PPP模式下的財務監管問題分析與研究

莊凱云

摘要：在經濟新常態和城鎮化的大背景下，地方政府的融資需求大，政府不得不尋求緩解長久以來的財政壓力的辦法。政府引入社會資本參與公共服務供給，成為必然趨勢，逐步地、適當地、有序地引入PPP合作模式已成為我國現階段經濟發展的迫切需求。在中央的大力推廣下，各省市積極參與PPP項目建設，短短幾年時間內入庫項目就已超過七千個，總投資額超過十一萬億元。在積極建設和實施PPP項目的同時，政府需要警惕其可能帶來的風險。目前我國的PPP項目還沒有完全發揮緩解政府財政壓力的效應。在這個過程中，本文就PPP模式下出現的財務監管問題進行了詳細的研究，并就其中出現的問題提出了相應的解決對策。

關鍵詞：PPP模式;財務監管;對策

一、PPP模式下的財務監管問題分析

（一）企業面臨的金融風險

金融風險一般包括通貨膨脹風險和利率變化風險。在PPP項目融資中，面對金融市場可能出現的一系列狀況如匯率波動、利率上漲、通貨膨脹、國際貿易政策的趨向等有可能會引發項目的金融風險要進行一個合理的預判，提早發現這些風險以便于改變項目發展方向，避免對項目造成損失。

（二）資金缺口較大

逐利是市場經濟體制下社會資本的共性。只要能夠收獲更高的利潤，那么資本便會被投入。如今，政府對國內PPP項目的預期收入進行了評估，即預期收益率需保持在4.9%至9%之間。通過分析2016中國民營企業500強分析報告會發現，在2016年與去年相比，500強民營企業的凈資產收益率開始下滑，但是并沒有下滑至平均水平以下，仍然可以達到13.32%，已經遠遠高于PPP項目的預期收益率。所以，以經營狀況良好的企業的角度進行分析，如果他們在其他項目中所獲得的利潤遠遠高于PPP項目所能夠帶來的利潤值時，那么他們對PPP項目的投資欲望就會大減。PPP項目的成功融資是PPP項目落地的先決條件，但是目前金融風險的管控導致PPP項目融資難的情況進一步加劇，在這種困難的融資環境下，誰能獲得融資誰就能獲得持續的投資能力。因此，社會資本應將項目的可融性作為投資決策的先決條件，設計可行的融資方案和結構，積極尋求與金融機構的合作。但在財政部多次處理地方政府違法違規舉債之后，金融機構也開始清理與之相關的業務，甚至一些國有大銀行都暫停了相關PPP融資業務，PPP項目的融資將面臨更大的難度。況且PPP項目投資周期普遍較長，若是企業無法補充相應的資金，那項目未來的資金缺口將會更加巨大。

（三）信息披露黑箱化

融資平臺在參與PPP項目的過程中實際上出現了暗箱操作，具體體現為政府與融資平臺私下簽訂了“暗股協議”、“代持股協議”，即政府通過與融資平臺簽訂暗股協議、代持股協議的形式掌握了融資平臺的控股權。另外，政府以允諾的方式對平臺以往產生的債務轉化成雙方共同承擔;又亦或雖然不借助該平臺進行直接擔保，但間接性的讓平臺提供融資以及財政支出方面的擔保。從表面上看，融資平臺積極參與PPP項目，努力適應轉型加快政府與融資平臺關系的轉變。但實際上融資平臺與政府之間的關系只是自欺欺人。同時反映了融資平臺信息披露環節方面出現了問題。目前獲得PPP項目的信息可以通過以下兩個渠道：第一個渠道是通過全國PPP項目信息披露平臺進行基礎信息查詢，其中包括項目的名稱、所在的地區、所屬的行業、投資的金額、PPP實施的階段擬合作期限、項目運作方式、回報機制、發起時間與類型、項目基本概況、以及如何進行聯絡。第二個渠道是通過各級監管部門公布PPP項目的相關信息。其中包含PPP項目采購和招標信息。這些信息隨各級政府信息公開建設而定，因此信息發布時間無法確定。從以上兩個信息渠道獲得的信息過于籠統簡單，且信息獲取不全面，不足以滿足社會大眾對于PPP項目知情權和監督權的需要。并且以上兩個信息渠道獲得的信息知識是針對PPP項目形成實施后的信息進行披露，而項目實施前的信息不得而知。因此就出現了前邊所提到的“暗股協議”、“代持股協議”，等暗箱操作的情況的發生。信息披露黑箱化嚴重阻礙了融資平臺的轉型。

