防治官場“兩面人”的困境與出路

蔣云飛

一、問題提出

2019年1月23日，中紀委機關刊發表的《力戒形式主義官僚主義是政治責任》一文中將“趙正永定性為可恥的政治兩面人”[1]，正式揭開了陜西省委原書記趙正永嚴重違紀行為的“面紗”，同時也向外界釋放出中央高層嚴厲打擊官場“兩面人”的強烈信號。在中央決策層面，習近平總書記在早在2016年召開的第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上就“劍指”官場“兩面人”問題，強調“必須及時把他們辨別出來、清除出去”。2017年10月18日，黨的十九大報告明確提出“堅決反對搞兩面派、做兩面人”。2018年1月17日，十九屆中紀委第二次會議再次強調“堅決清除對黨不忠誠、陽奉陰違的兩面人、兩面派”，再度釋放嚴懲“兩面人”的重大訊息，將防治官場“兩面人”引向深入。頗值得一提的是，2018年8月26日新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第51條首次將“兩面人”納入黨紀處分?？梢?，隨著從嚴治黨和反腐斗爭向縱深推進，防治官場“兩面人”已成為十九大后黨建與反腐的重要內容。

作為對中央的積極響應，中央和地方紀檢監察部門將治理官場“兩面人”作為一項特殊的重要反腐任務來抓。據統計，“近5年來（截至2018年2月28日），中央紀委和各級紀檢監察機關堅決把維護政治紀律放在首位，共立案審查違反政治紀律案件1.5萬件，處分1.5萬人，其中包括中管干部112人”[2]，其中不乏政治上蛻變、對黨不忠誠的“兩面人”。面對勢頭正盛的官場“兩面人”治理行動，學界理應作出相應的理論解釋，為推進官場“兩面人”治理行動提供理論支點。目前學界較少關注“官場‘兩面人防治”這一議題，僅有的文獻對“兩面人”問題的研究缺乏系統化，對實踐的指導價值不大。譬如有學者描繪了官場“兩面人”的“臉譜”特征，卻對其概念無清晰定義[3];有學者揭示了官場“兩面人”的形成原因，但缺乏系統論證與學理解析[4];有學者探究了防治官場“兩面人”的具體對策，卻未形成系統性治理機制[5]。概言之，學者們基于不同視角研究了“兩面人”治理問題，并提出了一些真知灼見，但針對這一問題的整體研究顯得較為零碎，對相關具體問題的研究亦稍顯不足。面對十九大后從嚴治黨和反腐斗爭向縱深發展的新常態，如何常態化和制度化地防治官場“兩面人”，已成為理論界不得不回應的重要問題。

二、現實障礙：當前防治官場“兩面人”的突出難點

毋庸諱言，有效防治官場“兩面人”對全面推進從嚴治黨向縱深發展、營造風清氣正良好的政治生態與鏟除腐敗痼疾具有重要價值。但囿于相關制度的缺失或漏洞，目前對官場“兩面人”的防治仍存在諸多困境：

（一）監督機制失靈

官場“兩面人”在行為上極具隱蔽性和欺騙性，在外表上善于包裝和掩飾，在言論上易于欺騙組織，正如中紀委機關刊物描述的那樣“點燈是人燈熄是鬼”。從國家監督視角看，由于“兩面人”擅偽裝且很少留下明顯的犯罪或違紀線索，國家法律監督機關（檢察機關和監察委）、紀檢機關、政府監察機關、人大監督機關等很難通過啟動正常監督程序將“兩面人”精準識別和及時糾察出來。除了國家監督機制失靈外，行政權力行使尚難以實現完全的公開化和透明化，使得官場“兩面人”存在滋生空間。事實上，即便“兩面人”所在的政府監察機關發現其犯罪或違紀行為，往往基于“家丑不可外揚”心理而選擇“捂蓋子”，將“兩面人”進行“內部消化”而非交由檢察機關或紀檢機關處理。從社會監督視角看，監督渠道的狹窄與缺失影響了社會公眾對領導干部實施監督的積極性和監督效果;再者，社會公眾和專家媒體基于自身利益考量也不太愿意承受監督的風險，這些不利因素導致社會監督難以發揮其應有功能。可見，國家監督的失靈和社會監督的缺位導致官場“兩面人”現象層出不窮。

（二）制度約束乏力

目前對官場“兩面人”制度約束往往依賴于部分剛性立法（如貪污罪）、黨內法規（如中央八項規定）等制度規范。這些制度規范看似具有較強的約束力，但與中央高層提出的“及時辨別與有效清除‘兩面人”目標尚有差距，這主要表現在如下兩方面：

