我國政府主導型公益創投中的企業參與淺析

首都師范大學 高建宇

1969年，美國慈善家約翰·洛克菲勒三世在美國國會聽證會上首次提出“公益創投”。目前學術界將公益創投的概念界定為將商業領域的創業投資引入社會慈善事業，旨在通過創新型的資本資助和技術管理形式發展社會慈善、提供公共服務。繼美國后，歐洲等國也開始了公益創投實踐。

1 我國公益創投發展概況

隨著我國社會治理改革的不斷發展，各類社會自我服務的基層組織蓬勃發展起來，我國社會基層力量不斷壯大。與此同時，公共服務需求呈現多樣性、層次化特征，我國各級政府開始借鑒公益創投模式，以期更好地提供公共服務。學術界普遍他認為，開展公益創投不僅僅是為了提供社會公共服務，更為長遠的目標是挖掘社會組織的力量，將單純用于政府購買服務的資金轉化為扶持社會組織成長成熟的發展資本，通過激發社會組織等社會力量的能力釋放為公共服務的供給提供長久、高效的保障力量。因此，在某種程度上說，公益創投是政府購買的升級，是政府公共資金更有效的利用形式［1］。我國公益創投實踐始于2006年非營利組織“新公益伙伴NPP”的成立，2009年上海市舉辦了首屆政府主導的社區公益創投大賽，時至今日，蘇州、廈門、深圳、寧波等城市均展開了不同形式的探索實踐。

以公益創投的發起者為劃分依據，我國公益創投大致可以分為政府主導型、基金會發起型和企業發起型三種類型［2］。但總體來看，由于公益創投實踐在我國尚處于起步階段，相應的社會基礎尚未建立，公益創投仍以政府主導型為主。各級地方政府作為公益創投發起者，鼓勵社會組織申請創投項目，地方政府負責項目審核評選與實施過程評估。在這種公益創投形式中，地方政府處于主導地位，公益創投協作組織的協調與聯合、項目資金籌措劃撥與使用、項目成果評估與驗收都是由各級地方政府主導。

2 我國政府主導型公益創投存在的問題

2.1 資金通路封閉，來源單一

各級地方政府財政資金為公益創投項目資金主要來源。深圳、蘇州、廣東、上海等早期公益創投實踐城市都是由各級地方政府財政作為資金支持。政府主導型公益創投受到傳統政府購買觀念約束，資金來源封閉。我國各級地方政府聯合社會力量提供公共服務的傳統做法是通過政府購買機制實現政府資金與社會資源的組合聯動，政府購買公共服務已經成為各級政府簡化職能、角色轉變的普遍嘗試。其一般運行機制是根據社會公共服務需求，政府擬定招投標項目，有競標意向的機構組織提出競標申請，政府部門通過審核評議評選出項目承擔方，借此實現政府簡化公共職能、利用社會資源間接提供公共服務的目的。受政府購買公共服務的影響，我國絕大多數政府主導的公益創投在項目資金運作方面仍然具有濃重的傳統行政色彩。項目資金主要由政府財政劃撥，部分地區也以福利彩票基金作為資金支持，但總體而言，這種資金籌措形式仍然具有政府購買階段的運作特征，不符合公益創投多源流資金供應的要求，亦無益于社會公益事業效益的提升。

2.2 資金管理機制欠缺，資金利用效率較低

政府主導型公益創投資金更多依靠財政資金支援，并且，項目資金的實際操作情況掌握在公益創投的項目承擔者，也就是各類慈善社會組織方面。這些社會組織大部分都是初創期組織，相應的財務經費管理水平較低，對項目資金的科學化管理能力較低。同時，由于政府和各類非營利性社會組織不以經濟效率為追求目標，項目風險意識也較差，即使項目最終失敗也有政府兜底，所以項目資金的管理和資金產出都比較自由，這必將導致創投資金的低效運行，長此以往，將喪失“創業投資”的題中應有之意。

2.3 資金支持以短期為主，資金鏈易斷裂

政府主導型公益創投由于大多數采用政府財政資金劃撥，而各級政府受財政預算的約束，受財政預決算的影響，一些需要長期進行資金輸入的公益創投項目不能持續跟進，資金鏈斷裂。因此在我國公益創投實踐中，公益慈善項目的運行周期一般為1～3年，街道層級的公益創投運行周期甚至更短，這就使得部分項目剛剛啟動，相應的社會效益還未體現就終止，相關社會群體不能得到連續性的關注與資助，若想對這些群體進行再一次的援助則需要重新進行項目填報，極易造成社會資源的浪費。

3 國外公益創投中的企業參與

由于歐美國家社會經濟發展水平較高，社會資金充裕，各類社會機構參與公益活動的熱情高漲，因此在歐美公益創投中企業扮演著重要的角色，各大企業為公益創投提供了充足的保障。歐美國家企業參與公益創投主要通過以下幾種方式。

