論我國資源性產品進出口海關監管政策的調整

上海海關學院海關管理系 錢錦

上海海關學院海關管理 郭恬

資源，一個國家、民族賴以生存、發展的物資基礎。而許多資源又是不可再生的。于是，許多國家對資源性產品的進出口都是嚴格管理的。

我國是一個資源相對貧乏的國家。隨著國家的發展，對資源性產品的進出口實施有效管理越來越成為國家戰略。

海關作為代表國家行使對外貿易管轄權的行政執法機關，在這一戰略中的地位作用是不言而喻的。其在不同歷史時期的監管政策，特別是進出口政策是保障國家發展戰略實現的關鍵因素。

1 中美貿易摩擦與資源性產品進出口

資源性產品，主要是指水、電、石油、天然氣、煤炭、土地等產品，是人類賴以生存的重要物質基礎。隨著世界及中國經濟快速增長，資源問題已經成為制約中國經濟社會可持續發展的現實瓶頸。

2018年中央經濟工作會議把當今世界形勢定義為“百年未有之大變局”，其重點就是強調中美貿易摩擦對世界格局、世界經濟格局以及中美關系 的深刻影響。回顧人類的發展史，幾乎所有的重大歷史事件與戰爭都與各類資源的爭奪有關。因此，中美貿易摩擦又再一次向全人類敲響了資源爭奪的警鐘。

2 當前我國資源性產品進出口海關監管存在的主要問題

我們把我國資源性產品進出口的海關監管政策分為2001年入世之前與入世之后兩個階段。入世之前，國家以“地大物博”自居，對資源性產品的進出口不設門檻，自由進出；入世以后，資源性產品短缺的壓力與日俱增，國家先后實施了一系列的進出口海關監管政策加以控制，但是在遭到一些重量級世貿成員的抗議以后，目前我國資源性產品的進出口正在經歷又一迷茫期。

第一，監管政策粗放，沒有做到一品一策。

改革開放之初，由于長期形成的“地大物博”觀念，國家鼓勵出口，慢慢形成了拼資源、拼勞力的粗放型發展模式。特別是各種資源，只要能帶來收益，都是鼓勵大量出口；很快的，我們就認識到資源是不可再生、且總有挖完的那一天，于是又大量的鼓勵進口。在這期間中國海關的各種監管，無論是監管政策布局，還是現場監管實施，都是粗放的以配合鼓勵為主，根本沒有做到一品一策。

第二，頭疼醫頭腳疼醫腳，頂層設計缺失。

在早期的鼓勵出口階段，我國大量出口石油、煤炭、稀土等不可再生資源。特別是稀土的出口更是亂象環生，最終將寶貴的稀土買成了白菜價。于是海關總署專門出臺了嚴加管控的出口監管政策。隨著國家經濟的突飛猛進，各種資源的短缺日漸顯現，于是又針對各種礦產出臺了一些鼓勵進口的監管政策。在鼓勵進口階段，又不顧實際情況大量進口一些生活垃圾、醫療垃圾等，給居民與地方帶來了大量的病毒威脅與環境污染。于是又專門針對廢舊物品進口實施專項整治。總體來看，改革開放四十年，我國至今還沒有真正做到對資源性產品進出口海關監管政策的頂層設計。

第三，政策沒有變化快，受地方政府干預大。

我國東西差異、南北差異巨大。尤其是執行了幾十年的讓一部分人先富起來的雁陣發展模式，造成了發展巨大的不平衡。有的省份沒有科技支撐，沒有區位優勢，只有地下資源，要發展地方經濟，只能靠出口資源。中央出臺的各項關于加強資源性產品進出口的海關監管政策，一到地方，就被區分為若干特例加以區別對待。長期以來，國家出臺的好多政策，一到地方就難以執行，甚至是完全走樣。對資源型產品進出口的海關監管政策更是如此。

第四，宏觀戰略缺位，國家資源監管意志難以體現。

對外貿易作為對外交往的核心，其戰略的制定與布局是該國對外交往成熟與否的重要標志。改革開放四十年以來，我國經濟發展走的是外貿引領型模式。按道理，我國的資源戰略一定是高端大氣上檔次，宏觀、微觀面面俱到的。很遺憾，至今我國的資源戰略無論是宏觀還是微觀，無論是進口還是出口，其戰略布局的缺位幾乎是全方位的。