第一，現行制度規范對防治官場“兩面人”缺乏針對性。官場“兩面人”既涉及對黨的忠誠問題，也可能牽涉貪腐問題;既涉及違法違紀問題，也可能牽涉生活作風問題。若簡單套用刑事法律法規或黨內法規對官場“兩面人”進行規制，則很難達到預期效果。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水曾指出：“雖然出臺了一系列關于黨內監督的制度和監管措施，但是在具體執行過程中還沒有針對‘兩面人、兩面派的干部制定出專門的監督措施。”[6]筆者對此深以為然，現行制度規范的最大問題在于其缺乏針對性，無法甄別官場“兩面人”行為的復雜性，實踐中也無法實現規制效果。

第二，現行制度規范對防治官場“兩面人”缺乏操作性。為加強對官員工作外的約束和監督，近些年各省大多出臺了“八小時外”禁令，但這些規范大多是倡導性，缺乏普遍約束力，也沒有具體細化的規則和條例，以至于缺乏可操作性，再加上監督無統一規定，各地監督的對象、主體、內容、方式等也不盡相同，實踐中呈現“各自為政、各自無力”的尷尬狀態。毋庸諱言，“八小時外”禁令對防范官場“兩面人”具有一定的功效（如防范貪腐），但是這些制度規范多屬于規范性文件或政府內部文件，不僅缺乏剛性約束，也缺乏操作性，現實中對“兩面人”的約束難免會大打折扣。

（三）干部選任失準

官場“兩面人”由于善于偽裝和欺騙，組織人事部門在考察時不易察覺，若沿用傳統的干部選拔任用制度，將很難將“兩面人”阻擋在晉升大門之外，這主要表現在如下兩方面：

一方面，現行干部選任標準難以對干部的信念、政治、能力、作風等方面做出全方位的立體評估。由于受“四唯”（唯票、唯分、唯GDP、唯年齡）舊標準的影響，現行干部選任標準仍然“重工作能力而輕政治信念”、“重投票高低而輕客觀考察”，使得部分政治上已蛻變的“兩面人”被“帶病提拔”到領導崗位，而真正品行端正、作風優良的好干部卻被阻擋在晉升大門之外。事實上，官場“兩面人”的隱蔽性、欺騙性特征使得傳統“扁平化”的干部選任標準難以對其作出精準評估，故亟需建立一種立體化、可量化的干部選任與考核標準，將“兩面人”干部辨別出來、清除出去。另一方面，現行干部選任標準依舊是“能上不能下”，難以對官場“兩面人”形成應有威懾。盡管中共中央辦公廳早在2015年就印發了《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，但由于該規定的條文略顯粗疏、缺乏配套措施且脫離實際情況，以至于實踐中被認定為“庸者”且“被下”的領導干部極為少見。應當注意的是，“兩面人”并非都是工作能力上的“庸者”，而是在政治、信念、工作、作風等方面耍兩面三刀、陰奉陽違的人，以規制“庸者”的機制顯然難以有效防控。

三、破解路徑：構建防治官場“兩面人”的長效機制

（一）密織監督網絡，筑牢防治官場“兩面人”的監督基石

官場“兩面人”本質上源于權力運行的信息不對稱以及監督的失位，使得國家監督和社會監督無從“施展拳腳”。為促使對“兩面人”監督的全覆蓋、常態化和精準化，必須織就疏而不漏的監督網絡。

第一，完善法律監督，增強對“兩面人”的法律威懾。孟德斯鳩曾指出“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”[7]，法律監督就是權力行使的法定界限，意味著權力必須在法律制度劃定的邊界內行使。為進一步強化對官場“兩面人”的法律監督，監察機關、檢察機關與行政機關之間應建立線索移送機制，行政機關一旦發現“兩面人”的貪腐證據或線索，應當及時移送監察機關查處，并由檢察機關提起公訴。為破除行政權力運行的信息不對稱，立法者需完善信息公開制度，構建行政機關與監察機關、檢察機關針對行政執法的信息共享機制，如此才能震懾官場“兩面人”。

第二，強化黨內監督，提升對“兩面人”的黨紀約束。2018年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第51條正式將“兩面人”納入黨紀處分條款，監督“兩面人”變得于規有據。但細究而言，《中國共產黨紀律處分條例》第51條中存在大量的不確定概念如“情節較輕”、“情節較重”、“情節嚴重”，嚴重影響了黨紀條例對“兩面人”的懲治效果。為解決這一問題，中央紀檢機關可廣泛收集并公布懲治“兩面人”的典型案例，以指導條例第51條的適用;此外還應當對上述不確定概念進行確定化，明確各自的適用情形，提升條例第51條的可操作性以及對“兩面人”的約束力。

