人口大流動時代農村集體經濟發展路徑

趙占博

（中共中央黨校（國家行政學院），北京 100000）

十九大報告中，習近平總書記提出了旨在推動農業發展、促進鄉村繁榮和增進農民幸福的鄉村振興戰略。鄉村振興既是一個經濟話題，也是一個社會課題，還是一個政治問題，關系到黨的初心和使命，關系到“中國夢”的實現。從現代化的角度來看，“中國夢”實現的過程也是我國從傳統農耕社會向現代工業社會或說“市民社會”轉變的過程。現代化可謂對“強國夢”的另一種維度的解釋，因為在當今世界，只有實現了現代化，才能稱得上強大。因而，在我國城鄉二元社會結構和發展差距下，唯有實現鄉村振興才能真正實現我國的現代化，也才能真正將我國建設成為一個社會主義強國。然而，鄉村振興作為我黨的政治理想和我國當下正在經歷的社會巨變，從根本上來說需要建立在鄉村經濟振興的基礎之上。

鄉村振興必須依托于鄉村經濟的繁榮發展，而鄉村經濟振興離不開集體經濟的繁榮發展。集體經濟是國有經濟的重要組成部分，關系到我國農村社會主義的前進方向，關系到農村經濟社會發展大局的穩定和鄉村振興戰略的實現。集體經濟作為一種經濟組織和生產形式，是適應我國國情的產物，也為改革開放以來我國農村經濟發展和人民收入的增加提供了堅實的物質依托。然而，集體經濟發展除離不開土地外，還離不開農村勞動力的參與。我國農村以家庭聯產承包責任制為基礎的集體經濟組織形式正是建立在大量農村勞動力與土地結合的基礎之上。然而，近年來，隨著我國城鎮化和工業化進程的加速，農民大量離開農村去城市務工，甚至舉家遷移的現象越來越普遍，甚至造成一些地區農村出現了人口空心化和大量耕地閑置的問題。[1]顯然，人作為生產力的核心要素，也應當是我國鄉村振興的關鍵所在。農村人口的大流動不僅帶來農村空心化的社會問題，也是鄉鎮振興戰略推進必須正視的一個經濟問題。對此，我國應當立足農村人口大流動的現實，在對農民工流動進行合理引導的同時，積極推進農村土地產權與經營權制度變革，在保證集體經濟國有經濟屬性不變的前提下，創新集體經濟內部要素流通流轉的途徑和方式，推動集體經濟組織形式和經營模式的變革，進一步激發集體經濟的發展活力，為鄉村振興戰略實施奠定強大的物質基礎。

一、人口大流動時代我國農村人口流動的現狀、特點與發展趨勢

生產要素在世界范圍內的合理流動成為經濟全球化的基本體現，而人作為生產力的關鍵所在和生產關系的基本依據，決定了人作為勞動力的要素屬性在所有形式的生產要素中所具有的基礎性作用。從根本上來說，經濟是人的需求與供給相互作用的產物，人不僅是消費主體，而且是生產主體，決定了人是經濟發展和社會進步的主體。因而，維持一定數量的人口規模，對于任何一個國家和民族來說，都具有非常重要的經濟意義。同時，人作為一種生產要素，在經濟產業活動進行流動也是市場機制對勞動力資源進行有效配置的一種體現。經濟發展越活越，市場機制越健全，勞動力流動的需要和體量也會越大。近年來，隨著我國工業化和城鎮化進程的快速推進，農村剩余勞動力進城務工所帶動的人口大流動已經成為重要的時代底色。農民工進城務工不僅在城鄉之間構建了經濟、社會和文化聯系的紐帶，而且對城市和農村發展都產生了深遠影響。從集體經濟的角度看，農民作為集體經濟發展必不可少的一種生產要素和集體經濟組織中以土地為主的其他生產要素的占有和使用者，其數量的增減必然會對集體經濟發展產生重要影響，分析這種影響需要對我國農村人口流動的現狀、特點與發展趨勢進行系統考察。