第五，關檢融合背景下的進出口海關監管政策制定缺位。

2018年，國家檢驗檢疫總局并入中國海關，從此中國海關的內涵、外延都擴大了。即是說，如今中國海關的職能已經發生了巨大變化，原來的監管思想、監管理念、監管政策、監管模式、監管內涵等等都將發生擴展與延伸。在資源性產品方面，其進出口的海關監管政策亟需重新制定。

3 當前我國資源性產品進出口海關監管面臨問題的成因分析

如前所述，改革開放四十年，我國對外貿易經歷了入世之前與入世之后兩個大的階段。入世之前，國家如饑似渴，一切以發展為核心，凡是能使經濟發展的方法手段概不拒絕，對外貿易實行大進大出粗放增長方式，海關也實施以配合鼓勵政策；入世以后，根據入世規則及國家發展戰略，對外貿易才漸漸走上優進優出科學發展的道路。但是有關我國資源性產品進出口海關監管導致的問題已經形成。

第一，一省一策、一關一策、各自為政是造成資源性產品進出口混亂，海關難以監管的首要原因。

中國有34個省市直轄市。由于各省市資源稟賦與發展水平不同，在經濟發展方面各省市先后形成了各自的特色與政策。對資源性產品，有資源省市的進出口政策與沒有資源省市的相關政策是不盡相同的，這是導致中國海關在實際監管過程中很難做到執行一個統一國家海關監管標準的根本原因。特別是早期，我國有42個直屬海關，一個直屬海關就是一個關區，一個關區要為本關區的經濟發展保駕護航，就肯定要從維護本關區經濟發展的角度制定相關海關監管政策，最終導致國家至今對資源性產品進出口的海關監管處境艱難。

第二，各國資源分布不均，國際炒家興風作浪導致國內外市場價格劇烈波動是造成進出口海關監管問題的國際因素。

當今193個主權國家按人均算，其資源的分布是及其不均衡的。我國就是其中人均嚴重偏低的典型代表。由于資源分布的不均衡性，國際炒家就會不時地進行炒作，人為推高或者降低資源性產品的國際市場價格。尤其是針對一些稀缺資源，比如稀土，近四十年來，稀土的國際價格起起伏伏，經歷了多次過山車般的波動。加上國內價格政策不規范、不統一，更加助長了國際炒家肆無忌憚的興風作浪，也給國內海關監管政策的制定與執行帶來了巨大挑戰。

第三，國際市場的不確定因素是導致國內外資源性產品海關監管風險的又一原因。

國際市場的不確定因素主要包括經濟周期的上升與下行、貿易保護主義、產品研發周期、國際政治意識形態干擾本國及他國的產業政策及其進出口貿易等。特別是貿易保護主義和意識形態對一個國家、一個企業的進出口影響是非常明顯的。近幾年的美國特朗普政府就是貿易保護主義的典型代表。長期以來，一些發達國家利用歷史形成的其擁有對資源性產品的話語權、定價權，極力干擾資源性產品的進出口市場。有的國家甚至運用一些惡劣手段干擾、破壞國際資源性產品市場。以稀土為例，國際社會多年來一直流傳日本長期大量低價進口稀土沉入其海底倉庫，至今已儲藏可供其上百年稀土需求就是典型例證。

第四，新的關檢融合模式才剛剛起步，海關監管政策還需時間調整、磨合。

海關與檢驗檢疫都是隨著國家機器的建立與完善而先后建立起來的、代表國家行使對外監督管理權的行政執法機關。其職能雖有很多交集，部分職能也可相互替代，但畢竟其各自產生與發展的時代、關注的領域、職能的分工是不盡相同的。如今國家機構改革，二者合二為一。雖說形式上是已經聯合辦公了，但多年來形成的管理思維模式、工作模式、職能定位等真可謂大相徑庭，要很快做到高度契合、水乳交融的境界談何容易，其出臺高度融合、真正符合國家對資源性產品進出口監管客觀需要的政策尚需時日。

4 中美貿易摩擦背景下我國資源性產品進出口海關監管政策調整

第一，頂層設計，一品一策。

改革開放已經四十年了，而關于資源性產品進出口海關監管政策至今還處于粗放型條款階段，這是必須要加以改進的。這就需要趁著關檢融合的契機，集合相關部委專家，群策群力，制定出一部具有頂層設計的關于我國資源性產品進出口的海關監管法律法規，尤其要做到一品一策。特別是針對那些敏感的、短缺的、不可再生而又不可或缺的品種，更是要有大格局、遠目標。比如稀土，幾十年來，圍繞稀土的海關監管政策已經是幾上幾下。在2004年之前，我國自詡稀土王國，各地開采國營私營一起上，粗放開采，無節制出口，導致稀土買成了白菜價。后來國家認識到稀土的不可再生性及濫采低價出口的危害性以后就開始限制產量，抬高出口價格。可遭到日美歐的強烈抵制，共同在WTO控告我國違反世貿規則。迫于無奈我國只好再次放開出口與價格，至今都還沒有很好的解決這一問題。

