中小學校外培訓機構治理監管的有效策略研究

趙欣

【摘 要】“有照無證”類中小學校外培訓機構在審批環節的特殊性，給治理和監管工作帶來了困難。本文提出宣傳普及政策文件精神，強化機構自我約束;強化聯合執法，建立多元監管常態機制;深入摸排建立信息庫，集中解決新問題;對機構合理分類，細化政策法規;簡化工作流程，建立備案制;開展深入調研，加強理論研究等六個方面策略，以期對治理監管工作有所借鑒。

【關鍵詞】中小學校外培訓;“有照無證”類培訓機構;教育治理監管;有效策略

【中圖分類號】G40-058 ?【文獻標識碼】A

【論文編號】1671-7384（2019）05-016-04

中小學校外培訓是學校教育的有益補充，基于滿足中小學生教育個性化、可選擇性、差異性需求，旨在培養德、智、體、美、勞全面發展的社會主義接班人。但也存在一些問題，要根據國家有關政策加強管理，努力辦好人民滿意的教育。

對“有照無證”類培訓機構開展監管的必要性

為落實中央精神，辦人民滿意的教育，做好校外培訓機構治理整頓工作，2018年8月，國務院辦公廳發布了《關于規范校外培訓機構發展的意見》（國辦發〔2018〕80號），以下簡稱《意見》。當月，《教育部辦公廳關于切實做好校外培訓機構專項治理整改工作的通知》（教基廳〔2018〕8號）頒布，以下簡稱《通知》。這些政策文件的陸續出臺對培訓機構治理整頓工作提供了政策依據。

治理整頓的中小學校外培訓機構分三類：一類是“有證有照”類培訓機構，即同時持有審批取得辦學許可證和登記取得營業執照（或事業單位法人證書、民辦非企業單位登記證書）的機構;二類是“有照無證”類培訓機構，即只登記取得了營業執照（或事業單位法人證書、民辦非企業單位登記證），但未經過審批取得辦學許可證的機構，也就是以公司的身份舉辦的培訓機構;三類是“無證無照”類培訓機構，即未審批取得辦學許可證，也未登記取得營業執照（或事業單位法人證書、民辦非企業單位登記證書）的機構。

本文主要針對第二類“有照無證”類培訓機構展開治理監管策略研究。其特點是沒有審批取得教育部門辦學許可證，卻做著與教育相關的工作。例如教育咨詢、教育技術、教育傳媒等教育類公司。

從政府審批登記環節看，第一類“有證有照”類培訓機構，其審批取得了辦學許可證，教育部門對其監管較嚴格。第三類“無證無照”類培訓機構，是非法開展教育教學，國家堅決取締的機構。第二類“有照無證”類培訓機構，沒有取得辦學許可證，不屬于教育部門治理監管范疇，而發放營業執照的部門對教育不了解，無法有效治理監管其教育行為，所以此類機構的行為長期缺乏有效治理和監管。此外，國家層面對其治理監管政策制度不清晰，機構自身對公司與教育身份認同模糊，機構缺乏對教育教學理論和規律的了解等原因，造成社會上出現了機構內部經營管理混亂、忽視教育的公益屬性、盲目追逐經濟效益最大化、在無辦學許可證的情況下開展中小學學科培訓等一些不良行為。所以對第二類“有照無證”類培訓機構治理監管十分必要。

“有照無證”類校外培訓機構存在的問題 ?

2018年下半年，總結對“有照無證”類校外培訓機構治理整頓工作，發現了一些急需解決的問題。

1.培訓機構對政策法規認識不足

有些培訓機構的工作人員或高層管理人員不知道國務院辦公廳發布了《意見》，教育部頒布了《通知》。不知道“有照無證”類中小學校外培訓機構也在治理整頓范圍內。工商部門和教育部門都沒有對其進行政策文件的宣傳普及和教育。培訓機構自己更認同公司身份，把更多的精力放在公司運營中，以營利為目的，并不關注教育的公益性和社會效益，不關注國家頒布與教育相關的政策法規文件。這些現象說明對這類培訓機構的教育宣傳工作有疏漏，需要及時補足。

