用制度管權問題的對策研究

張麗麗

摘 要：制度治黨，是黨的十八大以來推進黨的建設新的偉大工程的理論創新和實踐創新。堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。用制度“管權”，是用制度讓領導干部正確運用手中的權力，改變和杜絕濫用權力的不正之風。新時代，我們要繼續樹立“用制度管權”的理念，探索用制度管權問題的對策，真正使制度發揮應有效用，為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利提供更加有效的制度保障。

關鍵詞：制度;管權;對策

中圖分類號：D26 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）05-0103-02

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度建設，用制度管權不斷深化，全面從嚴治黨取得重大進展。我國初步構建起了中國特色社會主義制度體系，為黨的建設和國家的發展提供了較好的制度保障。同時，我們應清醒地認識到，堅持用制度管權，不僅是一種必須始終把握的重要理念，而且是一個具有較強時代性的重大課題，一項需要與時俱進、常抓不懈的戰略任務。筆者認為，當前應著力在以下四個方面深化研究、提升實效。

一、提升執行主體的制度意識和執行能力

（一）形成尊崇制度的思想意識，強化法治思維

制度建設離不開思想建設。制度是靠人來制定執行的，人的立場觀點、思想覺悟對制度的制定、執行、維護至關重要。制度是否科學，能否得到切實執行和精心維護，取決于黨員領導干部的理想信念、思想覺悟和黨性修養，取決于思想建黨的成效。要使制度制定得更加科學嚴謹，執行得更加迅捷規范，必須提高黨員領導干部的政治素養和思想水平，堅定理想信念、加強道德修養，培養其制度意識。進行廣泛、持久、深入的制度宣傳教育，是強化黨員領導干部制度意識的有效途徑。2018年10月，中共中央印發《2018—2022年全國干部教育培訓規劃》，《規劃》中提出加強黨章學習培訓、黨規黨紀特別是政治紀律和政治規矩教育作為黨性教育的重要內容。將制度體系教育培訓以理論中心組學習、黨校培訓等多種形式固定下來，讓廣大黨員領導干部領會制度精神、熟悉制度內容，明底線、守規矩、知敬畏，主動在思想上劃出紅線、在行為上明確界限，確保黨員領導干部真正從內心深處敬畏和認同法規制度，養成自覺落實制度的習慣。尤其要利用各種反面教材，對廣大領導干部進行廉潔自律和權力觀教育，逐漸改變一些領導干部的“人治”思想，變“人治”為“法治”，從而在全黨范圍內形成尊崇制度的氛圍。

（二）抓住“關鍵少數”，以身作則、率先垂范

各級領導干部是我們黨執政興國的骨干力量，也是管黨治黨的組織者、推動者和實踐者，是“關鍵少數”。抓住“關鍵少數”，要求領導干部在黨組織中帶頭嚴格按照制度約束自己，發揮正向的示范和帶動效應。要率先學習制度。充分發揮自身的榜樣力量，對制度先學先知，由淺入深地體悟制度背后的學理支撐和內在的為民情懷，尋找差距、為民謀利。要率先踐行制度。領導干部應樹立正確的權力觀，深刻認識自身既是一個同普通黨員具有平等地位的普通人，又是一個比普通黨員踐行制度更為徹底的特殊人，應以更加嚴格、更高要求的標準來約束自己。要堅持民主集中制和黨內組織生活制度。認真執行黨委內部的議事和決策規則，凡是重大決策，必須經集體討論做決定，遵守制度，按制度辦事，做制度執行的“領頭雁”。要強化權力運行制約和監督體系。科學配置權力，形成科學的權力結構和運行機制，同時要加強對領導干部，特別是一把手行使權力的監督，黨內監督、人大監督、輿論監督、群眾監督等多種方式同時進行，讓領導干部在聚光燈下行使權力，在放大鏡下開展工作。率先垂范、以上率下，以此帶動制度執行力不斷提升。