第二，數據為王，建立我國資源性產品進出口海關監管大數據庫。

大數據，作為人類發展到一定階段對人類智慧的一種回饋，是未來人類賴以生存的重要資源之一，理當得到我們的重視與應用。很遺憾，在大數據理念早已深入人心的今天，中國海關的大數據庫至今仍然還處于“只聽樓梯響未見人下樓”的窘境，更不用談關于資源性產品進出口海關監管的大數據了。希望海關總署盡快責成相關司局，從資源性產品進出口海關監管大數據在未來國家發展戰略中不可或缺的高度，盡快建立我國資源性產品海關監管大數據庫，以使未來我國的資源性產品進出口海關監管監有所據，管有所依，最大限度地接近國家對外貿易戰略實戰需要，為國家的總體發展戰略保駕護航。

第三，開展政策大梳理，力保海關監管政策調整與時俱進。

如前所述，長久以來，我國關于資源性產品進出口的海關監管政策無論從立法還是執法的各個環節都是不成功的。其主要原因還是在于政出多門，頭疼醫頭腳疼醫腳，相關政策前后不一，相互抵觸，甚至是朝令夕改，缺乏科學、系統、完整的梳理對比，去粗取精。總之是我們自己攪亂了我們的立法與執法體系。為此，立即對我國有關資源性產品進出口的海關監管政策進行一次大梳理、大調整，圍繞國家戰略、產業政策，尤其是要從資源性產品進出口的國家意志角度思考立法、嚴格執法，堅決做到海關監管政策調整與時俱進就顯得非常必要與急迫。

第四，成立專家團隊，實時為國家監管提供智力支持。

目前，在我國所有的實體單位，幾乎都建立有自己的研究團隊。看起來規模是龐大的，實力是雄厚的。不過這些研究團隊大多都是眼光向內，主要關注點都是向著自己領導關心的命題上。以海關總署、商務部、國家統計局為例，這幾個部級單位的研究實力不可謂不強大，但是關于我國資源性產品進出口的戰略研究至今還處于各自為政、互不干涉的尷尬局面。正因為如此，目前我國關于資源性產品進出口的戰略是缺位的。尤其是海關總署，關于資源性產品進出口的海關監管政策研究也只是零散的分散于幾個下屬直屬海關，至今沒有形成統一的、可供國家決策參考的權威研究結論。所以，成立關于我國資源性產品進出口的專家團隊，實時跟蹤世界資源性產品進出口現狀，及時提出可供國家決策層參考的相關政策就顯得十分必要。

第五，動態監測，動態預警，及時處置。

隨著世界經濟、人口等因素的不斷增長，世界資源從理論上講是絕對下降的。為此，未來世界各國對資源的爭奪將日趨激烈。特別是一些稀缺資源，比如稀土，隨著人類發展更依賴于高科技產品，預計對稀土的需求將明顯高于對其他資源的需求。為此，我們必須未雨綢繆，早起步、早規劃、早布局，國家一定要建立有關資源性產品進出口的動態監測制度，按照相關規劃，實施國家資源性產品進出口的動態監測預警機制。一旦發現其價格、進出量等重大不合理情況，及時研究、及時評判、及時處置，使我國的資源性產品進出口常年保持在可控的、合理的進出口區間。

第六，規范管理，建立資源性產品進出口重點商品檔案管理制度。

長期以來，我國在管理領域無論宏觀或是微觀逐漸形成了頭疼醫頭腳疼醫腳的頑疾。其典型特征就是缺乏科學布局、規范管理。關于資源性產品進出口的海關監管政策尤其明顯。我們提出建立資源性產品進出口檔案管理制度是能夠較好解決這一頑疾的有效方法。特別是針對那些關系到國計民生的重點商品，那些不可再生的、稀缺的、未來用途又特別廣的產品，比如稀土、石油等，更是要專立檔案，精心布局，合理控制。其目的就是要為國家的可持續發展、為子孫后代早謀劃、早布局，以保中華民族偉大復興的中國夢早日實現。