2.政府治理監管缺乏聯合執法機制

在“有照無證”類中小學校外培訓機構治理整頓中，工商、教育、消防、街道等部門聯合執法，發現了諸多問題。如有些機構對營業執照上“依法須經批準的項目，經相關部門批準后依批準的內容開展經營活動”不理解，需要工商人員加以解釋;教育部門人員需要告知機構沒有審批取得辦學許可證不得舉辦面向中小學生學科教育培訓班;有些機構工作人員不熟悉滅火器所在位置，個別機構安全通道被上鎖;有些機構經營地址不詳，需要街道工作人員加以指引等。這些綜合問題的出現說明此類機構確實缺乏各相關部門聯合執法手段的介入。

3.政府部門間培訓機構信息不能共享

由于此類培訓機構在工商部門取得了營業執照，并沒有在教育部門審批取得辦學許可證，卻又做著與教育相關的工作，是一個極其特殊的群體，其登記信息只有工商部門知道，而工商部門的工作人員并不清楚哪些工作需要辦理辦學許可證后開展才合法。教育部門并不知曉有多少此類機構在工商注冊登記，更無從知曉他們在未審批取得辦學許可證的前提下，做著不合法的中小學學科培訓。所以工商部門和教育部門都無法對其教育行為做到很好的監管。工商和教育部門缺乏一個針對此類機構信息共享的平臺。

4.多樣化新問題層出不窮

由于此類機構長期由工商部門監管，缺乏教育部門的介入，形成多樣化教育樣態，出現許多新問題。有針對不同對象的，如對家長、教師、學校管理層等開展的培訓;有不同培訓方式的，如線上、線下、游學、夏令營等;有由主業衍生出來的，如留學咨詢服務公司衍生出的語言培訓、早教服務公司衍生出的托管班等。這些針對社會需求產生出來的新樣態，它們本身或多或少都存在著機構內部管理不到位、收費期限過長、培訓質量較差、培訓教師素質不高等問題。尤其是由留學咨詢服務公司衍生出的、在無辦學許可證前提下對中小學生開展外語學科培訓，此類培訓是違法的;早教服務公司衍生出的學生托管班也是違法的。

5.治理監管政策法規本身模糊不清

從政策法規層面看，本次治理整頓工作中明確提出，此類機構在沒有辦學許可證的前提下，不允許開辦針對中小學生學科教學的培訓班。但是此類機構即使停辦或不辦這樣的培訓班，對機構其他合法的、與教育相關行為的治理監管并沒有細化的政策法規加以規范。總之，政策法規針對不同類型培訓機構行為治理監管界限不清，沒有制定具體、細化、專門的法規政策，給執法帶來一定難度。

6.治理監管實踐和理論研究匱乏

從治理監管實踐和理論研究層面看，在治理整頓工作開展之前，有關專家對第一類“有證有照”類培訓機構的治理監管研究較多，提供了較多有效策略。但是對“有照無證”類機構整體研究工作匱乏，如對機構的現狀缺乏實地調研;不摸底細、無法及時發現問題、不能有針對性的展開成因分析;治理監管策略缺乏完整的理論體系構建和研究，在實踐和理論方面幾乎都是空白。這些都給治理和監管工作帶來一定困難，所以對此類機構的治理監管有效策略研究工作勢在必行，也任重道遠。

“有照無證”類校外培訓機構治理的有效策略

對于策略研究需要分成治理和監管兩個層面，要探索出可以發揮長效作用的監管策略。

1.宣傳普及政策文件精神，強化機構自我約束

首先，在治理整頓過程中，邊治理邊宣傳相關教育政策法規，做到現場把政策文件送達機構，現場及時宣傳解讀政策精神。同時反復強調即使是“有照無證”類培訓機構，只要有教育行為，就要把教育的公益屬性放在首位。

其次，在日常監管中嘗試性引入教育部門或行業協會牽頭工商和街道，組織多種形式的政策文件精神學習活動，如定期召開公司座談及研討會、開設學習班聘請教育業內專家解讀政策文件、發放教育文件資料、網上答題、組織黨員活動等，督促其領會國家教育精神，把握好機構發展方向。