（一）我國農村人口流動的現狀

改革開放以來，隨著我國農村土地產權制度和戶籍制度改革的深入推進，農民擺脫土束縛進程務工的政策束縛全面松綁。同時，隨著我國工業化和城鎮化進程的迅猛推進，工業發展和城市建設對農民工的需求持續遞增。在此背景下，我國農民離開農村進程務工成為基本趨勢，在帶動農民就業和增加農民收入的同時，也為我國經濟發展提供了大量廉價勞動力。可以說，農民工是改革開放以來助推我國經濟崛起的重要推力。盡管2012年出現經濟“新常態”以來，產業升級對農民工質量要求不斷提高，然在既有的城鄉產業差距和二元格局下，農民進城務工依然是其謀生發展的主要渠道。據統計，2012年到2017年，我國農民工進城務工人數從約2.63 億增加到2.87 億，預計2018年，我國農民工數量可能超過2.9 億，接近3 億。從增幅上看，2012年以來，我國農民工每年大約增加480 萬人，從增速上來看，農民工每年增加約1.8%。可以說，農民工進城務工已經成為我國人口大流動時代的現實寫照。

圖1 2013－2017年我國農民工數量與增速統計圖[2]

（二）我國農村人口流動的特點

近年來，在經濟“新常態”下，我國城鄉產業結構在供給側結構性改革推動下呈現出升級之勢，創新驅動的動能轉換對農民工的數量和質量要求都發生改變，使得我國農村人口流動呈現出一些新特點。首先，以農民工外出務工為主要形式的農村人口流出正在改變過去那種以第一代農民工外出務工以體力勞動為主的局面，隨著新生代農民工成為農村外出務工的主力，普遍接受過中學以上教育、具備一定知識技能的農民工數量正在穩步增加，成為迎合我國產業結構升級對高質量一線勞動力需求的重要來源；其次，農民工傳統流向隨著中西部地區經濟的崛起，正在改變過去以長三角和珠三角為主要流向的局面，呈現出以傳統加工制造業聚集地為主，并向全國各地尤其是重要能源和資源聚集地擴散的態勢；再者，隨著我國鄉村振興戰略的推進以及鄉村經濟的發展，具備一定資本實力和技術儲備的農民工回鄉創業并帶動農民工就近謀生的情況大量出現，使得農民人口流動正在改變過去以流出為主的傳統局面。總之，在新時代的新的歷史方位下，我國農村人口流動正在呈現出更多新特點，其流動情形遠比之前更為復雜。[3]

圖2 2016－2017年我國農民工輸出和輸入地統計[2]

（三）我國農村人口流動的發展趨勢

從上文可知，在農村人口流動中，農民流出農村進入城市務工數量要遠遠大于農民工回流的數量，因而農村人口數量的減少是未來我國農村人口流動造成的基本結果。尤其是隨著新生代農民工加入農民工大軍并成為主力，農民工進城務工正在改變過去那種一人離家打工的局面，朝著舉家遷移甚至在城市購定居的方向轉變。從本質上來看，農民工向城市流動正是我國現代化發展的必然趨勢所造成的一種客觀結果。現代化對于我國來說，主要是推動農耕社會向工業社會的轉變，在經濟地理形態上其所帶來的基本變化便是農村的萎縮和城市的擴大以及農民數量的減少和市民數量的增加。當前，我國經濟社會發展在新時代已然處于新的歷史方位，然而工業化和城鎮化進程不僅沒有結束，反而在可以預見的將來還會加速發展，其作為現代化的核心內容，不僅會帶動更多的農民進城務工，而且會帶動更多的農民工尤其是新生代農民工進入城市工作、生活和定居。可以說，只要現代化進程沒有結束，農村人口數量的減少及其流動性的增強依然是我國新時代人口流動的基本發展趨勢。

二、農村集體經濟的內涵、理論淵源與發展成就

集體經濟在我國的產生嚴格來說應當追溯到20世紀的社會主義改造時期。社會主義改造后，帶有公有制屬性的集體經濟在城鄉普遍建立起來，成為我國社會主義制度的經濟基礎。然而，帶有“一大二公”特點人民公社性質的集體經濟在運行中卻難以激發人們的生產積極性，并對我國農村經濟發展產生了較大的制約作用。為此，改革開放之初，如何在確保集體經濟公有制屬性的前提下釋放人們的生產積極性以推動農村生產力發展便成為我國農村經濟體制改革必須要解決的基本問題。為此，我國在農村推行家庭聯產承包責任制，確立了以家庭承包為基礎、統分結合的集體經濟新模式。可以說，家庭聯產承包責任制從法律層面上看依然屬于集體經濟，因為作為農村最主要的生產要素的土地的所有權歸集體所有，而農民在家庭聯產承包責任制下通過承包獲得的是土地的使用權。除耕地外，我國農村的宅基地使用權以及其他剩余土地的所有權同樣都屬于集體所有。改革開放以來，以家庭聯產承包責任制為主要經營模式的農村集體經濟發展取得的重大成就，充分說明這一制度帶有適合我國國情和促進農村經濟社會發展的優越性。[4]

