構建老舊小區改造中的社區協商機制

萬倩倩

李克強總理在第十三屆全國人大一次會議所作的《政府工作報告》中提出：有序推進老舊小區改造，完善配套設施，鼓勵有條件的加裝電梯。老舊小區加裝電梯涉及公共安全及居民福利，是當前社區治理中的重難點問題。由于工作量大、精力財力消耗大、各方利益難以協調等問題，老舊小區加裝電梯常常出現中途擱置乃至擱淺的現象。本文通過對重慶市D小區老舊樓房加裝電梯個案的分析，發現社區協商作為一種新的治理手段，可以為老舊小區加裝電梯打開新的突破口。

一、案例背景介紹

D小區是1999年投入使用的一個事業單位的住宅區，共有8層的老式居民樓3棟，每棟兩個單元，每個單元16戶，共計96戶。由于是單位小區，D小區沒有成立業主委員會，由該事業單位后勤處內設的小區辦公室負責管理。當初設計D小區住宅時考慮過安裝電梯，但由于住戶整體收入有限，最終沒有安裝完成。隨著居民年齡逐漸增高，上下樓梯十分不便，加裝電梯成為大家格外迫切的要求。就D小區實地調查情況來看，3棟96戶圍繞加裝電梯開展的協商從2006年開始，經過了2006年和2015年的兩次失敗，2017年6月再次開展協商，最終于2017年12月協商達成一致意見并辦理完政府相關部門審批所需手續，2018年3月正式動工，2018年9月投入使用。如果從2006年開始算起，前后歷時12年。根據調研資料整理出三次協商的背景條件，如表1所示：

二、社區協商機制構建的困境

（一）協商前提：空間不足

由表1可以看出，前兩次協商失敗主要原因是沒有給足協商空間。老舊小區安裝電梯屬于社區治理中的一項公共服務需求，對于基層政府而言，基層政府作為公共服務供給方，其責任就是保證轄區的公共服務供給，但是這種社區公共服務的供給在面向社區層面是無差異的。這就導致了社區公共服務需求與供給無法對接。第三次協商由于政策條件放松，才使得社區協商有了轉機。

（二）協商主體：動力不足

在安裝電梯的前兩次協商中，社區居民的參與度與參與熱情不高。從安裝電梯這一角度出發，一、二樓的居民基本是無需求并且有的是持反對意見的，因為“電梯的安裝會影響采光”、“存在噪音”等。但是對于中高層的居民來說，“隨著年齡增大，上下樓梯非常不便”，安裝電梯對于他們來說是必須且緊迫的一項工作。低中高層居民利益訴求的不一致導致協商難以推進。到第三次協商時，政策福利的增多，才推動居民協商的達成。

（三）協商流程：專業水平不足

案例中，前兩次的協商并沒有專門負責協商的組織去協調工作。第一次是單位同居民進行協商，第二次是社區居委會同社區居民進行協商，兩次的協商流程都偏行政化，多是簡單執行行政指令，或是進行協商作為對行政指令的回應，而非本著解決問題的宗旨進行協商。第三次協商時，有居民自發選舉業主代表，成立了業主代表大會，牽頭協商事宜，真正推進安裝電梯工作的實際落實。

（四）協商結果：保障不足

前兩次協商失敗，在當協商無法達成一致意見時，安裝電梯事情就此擱置。第三次協商成功，對于安裝電梯具體內容相關的協商均通過業主代表大會進行投票表決并公示，會議文件發送到每一位居民手中并存檔。老舊小區的改造過程并不是靜態的、一次性的工作，而是隨著民生需求的增加而不斷完善的。安裝電梯也并不是短期行為，后期電梯的運行維護及費用支出問題都需要不斷進行協商。

