規范招商引資秩序 促進區域協調發展

張貴先

招商引資是實現區域增量發展的具體舉措，是欠發達區域實現跨越式發展的重要路徑選擇。地方政府追求區域經濟利益和政治利益最大化的源生動力使各地招商引資都取得了顯著成效。隨著各地基礎設施的改善和軟硬環境的趨同，尤其是省（自治區、直轄市）內部相鄰地區間的差別縮小和統一市場的形成，導致各地招商引資競爭白熱化，出現了惡性、無序競爭等各種各樣的問題，不僅影響了招商引資的效果，甚至影響了當地經濟的正常發展，不但不利于存量風險防范和化解，還會帶來新的風險，對區域經濟社會的發展產生難以估量的影響。本文所談規范秩序，指在省（自治區、直轄市）域范圍內。

一、地方政府在招商引資中存在的主要問題

（一）政府職能錯位、越位缺位均存在

習近平總書記在十九大報告中提出經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定作用。而目前白熱化的招商引資競爭過程中，多是政府直接走向前臺參與招商，政府在招商的同時，投資者也在選擇政府。在利潤最大化的利益驅動下，在投資者成為稀缺資源的情況下，將引導均勢地區之間進行競爭，并藏好自己的底牌，投資者就由“演員”變成了“導演”，地方政府由“觀眾”變成“演員”，由“裁判”變成了“運動員”。拼政策、拼資源、透支政府信用，越是欠發達地區，越迫切希望得到投資者青睞;越是舍得割肉，不計成本，其結果是公共利益無限度不規范讓渡，各個環節埋下隱患。在引進項目、洽談協議合同、項目落地建設服務及后期正常營運后的服務監管等環節，政府職能錯位、越位缺位均存在。

（二）產業政策落地難，產業空間布局不科學

一是從指導和謀求行業產業發展來看，市級層面有指導相關產業和行業發展的指導意見和相關文件，如集成電路、汽車產業、芯屏器核網等。文件中有面上的政策支持方向，每項政策也明確有牽頭負責部門，有發展目標，有資金支持，有產業布局等指導和規定，但往往是定性的籠統說明，缺少針對不同區域和不同區縣的具體指導和分工，因而各區縣之間也沒有產業分工和區域間協作的基礎，產業定位和園區功能定位不精準，企業扎堆雷同，同質化競爭、惡性競爭嚴重。

二是對區縣職能部門來說，難以落實較多政策。就產業空間布局來說，沒有對各區縣和園區的資源稟賦、生產要素等作精確深入的研究分析，因而缺少針對性的指導，不便于相近產業集聚集群發展。由于沒有精準的指導和分區分工，各區縣各自努力，積極引進企業的結果是有企業扎堆，但沒產業集聚，有企業集聚，但無產業集群。看似熱鬧，表面繁榮，但發展質量不高，園區內企業間協同度低，區縣之間基本沒有協作共享，甚至一個區縣內部不同園區平臺之間也缺少協作共同發展，沒有發揮出應有的“1+1>2”的經濟促進作用。

三是對市場主體來說，盯著優惠政策投機的企業可持續發展能力不足，享受完優惠政策又搬家;而真正埋頭搞實業的企業要么不知道不熟悉政策，要么需要花功夫學習，跑渠道，最后嫌麻煩放棄的不在少數。真正埋頭苦干的，不關心政策，出臺的政策對真正需要的企業來說，既未雪中送碳，也未能錦上添花。

（三）區域間惡性競爭和低水平同質化發展

區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。在《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中明確指出，堅持市場主導與政府引導相結合，進一步細化區域政策尺度，破解區域協調發展機制中存在的突出問題，增強區域發展的協同性、聯動性、整體性，維護市場的公平競爭，防止出現制造政策洼地、地方保護主義等問題，促進區域協調發展新機制有效有序運行。現實情況是，各區縣和各相關平臺，產業功能定位邊界不清，上面指導性文件也都僅停留于文件層面，對產業空間布局沒有實際招數，政策資源配套也沒有與指導性文件相匹配。考核的指揮棒也沒有發揮應有的鞭策作用，通常情況下只關心數字，不注重質量，不考慮所引項目是否與本地產業的原有項目相對接以及是否有利于本地產業的鏈式發展和資源的有效利用，將一些污染項目、低水平重復建設項目引了進來，造成了資源的嚴重浪費、環境污染等問題。甚至一些地方政府出現倒貼式招商引資，為吸引外地廠商，不顧本地實際情況不惜代價去招商。