新時代，面對新的歷史方位，我國農村發展不僅面對新的歷史機遇，而且面對更為深層的發展問題，其中一個非常重要的課題便是必須思考在農村人口大量流出的情況下如何進一步激發集體經濟的發展活力，思考如何在集體經濟發展框架下貫徹落實鄉村振興戰略。顯然，解決這一問題，要求我們必須對集體經濟的內涵、理論淵源和發展成就進行系統考察。

（一）農村集體經濟的內涵

集體經濟是一種社會主義形式的經濟組織，從生產關系的角度看，集體經濟中生產資料歸勞動群眾集體所有，實行共同勞動和按勞分配。在我國，集體經濟是社會主義公有制經濟的重要組成部分，主要包括城鎮集體經濟和農村集體經濟。其中，農村集體經濟作為我國農村占據主導地位的生產關系，實行鄉鎮、行政村和村民小組三級所有。農村中土地、林木、水利設施等生產資料歸集體所有，以家庭聯產承包責任制向農民提供土地使用權，并無償向農民劃撥宅基地使用權。因而，農村集體經濟本質上反映的是一種公有制形式的生產關系，即生產資料歸行政村全體村民所有共同占有的一種公有制經濟。[5]當然，因為我國實行鄉鎮、行政村和村民小組“三級所有”，所以從制度層面上看，鄉鎮也應當是農村生產資料的所有者之一。

（二）農村集體經濟的理論淵源

我國是社會主義國家，決定了社會主義性質的經濟成分即公有制經濟要保持主導地位，而集體經濟作為一種公有制經濟形式便是我國社會主義經濟基礎的重要支撐。可以說，我國農村集體經濟的出現是由馬克思主義及其中國化的理論成果在農村經濟發展中的成功應用。集體經濟從理論源頭上追溯，歸根結底來源于馬克思的闡述。

1874年，馬克思在總結巴黎公社失敗的經驗時提出，未來無產階級取得政權后要以政府身份推動土地私有制向集體所有權過渡。為得到農民支持，馬克思還特別強調，盡量不要再集體所有制實行中提出廢除農民對土地的繼承權和所有權。[6]1894年，恩格斯也在《法德農民問題》一文中提出，無產階級取得政權后不會對農民采取暴力剝奪，其基本任務是將農民的私人占有和私人生產轉變為合作社生產和合作社占有。在蘇聯的社會主義探索中，列寧也在《論合作制》一文中指出，合作企業與資本主義企業不同，合作企業就其性質而言屬于集體企業。[7]

新中國成立前夕，在七屆二中全會上，毛澤東明確了將合作社作為新中國的經濟基礎，并結合國情指出我國合作社的特殊性，即其是在無產階級領導下的國家管理之下的以私有制為基礎的勞動人民的集體經濟組織。此時，毛澤東對合作社的論述主要是指我國在三大改造完成前的互助組和初級社，而到高級社的階段時，農村的私有制實際已經消失。可以說、馬克思、恩格斯、列寧和毛澤東等馬克思主義理論家們對于集體經濟或合作社的論述奠定了集體經濟的理論基礎。[8]

在理論闡述的同時，集體經濟在我國建立前也已在世界范圍內的社會主義運動經歷大量實踐。1895年國際合作社聯盟成立，為推動合作社實踐規范發展做出一定貢獻，也為后來蘇聯的集體農莊實踐積累了經驗。列寧逝世后，在斯大林領導的蘇聯社會主義實踐中，集體農莊成為蘇聯集體經濟實踐的重要內容。集體經濟理論的闡釋、傳播與發展以及國際社會主義運動中所進行的集體經濟實踐為我國在社會主義制度建立時確立集體經濟在農村的主導地位和進行集體經濟的實踐奠定了理論基礎，積累了豐富的實踐經驗。