二、PPP模式下的財務監管改進對策

（一）加強信息披露

PPP模式初期應用的目的是為了緩解政府的融資壓力，PPP項目致力于基礎設施的建設和公共服務。而基礎設施、公共服務的受益者是社會大眾，同時社會大眾也是基礎設施和公共服務的出資者。社會公眾依法應當享有監督權和知情權。因此，為了促進融資平臺的順利轉型，融資平臺在參與PPP項目的過程中應當加強信息披露。加強信息披露可以從如下幾個方面著手：首先，對各個PPP項目實施的各個環節進行披露，當然項目實施前和項目實施后的各個環節也不可忽視。只有這樣才能防止代持股協議和暗股協議等亂象的發生。其次，拓寬披露的渠道。除了上述的通過全國PPP項目信息披露平臺與各級監管部門公布PPP項目披露相關信息，還可以通過報刊、雜志等渠道公布PPP項目的信息，使社會公眾獲得PPP項目信息更加方便快捷。且報刊雜志的出版具有規律性，周期性。因此也可以解決信息發布時間不確定的缺陷。最后，拓寬相關信息的寬度。PPP項目的信息披露不應該只是對一些基礎的信息進行披露，而是信息披露更加多元，以滿足信息使用者的需求。以避免信息黑箱化的發生。多元化信息的披露不應該只包含PPP項目運作的全流程信息，還應該包括預算管理、資產管理、績效評價、政府采購等資產營運信息。只有加強信息披露，將信息置于陽光下，充分利用社會公眾的監督權。才能使融資平臺更加順利的完成轉型。

（二）加強風險識別

風險識別。要成立專家組，組員包括政府人員、企業人員以及法律等咨詢人員，詳細對項目可能的風險進行識別，從而確定城市軌道交通PPP項目可能產生的所有風險。PPP項目的風險通常包括：政治和法律風險、經濟風險、社會文化風險、技術風險、市場風險、操作風險、運營風險、戰略風險、流動性風險等。在識別的時候需要根據項目具體情況列明各項風險的成因。

（三）加強財務風險監管

政府要警惕投資過熱的趨勢。首先，政府應該嚴格把控PPP項目入庫。只有價格調整機制靈活、市場化程度較高、投資規模較大、需求保持長期穩定的項目才有可能作為PPP項目。嚴格打擊披著“偽”PPP項目的立項，并對其相關主體進行警告。同時，建立科學、全面的風險監管機制，對PPP項目全生命周期的各項風險進行獨立監管。采用科學的財務預算，采用成本效益分析等多種評價方法代替過去單一的物有所值評價和財政承受能力論證，對PPP項目的效用進行全方位度量。加強地方政府合理確定項目成本、內部收益率、項目風險應對措施的制定，努力平衡好對社會資本的激勵與項目本身的公益性。

三、結束語

PPP融資模式對目前的鐵路建設具有重要借鑒意義，一方面能夠減輕政府公共部門的財務負擔;另一方面可以把債務轉移到未來。在有限的財政支出下，增加社會資本參與城市基礎設施建設、城鎮化建設等基礎設施投資與運營的方式，促進資本流動，并有助于提升公共物品的供給數量和質量。但是，當前我國對于PPP融資模式的研究依然不太完善，有其是在企業項目建設運營的財務監管，風險管理方面還存在許多問題。因此，如果能進行合理的風險分擔，平衡好各方的風險與收益，對促進公共項目的建設將會有十分重要的作用。

參考文獻：

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