（四）市場秩序混亂，風險隱患大

各區縣都有自己的幾套招商政策，有公開的普惠政策，也有一事一議、一企一策的個性化政策，碰到好項目，大項目更是靈活多變，隨時滿足投資商或者說投資項目代表的各種合理的、不合理的訴求。政府在招商的同時，投資企業深知地方政府對優質項目的渴求，通常是一個項目，同時與多地洽談，逼迫相關地方政府相互比拼優惠力度。給政策、給錢、給物，甚至滿足個人一些不合理的要求。這中間的經驗教訓案例處處可見。其中企業人員因為忽悠政府和企業騙取企業及政府錢財而違法犯罪的有之;政府公務人員因為觸碰底線被問責的有之;項目建設成為爛尾的有之;協議合同不規范，政府兌現優惠政策后企業沒完成承諾兌現的有之;專門盯著優惠來，優惠兌現了就跑路的有之。政府在參與有些項目過程中的金融風險、廉政風險、環保風險都存在，埋下了新增量風險的可能性。相鄰地區同質化惡性競爭，不僅破壞了統一規范有序的投資生產要素市場，也不利于更大范圍內優質營商環境的形成和區域美譽度的提升。從局部看，最終項目落地實際上沒實現帕累托最優;從中觀層面來講是得不償失。

二、地方政府在招商引資中的對策與建議

（一）讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用

黨的十九大報告明確提出以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。習近平總書記也明確指出我們要堅持社會主義市場化改革方向，從廣度和深度上推進市場化改革，減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經濟活動的直接干預，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，建立公平開放透明的市場規則，把市場機制能有效調節的經濟活動交給市場，把政府不該管的事交給市場，讓市場在所有能夠發揮作用的領域都充分發揮作用，推動資源配置實現效益最大化和效率最優化，讓企業和個人有更多活力和空間來發展經濟、創造財富。更好地發揮政府作用，就是要轉變職能，創新管理方式，加強市場活動監管，加強和優化公共服務，促進社會公平正義和社會穩定，依法行政，該管的管到位，該放的放到位，堅決克服政府職能錯位、越位和缺位現象。

（二）用新發展理念統領招商工作，從全局謀一域，以一域服務全局

重慶市各區縣區域特征明顯，生產要素和資源稟賦差異顯著，經濟發展級差懸殊。市內各開放平臺功能定位也不盡相同。2019年4月，習近平總書記視察重慶，對重慶在推進新時代西部大開發、共建“一帶一路”、長江經濟帶綠色發展中發揮“三個作用”給予了又一次囑托。從招商引資角度來看，更應樹立全市招商一盤棋思想，利用供給側結構性改革和產業轉型升級的時機，從各區縣資源稟賦、產業特點、生產要素配套、資源環境承載能力等因素綜合科學考慮全市產業空間布局。形成各區域有分工協作、資源要素優勢互補、發展成果共享的良好局面，構建區域協調高質量發展的體制機制。市里各部門間的指導產業發展指標，要素分配指標，涉及產業考核的核心指標，支持產業發展的政策設計等與產業空間布局相配套。具體到重點發展的戰略新興產業和正在落實的行動計劃如智能產業的研發創新、補鏈成群，“芯屏器核網”等空間布局可以更進一步細化到各區縣的空間布局上，在市級層面統籌的基礎上，科學合理確定各區縣的主導產業定位，從源頭上引導各區縣差異化發展，協調分工合作共同發展，共享發展成果，從源頭上避免惡性競爭，節約社會資源、經濟資源，實現經濟、社會、生態效益最大化。對傳統支柱產業中的相關企業由于城市的發展，需要在市內相關區縣的轉移轉接也應加強引導，本著更加有利于產業的集聚集群，有利于搬遷企業的可持續發展，并綜合考慮土地資源、財政資源的最大節約為根本，而避免任由各區縣惡性爭搶相關項目導致公共資源浪費，短時間看，企業得到暫時實惠，中長期看，不利于企業的持續發展。