對機構強化教育的最終目的是令機構明確教育的公益屬性，令機構能夠自覺的把公益性放在經營管理的首位，自覺自愿的遵紀守法，凈化教育市場環境。

2.強化聯合執法，建立多元監管常態機制

校外培訓機構治理整頓行動是一個多部門聯合執法的大檢查和監管。有些地方根據《意見》協調街道屬地資源，如組織教育、工商、消防、公安等部門組成小組，開展集中聯合執法檢查，各部門各司其職，共同界定培訓機構是否存在虛假宣傳、違規招生、違規收費、非法集資、超標提前強化“應試”、違法廣告等問題，充分與培訓機構對話加以解決。各執法部門肩負起各自的責任，通過治理組合拳的方式達到良好的政策效果。

這種聯合執法不應只是突擊式的檢查，要總結梳理歷次治理整頓工作經驗，搭建定期的、多元的、常態化工作模式，形成聯合執法制度和合理有效的工作流程，以期監管工作常態化。構建完善的機構治理長效監管機制，鞏固并提升治理整頓工作的成效。

3.深入摸排建立信息庫，及時解決新問題

首先，根據《通知》要求在治理整頓行動中，對機構進行“拉網式”深入摸排，摸清家底，梳理匯總，建立臺賬，登記造冊，做到“底數清”。教育部門要深入摸排，完成《通知》中提出的整改臺賬銷號制度，實時按要求更新校外培訓機構整改進展情況，有利于搭建與教育相關的信息庫，為今后建立長效監管機制奠定基礎。

其次，把校外培訓機構納入日常監管的范疇，定期或不定期的檢查與抽查，以動態監管模式規范其培訓行為。及時動態更改數據庫，做到機構信息和信用等級及時更新公示，向社會公布舉報電話，積極接收和應對群眾的舉報。

4.細化政策法規，進行分類監管

在校外培訓機構中，形形色色的培訓內容和類型在教育治理監管方面缺乏政策法規的依據，一些伴隨機構合法項目而衍生的項目是否合法？機構中與教育相關的工作種類多而雜，對其如何治理監管？這些諸多問題，有待進一步集中歸納整理之后，由行政人員與專家商討并提出切實可行的解決策略。

校外培訓機構可分為幾類，如可分為針對青少年的學科教育類、素質教育類、技能教育類、營地教育類等;針對成人教育類，針對嬰幼兒類等。要首先制定分類標準據以分類，然后根據不同類別制定不同的治理監管法律法規，從而增強監管的有效性和針對性。以期為今后對此類機構建立長效監管機制提供科學依據和可行的方案。

5.簡化工作流程，建立備案制

在治理整頓工作中，發現有些培訓機構希望通過審批獲得辦學許可證，從事中小學生學科培訓工作，但是目前機構馬上取得辦學許可證，開展相關合法的培訓工作不現實。可以通過備案制解決問題，即先制定備案的標準和內容，平時可以正常開展教育公司的相關工作，只是在準備開展中小學生學科培訓時，到教育部門備案，僅對此次培訓，依據中小學生學科培訓的治理監管要求受教育部門監督管理。備案制相對獲取辦學許可證，具有手續簡單、靈活性強、工作效率高、便于治理監管等優勢。

6.開展深入調研，加強理論研究

依據國家頒布的針對中小學校外培訓機構治理的各項政策法規，借助培訓機構治理整頓行動，引入專業的教科研院所針對此類機構開展實地調研，發現問題，并深入研究，提出治理監管策略。在調研和研究過程中，制定實施方案和研究流程，要保證調研結果和研究成果有較高的可信度，采用科學研究方法，形成實地調研報告。科研院所與培訓機構長期合作，跟蹤各項政策法規的實施效果等，形成報告供政策制定部門參考借鑒。借助政府的整治工作，構建針對校外培訓機構治理監管研究的理論框架，為今后建立長效監管機制提供理論依據。

總之，地方行政部門可以把《意見》和《通知》作為治理監管策略研究依據，建立以兩個文件為政策引導的操作框架，制訂工作流程和標準，考量政策落地有效性，長期固化形成長效機制，助推各級各類校外培訓機構健康有序可持續發展。

作者單位：北京市海淀區教育科學研究院