（三）開展專題教育和實踐活動，提高基層制度執行能力

基層工作是推進制度落實的“最后一公里”，而基層領導干部的制度執行能力事關制度能否落到實處。開展專題教育和實踐活動是提高基層制度執行能力的有效途徑。通過“三會一課”、民主生活會、組織生活會等將制度制定的意義、主要內容、執行要求等教育到位。特別要創新專題教育載體，要改變單一的灌輸式教育手段，探索討論式教學、案例式教學、體驗式教學等多種教育方式，開展制度專題教育。要制定地方具體制度，提高領導干部制度實踐能力。根據黨中央制定的制度，結合當地實際情況，制定符合本地區的更為細化和具體的制度。在維護黨中央制度權威性的同時，地方制度的起草和制定應開展深入調研，廣泛征求各方合理建議，增強基層干部對制度的認同感和自覺性，同時提高制度實踐能力。要用好批評與自我批評這一利器。定期查找自身不足，經常開展批評與自我批評，“抓早抓小，有病就治”。對苗頭性、傾向性問題和輕微違反制度和規矩的問題，及時預警、及早糾正。如開展“增強制度意識、爭做執行表率”教育活動，基層領導干部應結合主題，從思想意識、工作作風、廉潔勤政等多方面開展批評與自我批評，用實際行動提高制度執行力。

二、構建科學合理的制度體系

（一）推進制度創新發展，增強制度的與時俱進和有效性

制度建設必須強化問題意識，只有從治黨治國的現實問題出發，與時俱進地推進制度創新完善，才能夠保持制度具有長久生命力。制度的制定是回應當前社會問題而產生的，以解決問題為導向。一項制度是否管用，取決于是否適應當時的社會背景。制度只有與時俱進、不斷調整，才能夠更好地發揮其管權之功效。隨著科技的不斷發展，以網絡、手機為代表的新媒體改變了人們的生活工作方式，微信軟件已經逐漸成為領導干部獲取信息、進行學習工作和娛樂不可或缺的重要工具。但網絡是一把“雙刃劍”，給人們帶來學習工作便利、生活豐富的同時，也存在著一些隱患，使用不當則傷人害己。中共天津市委組織部制定《部機關黨員干部使用微信“十嚴禁”行為規范》，嚴禁機關黨員干部利用微信接受或贈送可能影響公正執行公務的微信紅包或電子禮券。這樣的規范在全國多地都陸續發布實施，應當加大此類規范的推廣，形成制度化，補齊制度“短板”，增強制度的與時俱進和有效性。

（二）完善制度體系結構，增強制度間的系統性、配套性和協調性

制度體系內部協調統一，分類科學、相互匹配、環環緊扣是制度建設的基本要求，也是制度執行的前提。分門別類，清除冗雜，在對制度體系中的內容相近的單項制度進行合理歸并之前，首先，對現行管權制度進行科學分類。其次，對管權制度進行清理，摸清制度“家底”。制度清理工作要按照中央要求，建立健全清理工作長效機制，既重視定期的集中清理，也重視日常的即時清理，實現清理工作的制度化、規范化。最后，針對整理規范后的制度，合理歸并，既要注意不同類別的單項制度的制定修訂，將效力相似的管權管事制度合理歸并，同時也對一些制度進行完善配套，使各項制度彼此銜接、環環相扣，增強制度之間的系統性、配套性和協調性。

（三）明晰制度科學內涵，增強制度的剛性和可操作性

制度是一種具有權威性和強制性的行為規范。在制定制度時，應全面了解制度的深刻內涵，并在制度中明確規定黨員干部應該做什么、不應該做什么、怎樣做，增強制度的剛性和可操作性。在制度制定時如果留下了太多的自由裁量空間，就好比“牛欄關貓”，貓還是進出自如，制度就成了一紙空文。在制定制度時，要注意制度內容的表述不要用模糊性、抽象性的語言，如盡可能不用“原則上”“一般應”這樣具有極大彈性的表述，一定要用明確性、具體性、定量性的嚴謹周密的語言來表述，降低制度執行的隨意性，從而最大限度地壓縮制度執行的自由裁量和推責諉過的空間。在特殊情況下，可以靈活處理，允許有一定的“自由裁量空間”，但必須以不違反制度基本規定為前提，“自由裁量空間”的邊界必須明確限制。

三、增強制度的高效執行力

（一）全面清權、理權、固權，厘清權力邊界

增強制度的執行力必須要限定權力的范圍、劃分權力的邊界，科學設定權力的運行流程。黨的十八屆三中全會首次提出權力清單制度，就是要對權力進行科學的分權、限權、清權、理權，明確權力運行邊界，做到“法無授權不可為”。要進一步完善權力清單和責任清單制度，首先，要規范權力運作的政府權力清單和責任清單，制度本身也應規范化。由于各地各政府單位情況不同，所列的權力清單和責任清單標準不一，需要在國家層面制定相對統一標準，制定全國統一的清單母本，同時允許各地根據實情，對權力清單進行適當調整。其次，要在建立權力清單制度的同時建立起責任清單制度，推行“權責一體”制度。權力清單和責任清單制度是長期性制度，不是簡單的一次性梳理和公開工作，而是一項持續性的工程，它需要隨著經濟、社會發展的變化而及時調整和修改。再次，權力清單和責任清單制度建設在進一步完善中需建立實施的監督考評機制，將權力清單和責任清單制度落實情況納入既有行政監督框架內容中[1]。

