色產品認證、生態標志、農超對接、農市對接、政府采購優選等方式為綠色農產品打開銷路、提升附加值，通過市場機制刺激綠色農業生產，形成良性循環。

第五，建立健全生態農業技術推廣示范體系。完善科技成果轉化機制，搭建科技成果轉化平臺，規范各類農業科技重大項目的招投標管理，由基層政府的農業部門或科委牽頭，借鑒美國、澳大利亞、巴西、阿根廷等農業發達國家的先進經驗，成立由政府、農業協會、科研院所、大學和企業共同組成的農業科技推廣體系，組織開展面向廣大農民、農企和經銷商的農業先進適用技術推廣培訓，加快新型肥料農藥相關科研成果的推廣示范和應用引導。此外，可探索建立一批不同類型的化肥農藥減量增效示范農田和示范區，充分發揮其引領、示范和標桿作用。