新疆地區生態文明建設法治化的實踐研究

[摘要]近年來，新疆地區把生態文明建設提升到前所未有的高度，在重視程度上超過歷史上任何一個時期，且明確把“努力實現生態環境良好”作為到2020年的“四個努力實現”之一。法治是生態文明建設的保障，生態文明建設只有在法治化道路上，才能真正實現。新疆地區在推進生態文明建設法治化的過程中，自上而下做了大量的努力和實踐，也取得了一定的成效，但仍有其短板和不足，在今后的實踐中，應當從加強環境保護立法工作、提升執法力度、加強法治宣傳等方面予以努力，結合區情實際走開發與保護相結合的道路，加強新疆的生態環境保護法治建設，建立健全生態環境保護法治體系。

[關鍵詞]新疆;生態文明;法治化;實踐

[中圖分類號]D922.68? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2019）03—0087—06

[作者簡介]劉瓊，女，兵團黨委黨校法學教研部講師，研究方向：行政法學。

一、新疆地區生態文明建設法治化概述

（一）新疆地區生態文明建設的基本現狀

黨的十八大以來，特別是自治區第九次黨代會以來，新疆地區各級各部門均把生態文明建設提升到前所未有的高度，明確把“努力實現生態環境良好”作為到2020年的“四個努力實現”之一。自治區環境保護工作積極踐行創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，這不僅是“五位一體”總體布局的要求，也是服務和改善民生的重要手段。截至目前，新疆地區已有國家級自然保護區15個，自治區級自然保護區14個;已創建國家級生態縣（區）1個、生態鄉鎮35個;創建自治區級生態縣11個、生態鄉鎮162個、生態村1201個。①經過近年來的集中整治與改善，“目前新疆地區的空氣質量正在逐年好轉;湖庫水質總體質量為輕度污染，集中式飲用水水源地水質總體為優;城市聲環境質量較好;輻射環境質量總體良好;生態環境狀況總體穩定向好;全區未發生較大及以上級別突發環境事件。”②

（二）新疆地區生態問題的主要表現

1.土地沙化。新疆目前是我國荒漠化面積最大、危害最重的省份，當前新疆地區已沙化的土地面積為70多萬平方公里，且每年沙化土地面積達到104平方公里，流沙逐步逼近道路、交通設施和村莊，每年因風沙危害造成的直接損失達幾十億元。雖然近年來防沙治沙工作取得了顯著的成效，但沙化形勢依然嚴峻。

2.草場面積減少、超載和退化現象嚴重。由于畜牧業的迅速發展，新疆多地草場退化速度加劇，原有的植被體系遭到了嚴重破壞，一些稀有野生動物的生活環境也隨之不復存在。以庫魯斯臺草原為例，統計數據表明，20世紀80年代初該草原的實際載畜量為25萬頭（只），而近幾年這一數字則一度飆升至 45萬頭（只），草場處于嚴重超載狀態，致使草場退化、沙化嚴重。①

3.水環境問題突出。新疆水資源十分緊缺，同時水資源時空分布不均，呈現春旱、夏洪、秋缺、冬枯。自凈能力低，遭污染難治理。嚴重的水資源危機已經成為制約新疆經濟、社會和生態可持續發展的最大“瓶頸”。

4.生物多樣性受到嚴重威脅。目前，新疆已有83種動物被收錄入《中國瀕危動物紅皮書》，約占全國總量的15.4%，其中新疆野馬、賽加羚羊已難覓蹤跡，有著“水中大熊貓”之稱的扁吻魚（新疆大頭魚），已在原最大產地博斯騰湖絕跡。無節制地開發利用，使不少生物的資源優勢迅速劣變，一些地方品種正在逐漸滅絕。