（三）農村集體經濟的發展成就

1957年到1958年，社會主義制度在農村建立后，我國農村集體經濟實際是在人民公社制度框架內運行，其以生產資料集體占有、共同勞動和按勞分配為主要特點。集體經濟在二十多年人民公社中的實踐暴露出諸多問題，其中最重要的問題在于農民的生產積極性不高，農村生產力發展乏力，造成的結果便是糧食產量長期停滯不前，導致農村溫飽問題長期無法得到徹底解決。改革開放以后，隨著農村經濟體制改革的深入，我國在集體經濟公有制屬性不變的前提下從最初的允許偏遠地區包產到戶，到其后將包產到戶在全國推廣開來，再到最終確立起以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的集體經濟雙層經營體制，在逐步探索中奠定了中國特色社會主義農村集體經濟的基本制度框架。[9]

家庭承包為基礎是集體經濟“分”的體現，土地等生產資料集體所有、生產經營集體管理并接受鄉鎮領導以及在農業生產中進行適度配合則是我國農村集體經濟“統”的體現。將農民、土地和行政村以及鄉鎮納入集體經濟范疇，以統分結合的形式統一起來，具有極大的優越性。事實證明，改革開放后，農村集體經濟的雙層經營體制對于調動農民的生產積極性，推動農村生產力發展，增加農民收入以及提高農民生活水平，發揮了基礎性、關鍵性作用。[10]

據統計，1978年時我國糧食總產量為30477 萬噸，人均糧食產量為316.6 公斤，2017年我國糧食總產量達到61791 萬噸，人均糧食產量為450 公斤左右。[11]從能夠更為直觀反映農民生活水平變化的恩格爾系數看，1978年我國農村的恩格爾系數為67.7%，2017年我國農村恩格爾系數已經降至30%左右。[12]從整體來看，我國農民的恩格爾系數數量已經接近或達到聯合國教科文組織規定的富足水平。隨著收入和生活水平的提高，我國農民對不斷升級的文化消費以及其他優質公共產品和服務供給的需要也在不斷上升，充分反映出雙層經營體制的集體經濟形式在推動我國農村經濟發展中的適宜性和優越性。

同時，相比于改革開放前以集體勞動為主要特點的集體經濟運行模式，實行包產到戶的雙層經營體制不僅破除了農村中束縛生產力發展的因素，而且為其他層面的經濟體制改革起到了配套作用。在我國快速推進的工業化和城鎮化進程中，農村不僅提供了大量的廉價勞動力，而且為工業化和城鎮化提供了土地以及其他生產要素，而這些生產要素在我國產業培育和升級中的市場性參與，正是得益于集體經濟制度框架下我國對農村生產要素“三級所有”的產權制度設計。[13]另外，我國農村的集體經濟制度設計也為農村鄉鎮企業和民營企業的快速發展提供了基本制度保障，為農村加快經濟增長方式轉變和推動產業結構升級提供了重要動力。可以說，集體經濟為我國在新時代的歷史方位下實現鄉鎮振興奠定了堅實的經濟基礎。

三、人口大流動時代農村集體經濟發展中存在的問題

目前，我國工業化和城鎮化進程已經持續多年，并且已經在現代化發展中取得了舉世矚目的偉大成就。得益于改革開放四十多年的快速發展，城鄉經濟發展獲得大幅提高，人民生活水平也在全面奪取建成小康社會新勝利的征程上處于不斷升級和逐步滿足之中。然而，我國的現代化進程依然有很長的路要走，要徹底實現強國目標，我國依然需要全力推動工業化發展，而城鎮化水平也會在現有基礎上更加提高。在此背景下，隨著產業升級步伐的加速，經濟結構的快速轉型，人口大流動依然是不可避免的時代趨勢，農村集體經濟發展在經濟“新常態”之下面對人口在城鄉之間的大流動，既面對發展機遇，也存在生存和發展挑戰。顯然，作為社會主義國家，農村集體經濟在鄉村振興戰略實施中肩負著鞏固和維護社會主義經濟基礎、提高農民收入和生活水平以及振興鄉村經濟發展的重要任務。振興鄉村經濟，實現鄉村振興，必須高度重視農村集體經濟的發展，應當對集體經濟在人口大流動時代升級發展中存在的問題進行客觀分析。整體來看，我國農村經濟經濟發展在經濟“新常態”下本就存在一定的發展問題，同時與農民工流入城市工作或定居的趨勢聯結在一起，使得其面對的發展難題更加復雜且突出。