三、社區協商機制構建的出路

（一）騰出政策空間換取協商空間

對于社區公共服務的供給和需求的對接問題，學界的共識就是基層政府適當的放權，將社區公共服務的選擇權交給需求方。也就是基層政府給足政策機會、留足政策空間，讓社區自行選擇公共服務，“自己辦好自己的事”。2006年單位小區整體改造中需要取得居民百分之百的意見一致，2015年的政策文件中也是要求取得百分之百的居民同意。這就使得社區協商中沒有談判的余地，社區協商陷入瓶頸。而在2017年重慶市政府出臺的相關文件中，對協商規則放寬，規定三分之二的業主同意即可。出示業主簽字的書面同意書及小區改造的相關文件就能獲得財政補助，使得小區改造工作可以進行下去。從以上案例可以明顯看出，由政策放松騰留出來的協商空間，使得社區協商打破瓶頸，能較好地保障大多數居民的利益，進一步推進社區協商自治。也正是有了政策的明確規定，才使得大多數群體（三分之二以上居民）的利益得到法制保障，降低了協商的阻力。

（二）促進利益一致提高協商動力

社區居民普遍缺少公共理性，對社區性公共事務和公益活動缺乏參與和監督的熱情;相反，基于自我利益的經濟算計。在D小區安裝電梯的三個時間節點上，基層政府政策釋放的紅利逐年增多，協商主體隨之發生變化。一方面是因為財政補助的增多，社區協商自治的動力增強;另一方面由于時間推移，居民對于社區改造的需求逐年增強，強化了居民自治的動力。因此在協商過程中，協商的主體由政府與居民、社區與居民協商變成了居民與居民的協商。由于協商的阻力在于居民內部無法統一意見，所以當協商的主體轉變為居民與居民的協商時，就減輕了協商的內部阻力，再加上外部的政策機會帶來的協商動力，就為老舊小區改造工作打好了基礎。

（三）加強制度設計賦權協商流程

制度化的協商流程為理性行動者創設了一種交易規則、一個協商平臺和一個博弈均衡，建立了反復博弈中的約束和激勵機制。在整個協商流程中，協商主體的轉變極為重要。因為無論是政府與居民的協商還是社區與居民的協商，二者之間的權力關系不對等，二者追求的利益目標也不一致，二者對于具體事項的矛盾點的關注也不一樣，例如政府和社區的關注點在于居民能否達成一致意見，居民的關注點在于費用分攤比例等。當協商主體轉變為居民同居民的協商時，居民作為理性的行動者便成為集體行動的群體。理性的行動者在沒有受到外界壓力的情況下，在追求自己利益最大化時，容易陷入集體行動的困境。那么制度化的協商流程就形成了一個對理性進行約束的規則。一方面，在大家都認可的制度規則下，所有成員的行動都受到約束，在集體目標達成的過程中，大家都是同等付出，不存在“搭便車”行為;另一方面，制度化的協商流程會形成一定的激勵機制，這里的激勵機制是一種社會激勵。因為在該案例中，居民多是熟人，特別是本文的案例選取的D小區，多數人是或者曾經是在同一個單位工作，如果將提供集體物品的負擔推到別人身上，即使他們在經濟上獲得利益，那么其社會地位也會受到影響。而當大家選擇受到規則的約束并適當承受經濟利益的損失，那么其社會地位、個人聲譽等的提高作為社會激勵將會補償回來。

其次，制度化的協商流程為社區協商提供了合法化的保障，節省了協商成本。當協商主體變為居民對居民的協商時，集體對協商的過程以及協商的結果的認可度成為棘手問題，那么制度化的協商流程就發揮了關鍵性作用。一方面，協商流程制度化的過程類似于契約達成的過程。居民民主選舉出居民代表和居民總代表，并組辦居民代表委員會和監督委員會，相當于自愿讓渡出去一部分關于安裝電梯事項集體談判中的話語權，由居民代表主要表達意見并在業主代表大會上作出一定的承諾;另一方面，定期的業主代表大會既保證了業主意見的充分表達，也在一定程度上比分散式的個體協商節省了協商的時間成本等隱性成本。對于以后鼓勵居民更多參與到社區治理中開“開了個好頭”。

基金項目：2018年重慶市研究生科研創新項目“社會治理精細化背景下的社區協商機制建構研究”CYS18349。

作? 者：中共重慶市委黨校研究生

責任編輯：胡 越