（三）新疆地區推進生態文明建設法治化情況

新疆地區圍繞生態文明法治化建設進程做了大量工作。如法院系統“三審合一”提速生態文明建設司法保障，目前，新疆維吾爾自治區高級人民法院對新疆第一審環境民事公益訴訟案件實行了跨區域集中管轄，將與環境資源關系密切的刑事、民事、行政案件“三審合一”，提速環境司法保障，印發了《新疆維吾爾自治區高級人民法院關于環境公益訴訟案件跨區域集中管轄實施意見（試行）》，根據生態環境保護的實際情況，跨行政區劃分為北疆、南疆、東疆三大片區，確定三家中級法院分別集中管轄所屬區域的第一審環境民事公益訴訟案件。同時，出臺了《新疆維吾爾自治區高級人民法院審判執行業務庭職能調整方案》，規定高院環境資源庭審理環境刑事、民事、行政案件具體的受案范圍，對新疆各級人民法院審理環境資源案件有示范、指導性的作用。[1]

此外，各級各部門通過強化聯絡機制等措施，形成資源環境監管合力，全面形成打擊違法犯罪、保護合法權益的聯動工作新模式、新體系，為推進新疆生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障。這一系列舉措都充分體現了鮮明的問題導向、深厚的民生情懷、強烈的責任擔當，充分彰顯了加強生態文明建設、打贏污染防治攻堅戰的堅定意志和堅強決心。

二、新疆地區推進生態文明建設法治化的主要做法

（一）高度重視，堅決貫徹生態文明寫入憲法的國家意志

在2012年之前，雖然我國已經有了多部生態環境資源法律，但當時生態文明建設還沒有納入中國特色社會事業“五位一體”總體布局，直到2012年黨的十八大勝利召開，生態文明建設首次寫進了黨章。2017年，黨的十九大結合十八大以來生態文明建設和體制改革的具體實踐，再次修改了黨章，將實行最嚴格的生態環境保護制度、增強綠水青山就是金山銀山的意識、建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國等內容寫進黨章。生態文明進入黨章，就具有了黨內法規的約束力，從此生態文明建設不再是某一個或幾個部門的事情，而成了全黨的政治追求、政治任務和政治紀律。

2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，生態文明歷史性地寫入憲法。新疆地區2018年7月6日召開了全區生態環境保護大會，對建設美麗新疆做出了具體的安排部署，從樹立新發展理念、嚴守生態紅線底線、打好污染防治攻堅戰、全面推進綠色發展、加強生態保護修復、提高環境治理能力和水平、抓好中央環保督察組反饋問題整改等七個方面對新時期的新疆生態保護工作提出了要求，圍繞“堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主”的方針，為推進新疆地區生態文明建設提供了系統的遵循，明確提出了良好的生態環境是最普惠民生福祉，制度建設是解決生態環境問題的重要方式，通過法治、行政、經濟手段，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。通過產業結構調整、倡導綠色生產生活方式，實現健康發展;不斷推進自然生態系統保護與修復，維護生態環境穩定;重視環保督察反饋，建立責任機制，跟蹤問責。多效并舉，兵地聯動，為老百姓提供天藍水碧、健康自然的生活環境。

（二）完善制度，為新疆地區生態文明建設法治化提供保障

在新疆維吾爾自治區黨委八屆八次全委（擴大）會議上，《中共新疆維吾爾自治區委員會關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》審議通過。標志著新疆將加強生態文明法治保障，建立生態環境損害責任終身追究制。圍繞區域協調發展、產業結構調整、環境生態、節能減排等經濟社會發展的重點目標任務，提供有力的法治保障和優質的法律服務;加快實施功能區規劃，建立完整科學的地方性生態文明法規體系，系統梳理，科學立法;加強生態文明法治保障，在自然資源資產的權屬、開發、使用、恢復等方面設立規范制度，同時建立嚴格的生態環境執法監管制度、國土空間開發保護制度、突發環境事件調查處理制度和區域間環境治理聯動執法合作機制;嚴厲查處破壞自然資源和生態環境的違法行為，不斷完善和落實突發環境事件的應急預案;實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、自然資源開發補償制度、環境執法責任制和責任追究制度，把自然資源資產使用保護情況納入領導干部離任審計的范圍之內，建立生態環境損害責任終身追究制。