（一）農村勞動力流出，導致集體經濟發展面對人力資源困境

截至2017年，我國農村勞動力每年的凈流出數量已經達到2.9 億人左右。農村集體經濟發展，以農民為主體的人力資源是重要支撐。農村集體經濟發展主要體現在兩個層次，一種是帶有“統”的性質的集體企業以及其他帶有村民共擁有性質的經營形式，二是帶有“分”的性質的家庭獨立經營，其中包括農民自營農業、個體戶以及農民自辦企業等。無論帶有“統”的性質的集體經濟還是帶有“分”的性質的農戶獨立經營，都屬于農村集體經濟。顯然，大量農村勞動力的流出使得農村集體企業等具有“統”性質的集體經濟形式和帶有“分”的特征的集體經濟形式都面對勞動力不足和人才匱乏的窘境，如鄉村中出現的閑置耕地、鄉鎮企業經營狀況不佳等問題的出現，都在一定程度上與農村勞動力的流出有關。[14]目前，在一些農村勞動力流出較為集中的區域，甚至出現了農村集體經濟的空殼村。

（二）農村人口流出，使得集體經濟消費市場培育乏力

人口在經濟活動中居于核心位置，因為在整個社會生產過程中，無論生產還是供給都要圍繞人展開。人口數量在一定程度上決定了消費規模，也決定了市場規模，從而決定著經濟規模及其發育程度。農村集體經濟的發展主要面向農村消費市場，而農村人口的大量流出，勢必造成農村消費市場萎縮，從而制約集體經濟培育和發展的消費基礎。目前，我國每年從農村流出的農民工數量達到2.9 億，意味著這樣一個群體規模的農村人口的消費需要主要轉向打工區域。顯然，2.9 億的消費需要是一個相當龐大的消費能力，其在人口大流動時代的流出必然對集體經濟的培育、發展和壯大造成沖擊。同時，我們還要看到，2.9 億農民工主要以青壯年勞動力為主，他們是農村人力資源的核心力量，同時也是農村消費需求最大和消費能力最強的群體。新生代農民工大量流出農村顯然極大束縛了集體經濟發展植根的農村消費市場的培育。當然，單純從集體經濟發展的角度看，農民工的大量外出務工對于農村產業培育和消費發展具有制約作用，然從宏觀經濟發展和社會效益的角度看，農民工進城務工是推動我國經濟發展的必然需要。

（三）農民工外出務工，導致農村土地產權制度變革的需要更顯急迫

農村土地產權是集體經濟的基礎，是關于農村最主要的生產要素土地的基本經濟制度。在現行農村土地產權制度規定中，農村土地，主要包括耕地和宅基地的所有權歸集體所有，而其使用權則歸農民所有。可以說，農村土地產權中所有權和經營權的分離既為我國農村集體經濟的發展釋放了前所未有的活力，成為助推改革開放以來我國農村集體經濟發展壯大的重要推手，然在快速的工業化和城鎮化過程中，這一制度日益暴露出諸多問題。其中，農村土地產權制度目前存在的最為突出的問題便是農民工大量流出造成的土地閑置和流轉集中不暢之間的矛盾。[15]一方面，農民工外出務工，造成耕地閑置，甚至宅基地也大量出現閑置現象。顯然，農村土地閑置對于我國這樣一個人口大國來說，是一種嚴重的資源浪費。另一方面，我國快速發展的城鎮化和工業化以及農村集體經濟的發展壯大又需要土地在一定程度上集中經營。然而，我國現象農村土地產權制度規定在實現農村土地流轉和集中上尚面對一些制度和政策層面的障礙，導致農民工外出務工造成的土地閑置和宅基地空置現象難以得到有效解決，成為制約集體經濟發展的重要障礙。