（二）評估制度全過程，創新制度執行力

制度評估是制度制定和執行過程中不可缺少的重要環節，是創新提高執行力的實現方式。對制度制定和執行全過程開展評估，首先要制定詳細可行的制度評估方案，使評估工作有計劃、有步驟地有序進行。制度制定和執行全過程評估的標準應包括：判斷黨內法規制度實施是否達到了立規目的和宗旨;制度結構是否合理;制度邏輯關系是否清晰;制度用語和表述是否準確、規范、明確;所評估的制度與上位制度是否一致、與國法是否協調等。制度制定和執行全過程評估的內容應包括：通過評估制度實施的效果及其存在的問題，分析原因，判斷制度是否合理、是否切合實際而具有操作性以及操作的難度;實體性制度和程序性制度是否恰當，有無需要補充制度的空白區域等。根據制度制定和執行全過程評估所反饋的信息，采取修改、完善、廢止制度的措施，進一步推動制度的貫徹實施[2]。

（三）完善監督、問責、巡視和執紀措施，增強實效

制定監督執紀問責工作方案，明確責任主體，細化職責，把監督、執紀、問責的內容、對象、事項、程序、方式等制度化、程序化，充分發揮巡視利劍作用。同時，建立制度執行的程序性制度，嚴格規定管權制度的執行流程，保證制度執行的過程更加民主，接受黨內、黨外監督，建立健全網絡輿情收集、研判、處置機制，對群眾和媒體反映的重要信息和線索及時跟進。讓制度管權全過程在陽光下操作。

四、優化制度執行的政治與社會生態

（一）弘揚依法治國和依規治黨思想，營造良好的政治生態

要在弘揚依法治國和依規治黨思想上下功夫。強化黨員領導干部對制度的認同和服從，使制度執行變成一種自覺，提高黨員領導干部運用法治思維和法治方式辦事的能力，努力營造一個有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法制環境，從而營造良好的政治生態。要維護制度的嚴肅性和權威性。制度具有長期性、穩定性和根本性的特點。制度的設計是一項復雜工程，一旦制定公布，就具有權威性，不因領導人的調整而改變，不因領導人注意力的轉移而改變。要大力宣傳黨和國家的各項制度，使制度內化為人們的思想意識，自覺執行制度，在全社會營造尊重法律制度、遵紀守法、以法律和制度為最高準則的政治文化氛圍。加強制度執行的監管和考評力度。

（二）加強制度文化建設，改善制度執行的社會生態

道德是人們內心的法律，加強制度文化建設，根治傳統的“人情”“人治”文化頑疾，重在培育社會主義核心價值觀，強化理想信念教育，從而改善制度執行的社會生態。教育引導從小抓起。中小學校應進行社會主義核心價值觀的教育和引導，針對不同年級編寫教材，科學設定培訓和教學計劃，開展革命傳統教育活動、道德實踐活動等，由淺入深、循序漸進地進行。同時，培養學生尊崇制度的意識，使學生從小樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。教育引導從家風抓起。只有家風正、個人廉，才會從基礎上使社會生態更好，積極倡導黨員領導干部以及行政職能單位在用權過程中，嚴格按照制度辦事，杜絕“人情”“人治”現象。通過開展“良好家風”“廉潔家庭”“模范家庭”等活動，改善制度執行的社會生態。

（三）加大宣傳和表彰力度，擴大執行制度的典型效應

要加強宣傳引導，擴大典型效應。對按制度用權的先進典型事例進行宣傳，使領導干部樹立正確的權力觀，按照制度規范用權、規范辦事。先進典型事例的宣傳可有多種形式，如學習研討、座談交流;舉辦事跡展覽;組建報告團，全國巡講;在電臺電視臺、黨報黨刊中開辟專欄;舉辦“按制度用權的先進典型人物”評選活動;以先進事跡為主題，創作一批文化精品力作。同時，堅持全媒體聯動，推動傳統媒體與新型媒體協同發力。還要加大表彰力度，鼓勵用制度履職，在提拔干部時可優先考慮。

參考文獻：

[1]袁剛，丁虹.權力清單制度也應規范化[N].學習時報，2017-

03-27.

[2]李斌雄.扎緊制度的籠子——中國共產黨黨內法規制度的重大發展研究[M].武漢：武漢出版社，2017.