（三）高位推動，頂層設計指明方向劃定底線

新疆是祖國西北生態安全的屏障。2014年5月召開的第二次中央新疆工作座談會更是把新疆生態文明建設提到了前所未有的高度，會議明確指出：“新疆的發展要充分考慮生態環境特點，更加重視生態環境保護，堅持在發展中保護，在保護中發展，實現經濟社會可持續發展。”2017年3月，在參加十二屆全國人大五次會議新疆代表團審議時，習近平總書記再次強調：“加強生態環境保護，嚴禁‘三高項目進新疆，加大污染防治和防沙治沙力度，努力建設天藍地綠水清的美麗新疆。”總書記的殷殷囑托體現出對新疆生態環境保護工作的高度關切和重視。把生態文明建設擺在新疆工作的重要位置來抓，不斷完善和落實生態環境法律法規，既是貫徹落實新發展理念的基本路徑，也是深化依法治國實踐、建設法治新疆的必然要求。

2015年開始實施的新《環境保護法》被稱為史上最嚴的環境保護法，通過明確地方政府定位、加強監管部門責任，為建立起措施更全、處罰更嚴、責任更明的環境保護法律體系提供了基礎。2016年3月，自治區黨委、人民政府印發了《關于加強全區生態文明建設的實施意見》，對新疆地區的生態文明建設工作進行更加符合新疆實際情況的部署，為加快形成具有新疆特色的生態文明建設體系奠定了基礎;2016年12月，新疆維吾爾自治區十二屆人大常委會第二十五次會議審議通過了新修訂的《新疆維吾爾自治區環境保護條例》;2017年，新疆自治區黨委辦公廳、人民政府辦公廳先后印發了《自治區實施〈黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）〉細則》和《關于印發〈自治區各級黨委、政府及其有關部門生態環境保護工作職責〉的通知》，進一步完善了環境保護責任機制，確立了黨政同責、一崗雙責、終身追責的理念。據統計，黨的十八大以來，新疆維吾爾自治區出臺關于環境保護方面的各類文件共計102部，為全區生態環境保護的法治化、規范化提供了制度依托。

（四）大力整改，嚴格依法依規整治生態環境污染問題

堅持規劃先行、以規劃引領開發和相關環保法律法規等是新疆地區處理發展經濟與生態環境保護二者關系的重要遵循和行動指南。[2]經過多年實踐，自治區黨委提出的一系列科學理念正開花結果：各級黨委、政府的環境保護意識和責任明顯增強，全社會關心支持參與生態環境保護的氛圍日益濃厚，通過強有力的整改整治，生態環境污染問題得到有效解決。例如，烏魯木齊市中心城區供暖已實現清潔能源全覆蓋，2017年，烏魯木齊市拆改3.2萬臺燃煤供熱設施，新增清潔能源供熱面積373萬平方米。深化大氣污染防治，抓好重點區域同防同治，嚴格執行重點區域大氣污染物排放特別限值，加快推進燃煤電廠節能改造，推進重點企業達標排放，從部署、監督、整改、反饋等各個環節都依法辦事。

三、新疆推進生態文明建設法治化取得的成效

（一）新疆地區生態文明建設已基本實現有法可依

在現行的新環保法修改期間，恰逢黨的十八大和十八屆三中全會相繼召開，各級各部門對生態文明建設有了更深刻的認識，提出了新的更高要求。反映在國家立法層面，就是新環保法改變立法思路，將“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”作為立法目的。此后，新修改的《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》等，都開宗明義地提出了生態文明的立法目的。不僅如此，國務院自2013年以來相繼發布的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》，也全面體現了生態文明建設和改革的要求。十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，體現了生態文明建設的要求。2017年兩會期間通過的《民法總則》，也更加注重實踐綠色發展，促進生態文明建設，實現代際公平。

新疆地區堅定踐行“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”的理念，生態文明建設相關文件出臺頻度之密前所未有，在不斷完善制度的同時，推出一批具有標志性、創新性的實踐舉措。2017年6月，自治區人民政府出臺《新疆維吾爾自治區控制污染物排放許可制實施方案》，為建立固定污染源實施全過程和多污染物協同控制體系，實現“一證式”環境管理奠定了基礎。同年，自治區人民政府辦公廳印發《自治區級自然保護區調整管理規定》，進一步強化對自然保護區的管理。此外，新疆出臺的《新疆維吾爾自治區煤炭石油天然氣開發環境保護條例》《新疆維吾爾自治區輻射污染防治辦法》等一系列法規和規范性文件，為新疆落實生態文明建設提供堅實保障，為實現新疆環境保護法治化、規范化、科學化管理打下了堅實基礎。