（四）農民流出導致農村養老問題凸顯，使得集體經濟托底保障作用削弱

千百年來，我國農村的養老問題主要依靠土地和子女解決，而作為集體經濟基礎的家庭聯產承包責任制除了具有穩定和發展農村集體經濟的作用外，實際上還具有保障農村中老年人擁有養老保障的社會作用。隨著大量新生代農民工流出農村，農村傳統的生產和社會結構正在發生變化，而我國農村社會保障體系雖然建立，然與城市相比，依然存在一定差距。集體經濟在農村養老中應當發揮的作用依然非常重要。顯然，新生代農民工外出務工本身為生活所迫，也是個人發展所需，然其外出后造成的土地閑置以及集體經濟發展乏力，尤其是老年人養老保障的脫節，也成為集體經濟發展必須面對的一個重要問題。[16]另外，新生代農民工外出務工造成的社會問題不僅體現在養老問題上，其他諸如教育、醫療以及農村基礎上設施建設受到的影響也非常普遍。除老年人面對養老問題外，大量農村留守兒童的出現已經成為農民工外出務工造成的一個普遍社會現象。集體經濟組織在發展壯大中遭遇人力資源困境、土地閑置和消費市場萎縮后同時還要承擔一定的社會托底保障作用，顯然不利于集體經濟的發展壯大。比如，我國2017年通過實施的《民法總則》中便在一定程度上加強了村集體組織在監護權中的責任全能，當被監護人的監護權面對侵害時，村集體組織需要承擔相應的監護職責，但集體經濟發展乏力，成為村集體組織承擔一定監護職責時面對的突出問題。

四、農村人口大流動時代集體經濟的振興路徑

習近平總書記在十九大報告中提出了鄉村振興戰略，不僅將鄉村社會經濟發展置于國家戰略高度，而且將“三農”問題作為黨的工作的重中之重。鄉村振興戰略的實施與實現，關鍵在于穩步推進農村經濟社會的發展，而農村人口數量及其消費市場的培育、人才開發和人力資源潛力培育和釋放以及農村產業的發展壯大是關鍵所在。從經濟學的角度看，人是經濟活動的核心，人的需求以及在此基礎上形成的消費市場是供給以及在此基礎上進行產業培育的前提。需求和供給可以說是經濟發展的兩個基本條件，需求是前提，供給是手段，而需求和供給通過市場的結合則是經濟發展的一般規律。顯然，需求是人的需求，供給是人的供給，無論社會分工如何細致，經濟活動本質上反映的是人與人之間的交換關系。也就是說，一定規模的人口數量是維持農村經濟社會發展的基本前提，勞動力流出農村必然會對鄉村經濟社會發展產生深刻影響。為此，立足農村人口流動的時代背景，振興集體經濟，是鄉鎮振興戰略必須面對的重要課題。實現鄉村振興，必須正視人口流動給農村集體經濟帶來的發展問題，并采取切實可行的應對措施。

（一）挖掘農民人力資源潛力，突破集體經濟發展的人才瓶頸

農村集體經濟發展除面對政策、機制和慣例問題外，人才也是關鍵。青壯年勞動力大量流出農村給集體經濟發展帶來的直接影響便是勞動力匱乏和人才的流失。鄉村振興戰略的推進以及農村集體經濟的發展都必須突破農村的人才瓶頸。歸根到底，農村勞動力素質的提升和人才的培養，還是一個教育問題。對此，我國應當出臺針對農村勞動力和人才培養的具體政策，建立農村人才教育培訓體系。具體來說，在持續加大農村基礎教育投入和提高義務教育教學質量的同時，還要針對農村青壯年勞動力流失的現狀，加大農村留守勞動適齡人員的教育培訓投入。同時，我國還要加大依靠政府層面針對農村人才瓶頸的“三支一扶”等政策的扶持力度，引導大學生到農村服務、創業和發展。農村集體經濟的三級所有權所屬的鄉鎮、村委和村民小組在人才培養中要形成明確的分工系統，依托各自優勢構建集體經濟發展所需的人才梯隊，如鄉鎮要依托所屬與農村產業和社會發展緊密相關的各個部門，進一步培養和壯大人才服務隊伍，將鄉鎮的人力資源和人才相對優勢進一步向村集體經濟發展傾斜。