（三）遵從企業選址規律，優化營商環境，贏得招商引資的先手

創新協調綠色開放共享是現代企業選擇新的戰略投資布局地址的基本遵循。一個優質企業決定布局新的生產項目時，會遵從生產資源要素、市場、物流、生產發展的軟硬環境來考量布局新的生產點。從這個角度來說，無論是東部沿海企業的戰略轉移布局，還是海外企業的全球戰略布局，進入大陸市場，首先會選擇省（自治區、直轄市）這個大方向。在大的方向選定以后，才會進而考慮二級區域。為了贏得先機，這就要求首先從市級層面統一經營打造好的投資發展軟硬環境，吸引更多的戰略投資者關注并落地。實踐證明，戰略選址考量首先從中觀層面考慮的項目都是相對比較好的項目，符合招大引優和行業龍頭的項目。而首先盯著優惠政策，盯著地方政府口袋而來的項目，其出發點和落腳點及自身的綜合實力和可持續發展能力都應有所質疑。遵從有價值公司充分考慮兩種資源和兩個市場的選址戰略和原則，有理由首先從市級層面營造好的營商環境，特別是法治環境、政務環境、市場環境、社會環境和城市生活環境。從“一圈兩群”發展定位出發，每一個區縣和每一個片區在上述環境中各有所長，各有側重，因而在產業布局上也應有側重，注重分工協作，本著開放協調包容綠色共享的原則參與到全市經濟社會的發展中來，該當主角時毫不謙讓，該當配角時盡心協助。引導區縣落實新的發展理念，參與到全市域范圍的分工協作中，真正把習近平總書記對重慶的“兩點”“兩地”定位和“兩高”目標，以及最新的“三個作用”的定向落到實處，贏得招商的先機，建立公平開放透明的市場規則，嚴格依法辦事，支持本土企業，服務外來企業，努力營造“近悅遠來”的營商環境，讓企業引得來、留得住、發展好。

（四）樹立成本意識、倡導契約精神，建立誠信體系，實現科學考核

首先，樹立成本意識，理性招商。招商是有成本的，如會計成本、經濟成本、財務成本、社會成本、政府信用成本等。政府開始注重成本了，也會給社會、企業一個帶動示范效用，最終有利于營商環境的營造和風氣的改變。其次，倡導契約精神，承諾的就要兌現，落筆簽字的內容為雙方真實意愿的表達，協議合同文本形式規范，用語規范，程序合法。這樣的協議成立后，對協議雙方都應具有法律的約束力。不計成本，契約精神缺失，也與上級對下級的考核指揮棒，尤其是考核指標的設置科學性有關，因此要統籌改進完善條塊對區縣的考核，用新時代新理念為指導，改變唯數字論英雄的指標設置。考核既要考核結果，更要考核過程和成本。切實把新的發展理念貫穿整個工作過程。上級政府不需要對下屬政府直接考核，建議可以引入第三方參與考核，到最后由第三方獨立考核。這樣可以避免下級跑上級，下級眼睛只盯著上級，跑部門勾兌等不良習氣，從源頭上消除腐敗風險，從制度設計上達到不能腐。

（五）劃定政策底線，防范化解重大風險，規范市場秩序，打造統一競爭有序的營商環境

為了營造好的營商環境，結合“三大攻堅戰”中的防范化解重大風險，建議重慶市統一出臺招商引資政策，對各區縣政策劃出底線，比如統一規范劃出土地、財政支持、稅收、生產要素支持配置等底線規定，以避免無序惡性競爭，引導各區縣從在面對有限的招商資源時的惡性、無序競爭向理性良性競爭轉變;從拼政策拼分配政府直接掌握的公共資源讓渡到拼軟環境、拼軟實力、拼服務水平和服務企業發展的能力上轉變，共同創造財富，實現經濟社會效益共贏。市級層面有好項目時，根據產業空間規劃，直接交由相關區縣和園區承接落地，市區兩級建立招商投資促進政策庫，并向企業和社會公布。以提高發展質量、提升經濟效率、促進社會公平、增強可持續性為導向，不斷優化市級優惠政策，按照招商項目的性質、體量等實行差別化扶持。區縣和上級政府相關部門、各平臺應在法定權限范圍內制定出臺招商投資促進優惠政策，遵守市場公平競爭原則，嚴守安全、環保、政府性債務管控等政策底線。對招商引資項目合作協議、合作備忘錄等合同文本按法定程序交由相關部門進行合法性審查，并在一定范圍內公開接受監督。這樣可以促成協議主體誠實守信，有利于全社會誠信體系建設和全國大市場的形成，降低社會成本，倡導樹立企業家精神，引導企業苦練內功，專注技術創新、產品創新等核心競爭力的提高，而不是專營投機政府的短期優惠政策，進而防范和化解各種風險，促使社會實現帕累托最優。

作? 者：重慶市大足區人民政府副區長

責任編輯：馬 健