（二）法治手段成為新疆地區生態保護的重要力量

在生態文明建設被高度重視的情況下，法治化程度日益彰顯出強有效的力量。法律法規的強制屬性在環境保護中體現出特殊功能：一是懲罰功能，它主要表現為對破壞生態環境的行為采取必要的懲罰措施，如對破壞環境的個人或企業處以嚴厲的刑罰、收取高額罰金等;二是威懾功能，通過法律的強制性使人們不敢肆意破壞生態環境。[3]在2018年6月新疆召開的全區生態環境保護大會上，更是突出強調了嚴守生態紅線底線，打好污染防治攻堅戰，并結合區情實際，制定出臺了全方位的規范性文件，為打好四場標志性重要戰役提供了有力的武器：制定《自治區大氣污染防治行動計劃實施方案》，使大氣環境質量明顯改善，打好藍天保衛戰;制定《自治區水污染防治工作方案》，確保全區水域生態環境狀況向好，打好碧水保衛戰;制定《自治區土壤污染防治工作方案》，保障全疆土壤環境安全，打好凈土保衛戰;通過《自治區農村人居環境整治三年行動實施方案》，改善農村群眾居住生活條件，留住鳥語花香、田園風光。這些都充分說明，新疆地區生態文明建設法治化進程明顯加快，法治手段已成為新疆地區生態文明建設的重要力量。

（三）新疆地區的生態保護長效機制逐步確立

在2017年9月，中央第八環境保護督察組進駐新疆一個月，期間新疆地區以中央環保督察為契機，對群眾反映的環境問題對照檢查，能夠立即采取措施整改到位的立即整改;對短期內難以整改到位的，從源頭上完善制度、堵塞漏洞;對新發現、新出現的問題及時研究，制定具體管用的解決辦法，著力構建保護生態環境的長效機制，讓綠色發展根植于心。在督察組進駐期間，中央環保督察組移交了共計34批2877件轉辦件;責令整改企業2182家，行政處罰548家，處罰金額合計6820.41萬元;立案偵查1件，行政拘留22人，刑事拘留3人，約談163人，執紀問責1560人次。之后，自治區財政廳會同發改委、環保廳印發了《新疆維吾爾自治區揮發性有機物排污收費試點實施辦法》，決定對石油化工和包裝印刷兩個行業開征揮發性有機物排污費。隨后，自治區20個部門14個地州市出臺環境保護長效機制措施189項。至此，新疆地區生態保護的長效機制已初步建立并持續發揮作用，形成了強化監督考核、獎優罰劣的鮮明導向。

此外，新疆的環境公益訴訟也取得了一定的成就。2017年7月1日起，由檢察機關提起試點兩年的公益訴訟制度在新疆全面實施，2018年3月19日，新疆維吾爾自治區人民檢察院下發《關于深入推進新疆檢察機關公益訴訟工作的實施意見》，進一步規范和完善了檢察機關公益訴訟工作的程序。2018年前4個月，新疆各級檢察機關就已發現公益訴訟線索453件，立案269件，其中，涉及環境資源保護類116件，全疆各級檢察機關通過一系列公益訴訟案件的辦理，達到了服務和保障民生、促進依法行政、加強生態保護和打好污染防治攻堅戰的效果。

四、新疆地區生態文明建設法治化存在的主要問題

（一）現有生態環境保護立法質量不高

近些年來，新疆的環保立法工作取得了很大進展，自治區各級人大常委會、人民政府已經先后制定了多部地方性法規和單行條例、政府規章等規范性文件，初步形成了以《新疆維吾爾自治區環境保護條例》為核心、較為全面的地方性生態環境保護法律體系，但法律的質量還有待加強，部分已出臺的規章和其他規范性文件尚存在內容簡單、程序不明的問題;同時，由于環境管理機構重疊，管理體制不暢，各種法規規章在制定之初缺乏溝通和銜接，全局觀念不夠，導致相關法律體系內部不夠協調;部分單位法治意識淡漠，在立法過程中，公眾參與程度較低、行政色彩較重，甚至以紅頭文件代替地方立法的現象，損害了法律的權威性。以上種種問題，使得新疆地方環境立法的質量與新形勢下的生態發展需要尚存在一定差距。