（二）推動農村土地產權制度變革，疏通集體經濟發展制度障礙

農民工大量外出務工是時代趨勢，也是國家發展之需，而在農民工流出農村后造成的農業勞動力匱乏、耕地和宅基地閑置問題及其流轉集中經營中面對的制度規定障礙是當前集體經濟發展面對的最關鍵問題。集體經濟的公有性質主要來自于國家對農村土地所有權“三級所有”制度設計，而農民工流出后產生的土地集中需要所面對的主要制度障礙也與這種土地產權制度設計相關。顯然，農村土地的集體產權性質不可能改變，然在這樣一個前提下，通過土地入股、使用權流轉等方式實現農村閑置耕地和宅基地的集中，則比較可行。為此，我國應在出臺配套政策并疏通相關法律規定的前提下建立農村土地使用權流轉市場，應到農民將土地使用權向形式更為靈活的經營形式轉變，探索集體經濟與非公有制經濟甚至外資經濟的融合發展模式，不斷壯大集體經濟的規模和質量。[17]同時，我國還可以賦予村委會經營閑置耕地的權利和義務，如農民工外出務工可以與村委會簽訂使用權流轉協議，規定轉讓時間和價格，并由村委會協調將村內外出務工人員土地集中后委托給其他村民耕種，或由村委會集中經營。對于農村閑置宅基地，我國也要構建使用權的有償回收機制，并賦予制度設計一定的強制性。

（三）加大配套基礎設施建設投入，以電子商務探索集體經濟發展新模式

集體經濟的發展困境在一定程度上與農村市場發育不足和市場化水平過低有關，而農民工大量流出地區的農村一般存在地理位置相對閉塞和產業發展水平不高等問題，市場化水平本來就不高，經濟聯系的輻射范圍相對封閉。加之，青壯年勞動力大量外出，不僅造成勞動力和人才的流失，也嚴重制約著當地消費能力的提升和市場培育。針對這種情形，我國應持續加大農村基礎設施的建設投入，尤其是加強農村公路和通信設施建設，通過改善農村的交通和信息通達度，提高鄉村集體經濟的市場發育水平及其跟域外市場的溝通能力。在信息技術高度發展的今天，我國應啟動農村網絡覆蓋戰略，并做到對農村網絡的持續升級，積極推動電子商務平臺在農村的建立。同時，我國還要在前期“村村通”的基礎上持續推動鄉村公路的升級，為建立配套物流企業提供政策、稅收和土地等方面的優惠扶持。[18]總之，我國要充分發揮電子商務、鄉村物流和基礎設施建設的優勢，將集體經濟發展納入全國統一市場的大流通格局之中，以交通通信設施建設和電子商務發展形成農村集體經濟發展的良性互動模式。另外，在以電子商務帶動集體經濟發展的同時，我國還要積極建立生產要素和各種農業產品的合作社，并通過電商平臺與其他地區的合作社建立數據共享平臺。

（四）健全農村社會保障托底功能，加大集體經濟發展的金融扶持力度

從制度層面看，集體經濟的經營方式具有多樣性，帶有共同經營性質的集體企業以及農戶獨立經營的農副業和私營企業，都屬于集體經濟范疇。因為，集體經濟本身便帶有統分結合的經營優勢。集體經濟的統和分存在相互依賴、相互制約的關系，而農村社會保障的托底功能目前實際主要由集體經濟來承擔。顯然，農村社會保障作為重要的公共服務，應當主要由政府來參與解決。目前，我國農村社會保障體系正在健全之中，然依然存在保障能力不足的問題，而國家保障的乏力導致集體經濟實際承擔的比重過大，進而限制了集體經濟的發展活力。對此，我國應當繼續加大農村社會保障的投入力度，持續推進農村社會保障的模式創新，提高農村社會保障對農民基本生活的保障范圍和能力，進一步減輕農民家庭在教育、醫療和養老等方面的投入，為集體經濟發展提供能夠真正起到托底作用的社會保障服務。[19]另外，我國還要創新農村金融扶持的形式，加大金融資源向農村的轉移力度，為集體經濟發展提供更多的金融服務產品和更為有效的金融資源扶持，降低集體經濟發展的融資門檻，在科學評估集體經濟企業融資風險風險的基礎上幫助集體經濟運行中的集體企業和農民私營企業突破融資困境。