第三，借助社會監督，讓“兩面人”無處遁形。歷史是最好的“照妖鏡”，群眾是最終的“評判員”，“兩面人”隱藏再深也難逃群眾的火眼金睛。因此，要實現對“兩面人”的全民監督，迫切需要搭建公眾監督平臺、拓寬公眾監督渠道，提升公眾實質性參與程度。首先，有效搭建完善的公眾監督平臺，鼓勵公眾舉報官員的違法犯罪行為，同時鼓勵社會媒體和公眾批評官員的怠政、懶政、為官不為、為官亂為等行為;其次，拓寬針對“兩面人”的社會監督渠道，確保公眾可以透過網絡、書信、微信公眾號、政府官方微博等多元化方式實施監督，提升公眾參與監督的積極性和主動性，真正讓“兩面人”無處遁形。

（二）強化制度約束，健全防治官場“兩面人”的制度框架

在“把權力關進制度的籠子”成為新常態的當下，建章立制無疑是防治“兩面人”的有效之舉?，F行制度對防范“兩面人”主要存在約束無力問題，為此應進一步提升現行制度的針對性和操作性，將官場“兩面人”關進制度的牢籠里，具體需要從以下兩方面著手：

第一，構建針對官場“兩面人”的制度防治體系。2018年新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第51條將“兩面人”納入黨紀處分，標志著以制度防治“兩面人”將成為常態化。除了《中國共產黨紀律處分條例》外，其他針對“兩面人”的制度規范并未建立健全，這也使得現實中只能透過刑法上的貪腐犯罪或其他紀律規范如《八小時外行為禁令》予以規制“兩面人”，由于缺乏針對性，規制效果往往不佳。鑒于此，可將“兩面人”防治納入黨內法規體系如《中國共產黨黨內監督條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》之中，構建一個結構嚴密和內在協調的“兩面人”防治體系。第二，著力提升相關制度規范的可操作性。有效防治“兩面人”意味著需要對其精準識別和高效問責，因此相關制度設計必須科學合理且具有可操作性，譬如可出臺相關實施細則或公布懲治“兩面人”的典型案例，以有效甄別乃至打擊“兩面人”，真正將“兩面人”鎖進制度牢籠。

（三）科學選任干部，大力壓縮官場“兩面人”的生存空間

建立健全科學選任干部機制是有效防治官場“兩面人”的法寶之一?？茖W選任干部應當做到不唯上、不唯學歷、不唯資歷，同時還要破除“四維”舊標準，構建對領導干部全方位考察且可量化的干部選任標準。申言之，科學選任干部應當聚焦于“全”和“實”兩個字，“全”是指在選任干部之前，全方位考察領導干部的政治信念、工作能力、生活作風、家庭關系、干群關系等方面，同時以政治信念考核為首要標準，對對黨不忠誠的“兩面人”實行一票否決制，同時通過多渠道、多層次、多側面識別和考察領導干部，如此才能不為“兩面人”的口號、表象與行為所迷惑。“實”是指客觀真實地了解領導干部，譬如“遼寧沈陽市紀委突破傳統的選調干部形式，增設面談、家訪、社區訪、暗訪等內容，用推薦、面談、考試、審核、考察、試用6道‘關口給被考察者‘畫像”[8]，以上系列“組合拳”可使被考核的干部更為客觀、真實和立體，有助于將“兩面人”擋在門外。除了建立完善干部選任考察機制，還要健全領導干部能上能下機制。詳言之，通過進一步調整和細化領導干部能上能下標準，對于為官不正、為官不為、為官亂為、作風混亂且善于“掩飾”和“表演”的“兩面派”干部，應當讓其自動走下領導崗位甚至引咎辭職;對于想干事、能干事、干成事且對黨忠誠、作風優良、表里如一的好干部，應努力為其“搭臺唱戲”。

基金項目：中國法學會一般項目“環境行政執法與刑事司法銜接機制的理論基礎與完善路徑研究”（CLS2018C49）。

參考文獻：

[1]熊若愚.力戒形式主義官僚主義是政治責任[J].中國紀檢監察，2019，（2）：56.

[2]白廣磊.嚴明政治紀律和政治規矩，及時辨別和清除“兩面人”[J].中國紀檢監察，2018，（3）：23-24.

[3]姚桓.貪官兩面人特征的形成及防治[J].理論視野，2014，（10）：48-51.

[4]趙福生.官場“兩面人”行為心理及防治[J].中國黨政干部論壇，2016，（3）：19-22.

[5]彭穗寧.讓“兩面人”官員無處遁形[J].中國黨政干部論壇，2015，（9）：14-17.

[6]杜曉.清除“兩面人兩面派”需從哪些方面發力[N].法制日報，2018-01-17（3）.

[7]【法】孟德斯鳩.論法的精神[M].許明龍，譯.北京：商務印書館，2016：128.

[8]何勇.立體考察把“兩面人”擋在門外[N].人民日報，2017-07-19（11）.

作者：中共重慶市委黨校法學教研部講師

責任編輯：劉小僑