（二）現有生態保護立法的執法規范性欠缺

首先，執法部門設置不合理、權責劃分不明確。這樣的情況不僅出現在新疆地區，也是全國環境執法普遍存在的問題，權力不清，責任不明導致行政執法效率低下，難以取信于民。其次，部分地方一味追求經濟的高速增長，忽視環境執法。2017年，中央第八環境保護督察組在對新疆維吾爾自治區、新疆生產建設兵團開展環境保護督察中發現，“個別部門在落實國家大氣和水污染防治行動計劃方面，存在放寬要求、放松標準的情況，對于該淘汰產能沒有及時淘汰，對于該關停的污染企業沒有及時關停，還有一些部門存在環境保護不作為、亂作為的問題，擅自簡化項目審批手續，違反‘三同時制度，例如，烏魯木齊米東化工工業園區19家鋼鐵鑄造企業，11家無環保手續、4家無污染治理設施”。最后，由于環境執法技術性要求較高，普通民眾對于環境執法所知甚少，民主監督基礎薄弱。一些地方環境監管部門存在以權釋法現象，執法中漠視程序、存濫用自由裁量權，導致執法缺乏透明度，執法效能不高。

（三）部分領導干部生態文明建設法治意識不強

對生態資源予以保護，勢必會對經濟發展的進程造成一定影響，新疆地區本身就存在較大的維穩壓力，經濟發展速度和水平和其他發達省份相比仍存在很大差距，在生態保護法治化的過程中，不可避免地會對本地經濟的發展帶來一定沖擊。2018年1月，中央第八環境保護督察組在向自治區和兵團反饋督察情況時指出：“新疆近年來經濟發展過度依賴能源資源開發，局部環境污染和生態破壞問題較為突出，環境保護力度和效果與中央要求和群眾期盼仍有差距。新疆地區個別地方和有些領導干部仍存在只重經濟效益，輕視環境保護的觀念，認為新疆發展的方向是能源型行業，過分強調環保不現實。還有個別領導干部認為新疆地域遼闊，資源豐富，沙漠戈壁多，環境承載能力強，污染問題不易凸顯，正是這些錯誤的思想導致有的地方和部門在推進環境保護工作方面存在要求不嚴、落實不力等情況。”因此，領導干部提高運用法治思維和法治方式的能力推進新疆地區生態文明法治化建設的重要環節，正確認識經濟發展與環境保護的關系，把生態文明建設和環境保護作為實現社會穩定和長治久安總目標的重要內容，嚴格按照法律法規的要求履行好審批、監管、追責等責任。

五、新疆地區生態文明建設法治化優化路徑探析

新疆地區生態文明建設要取得實質性的進展，離不開法治化的制度建設，只有從立法、執法、司法、法律監督、全民普法等多方面共同構建、不斷優化，生態環境保護的法治化機制才能發揮應有的作用，法治才能真正成為生態文明建設保駕護航。

（一）進一步加強新疆地區生態環境保護立法工作

新疆地區的生態環境保護立法工作應當以《中華人民共和國憲法》中關于生態文明的規定和《中華人民共和國環境保護法》的立法原則和基本精神為基本遵循，并結合新疆地區的具體情況和實際需求做出立法規劃，把促進人與自然和諧、經濟健康發展作為立法目的。加強對環境執法程序地梳理和完善，即“嚴格環境保護的行政許可審批程序，加強環境保護管理程序，進一步細化環境保護監督檢查程序”。“法治是國家治理現代化的目標，對行政自由裁量進行規制限制和標準明晰，就是制約權力、把權力關進籠子的有效手段”，在環境保護行政處罰中，進一步規范自由裁量權行使，針對不同的違法行為規定適當的法律責任，減少環境執法的隨意性。