3.1 直接發起式

歐美國家直接發起公益創投的企業通常具有充足的財力、健全的組織體系、完善的財務管理制度。這些大型企業建立附屬于本企業的基金會，企業擁有對這類基金會的直接領導權，基金會的財務管理制度以及年終財務審計都由母企業委派人員或參與監督執行。基金會的資金收支與監督管理都要上報企業財務主管部門。基金會以企業名義對外開展公益創投活動，所開展的部分項目與企業的主營業務相關。企業通過援助貧困、殘疾、婦女兒童等社會群體，為其提供生活、就業、教育、衛生健康等方面的救助，公益創投成為企業履行社會責任的重要途徑。除各大實體企業的基金會形式外，歐洲各大風險投資企業還參與了公益創投機構的投資組建，這種形式實則為建立專業公益創投機構作為企業參與公益創投的中介組織，通過參與組建專業化的公益創投機構彌補風險投資企業對公益項目運行的經驗不足，同時也能大幅度提高公益創投的運作效率，降低項目風險失敗幾率［3］。

3.2 資源援助式

歐美國家企業對公益創投的資源援助式參與形式主要表現在企業利用自身優勢對開展公益創投項目的社會慈善組織的項目資金及管理技術的支持與援助。

3.2.1 提供充足的資金

資金是公益創投項目順利運行的必要基礎，資金的籌措通常是社會慈善組織開展公益創投時面對的難題。而企業充足的運轉資金正是社會慈善組織資金來源的重要補充。歐美國家財力雄厚并且熱心慈善公益事業的企業，或直接與社會慈善組織建立合作伙伴關系，或通過政府搭建與慈善組織聯接的橋梁，為公益創投項目提供配套資金。

3.2.2 提供專業的管理技術

企業是追求經濟效率的組織，在長期的經營發展中沉淀了大量的績效管理與財務管理經驗。此外，在組織行政管理層級方面和人事管理方面對社會公益慈善組織也具有專業的指導作用。不僅如此，歐美企業對慈善組織的專業化指導還涉及組織目標、戰略規劃、績效審核等方面［4］。

綜上所述，因歐美公益創投的發起者多為私人部門，與我國公益創投不同，歐美公益創投在追求社會價值的同時也追求經濟價值，更加注重創投項目的風險性，因此他們更加注重規避項目可能遭遇的失敗以及由此帶來的經濟損失。相比之下，歐美公益創投的實踐更加具有創業投資的意味，更能夠激發社會創新與社會資本的高效率運轉。因此，在政府主導的公益創投仍占我國公益創投主體地位的當下，若想保證公益創投資金的長久穩定供給，各地方政府就必須“節流”與“開源”并舉，“節流”—— 引進企業財務管理等管理技術，“開源”—— 鼓勵企業參與公益創投，建立企業與社會組織的合作橋梁。

4 在政府主導型公益創投中推動企業參與的建議

4.1 優化企業稅收征管

優化現有稅收征管體系，制定類似《參與公益創投類企業稅收征管管理辦法》等相關政策文件，對參與資助公益創投的企業給予相應的稅收免征額度，通過建立企業參與政府主導型公益創投信息服務平臺，對參與公益創投的企業建立相關的誠信備案，以省為單位，指定統一申報時間，申報內容包括項目運行時間、項目內容、服務群體、資助金額、資助次數以及取得成果等，并制定相關的評級標準，對企業參與公益創投的水平進行科學審定，以此為依據對企業的稅收免征額度進行等級劃分，并向社會公示。同時制定相應的監管制度，對企業參與公益創投的相關材料進行審核監督。

4.2 鼓勵企業設立慈善基金會

2004年6月1日起實行的《基金會管理條例》是規范我國基金會的組織和活動，維護基金會、資金捐贈人和資金受益人合法權益，維護基金會活動秩序的專項條例。我國基金會依據募集資金形式可劃分為公募基金會和非公募基金會。公募基金會由于擁有行政部門公信力的支持，較非公募基金會在社會資源籌措數量與籌措便捷性方面具有明顯的優勢，但公募基金會中不乏管理機制并不完善者存在，基金會由于機構缺陷與自身能力的限制導致社會資金運用效率低下，造成成本—收益率比較低，而一些管理機制相對完備的非公募基金會由于不能向公眾募集資金，使得運轉資金匱乏［5］。要改變這種現狀，政府對慈善基金會的管理就應當“剛柔并濟”，“剛”即為對基金會的設立資質進行嚴格審查，“柔”即為資質良好、資金充足的企業設立基金會優化審批流程，在行業規章制度的約束下適當采取“開放式管理”，給予基金會適當自主權，為企業設立基金會提供良好的社會環境，目前，企業設立慈善基金會在我國已經得到一定程度的發展，如福耀集團設立的河仁慈善基金會、三峽集團公益基金會、萬科公益基金會、騰訊公益慈善基金會、阿里巴巴公益基金會等。這些企業設立的基金會運行良好，其管理經驗應當被推廣和運用。

4.3 建立政府與社會組織長期合作機制

企業的財務、人事以及績效管理經驗對承擔公益創投項目的社會組織的管理具有重要的借鑒價值。要改變“政府——社會組織”這種非營利性部門公益創投組合形式產生的低效率弊端，建立政府——企業——社會組織的合作機制很有必要。政府給予無力獨自承擔公益創投與慈善基金會設立的企業相應的財政補貼鼓勵其與社會組織建立長期的合作機制，對慈善社會組織進行長期的管理技術支持。亦可以搭建企業與社會慈善組織的品牌合作平臺，形成廣告效應，通過引入市場機制［6］，實現政府、企業、社會慈善組織的共贏。