（二）完善新疆地區生態環境保護司法建設

2018年6月4日，最高人民法院發布了《關于深入學習貫徹習近平生態文明思想為新時代生態環境保護提供司法服務和保障的意見》，提出司法工作要著力解決生態環境問題，服務保障污染防治工作和生態安全保護工作的有效開展。司法是社會正義的最后一道防線，通過人民法院專業化審理環境資源類案件，落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度，構筑新時代的司法保障機制。對于新疆司法機關而言，以現代法治理念為引領，通過依法審理環境資源類的刑事、民事、行政、公益訴訟等各類案件，是加強生態文明建設司法服務和保障的重要手段，主要體現在三個方面：一是堅持罪刑法定原則，注重發揮審判活動的懲治、教育和預防作用，通過依法懲處污染環境、破壞資源以及監管失職的犯罪行為，保障法律的嚴肅性，對潛在的違法犯罪行為起到震懾作用，減少環境資源類犯罪;二是堅持損害擔責、全面賠償原則，明確污染環境、破壞資源行為應承擔民事責任，并加強執行力度，以經濟手段實現對自然環境資源的合理開發與循環利用;三是充分發揮行政審判職能，對于環境監管部門的行政不作為或行政亂作為予以糾正，促使行政機關依法履行行政管理職責，維護公共環境利益。

（三）規范新疆地區生態環境保護的執法程序

規范的行政執法行為，是行政機關解決生態環境保護問題的關鍵環節，也是行政機關取信于民、樹立權威的有效手段。規范新疆地區生態環境保護的執法程序，要求環境執法部門更新執法理念，加強執法水平。具體而言，包括以下兩個方面：第一，嚴格按照法律法規進行能源審批、污染監測等制度，不同區域、不同部門均應按照法律的規定行事，加強溝通與配合，維護法律、政策的完整性與連貫性;第二，提升執法人員法治水平，建立統一考評機制，只有通過執法培訓并通過考核的人員才能從事環境執法工作，使環境執法工作嚴格按照法定內容和程序開展。[4]

（四）充分發揮檢察機關作用

目前，新疆地區破壞生態環境刑事犯罪仍時有發生，生態環境保護監管領域不作為、亂作為等問題仍比較突出。在此背景之下，檢察機關充分發揮其監督作用是堅持司法為民的重要舉措。[5]首先，對于環境影響大、人民群眾反映強烈、社會關注程度高的案件，及時介入，及時回應;其次，對于危害公共利益的環境案件，依法提起公益訴訟，切實發揮檢察機關服務大局、保障民生的作用;最后，認真履行監督職能，對執法機關以罰代刑、降格處理的行為予以堅決糾正，促進依法行政，推進新疆地區環境治理能力和水平的不斷提高。

（五）加強新疆地區生態環境保護的法治宣傳

生態文明建設是全體公民共同的事業，法治宣傳教育是提高公民環境資源法治意識的重要手段，人民群眾的法治意識水平，是直接影響生態文明法治化建設成果的重要因素。新疆地區經濟發展水平和發達省市相比還有較大差距，經濟增長對自然資源的依賴性強，特別是一些少數民族聚居區域，生產方式粗放，對自然環境的破壞性較大。因此，特別需要加大環境保護和生態文明建設的宣傳力度，加強環保人才培養，強化青少年環境教育，通過開展全民環保法治宣傳活動，提高全民保護環境的自覺性，為建設天藍地綠水清的美麗新疆提供群眾基礎。

參考文獻：

[1]楊明艷.加強邊疆民族地區生態文明建設的幾點思考[J].牡丹江大學學報，2012（4）.

[2]杜力洪·阿不都爾遜.推進生態文明.建設大美新疆[J].環境保護，2012（23）.

[3]呂忠梅.資源環境法學[M].北京：科學出版社，2005.

[4]金瑞林.環境與資源保護法學（第2版）[M].北京：高等教育出版社，2006.

[5]馬春燕.新疆生態環境保護法治化研究[D].吉林大學，2009.

責任編輯：彭銀春