論加拿大的議會制度

張藝爍

摘 要：加拿大政治基本構架發端于英國，其國家機構基本組織形式與主要英聯邦國家近似。議會是加拿大政治生活的中心，加拿大使用典型的議會制度。 盡管在加拿大的現實政治生活中，行政系統的政治地位日漸凸顯，并且已成為政治系統的主導力量和國家機器的動力， 但議會仍是整個政治系統的基礎部分。 議會是立法系統的外殼，因而議會首先是立法機關，其首要職責在于通過制定和頒布各種法律來維護國家和國民的利益。加拿大立法機構由眾議院和參議院組成，被稱為兩院制。政黨是議會政治中的主導因素，但隨著“立法政治”的衰落和“行政政治”的興起，越來越多的人將目光投向了議會的個別成員。

關鍵詞：議會制；立法機構；政黨；議員

依據傳統的議會制理論，議會是加拿大政治生活的中心。加拿大政治基本構架發端于英國，英國的政治傳統特別是議會制又是從君主制中演變而來，因此議會制仍保留君主制的特色。由于行政體制的權威性和合法性來自議會，議會的法律地位仍然高于政府。“人民主權”原則是由議會單獨體現的，這不同于總統制國家中的三權分立。盡管在加拿大的現實政治生活中，行政系統的政治地位日漸凸顯，并且已成為政治系統的主導力量和國家機器的動力，但議會仍是整個政治系統的基礎部分。

一、議會制度簡介

議會制度起源于英國，通過殖民擴張和其他手段傳播到其他國家，成為這些國家的政體形式，主要由英聯邦國家采用。議會制度與總統制有關。在這一體制中，議會投票選舉確定政府內閣，政府內閣在履職過程中對議會負有責任。

加拿大采用典型的議會制，國家機構的基本組織與主要的英聯邦國家類似。立法權由議會行使，政府內閣由議會制定，對議會負責。有趣的是，受英國殖民文化的影響，英國女王是加拿大國家元首，而女王的代表——總督則行使權力。當然，加拿大和英國政治制度最大的不同在于：加拿大是聯邦制下的聯邦內閣制度，而英國是一個單一的議會內閣制度。

議會的基本職能是代表，代表是間接民主，因此議會代表公民行事。代議制是加拿大民主制度的基本原則，這主要體現在：首先，普通公民選舉產生平民院。平民院和參議院相區別，只有平民院才真正代表國家和人民的利益，因為它由人民選舉產生，而參議院則由各種利益集團構成。其次，如果議會被視為一個代表的機關，那么議會制度就等同于這個意義上的代議制。平民院所代表的群體及其作用不言而喻，參議院議員是任命產生的，在此基礎上參議院代表著地區和集團的利益。第三，議會代表性原則也體現在立法機關和行政機關的結合上。立法機關即議會，而行政機關則為政府內閣。行政部門的成員名單由議會中的多數黨擬定，因此內閣代表議會并從議會獲得合法性。相較于總統制而言，總統的執政合法性從選民處獲得，總統代表的是行政機關，而不是議會。

二、議會的歷史和沿革

加拿大議會制度始于在聯邦政府成立之前在殖民地實施代議制的嘗試。1758年新斯科舍的總督召集選舉，產生了加拿大歷史上的第一個立法會。當時的代議機關是英國個殖民地普遍運用的立法院形式，而不是按照一個全國性的代議機關來建立的。因此這時的代議機關不是稱為議會，而是立法院。當聯邦政府于1867年成立時，議會政府已在加拿大部分地區開展業務近20年。因此，加拿大的創始人只是肯定并接受了既定的制度，并在新的聯邦層面建立了一個新的制度。

早期議會民主主要體現在立法機構為限制行政權力而進行的斗爭。在實現了這一目標后，議會繼續擴大各立法機構的代表性以便使其能真正代表整個國家的聲音。加拿大雖然繼承并延續了英國的政治制度，但由于社會成分不同（加拿大有相當部分擁有選舉權的有產者），因此加拿大的民主斗爭目標就非常明確，即要求總督和內閣對選舉產生的議會負責。可以說自1867年成為政治實體以來，加拿大就有了代議制政府的立法部分，這是民主的基本保證。

議會歷史發展的一個主要組成部分反映在議會與政府之間的關系上。在加拿大建立聯邦政府的初期，政府很難控制議會。政治庇護制度使成員依附于黨的領導人的利益，因此議員的政治獨立性消失了。此外，在加拿大建立聯邦議會和省議會之后，還必須解決加拿大與英國之間的關系以及聯邦與省之間的關系。議會與政府之間的關系不是國內政治矛盾的焦點。這也為形成中央權力結構提供了機會。

雖然加拿大的議會歷史不算長，但由于國內社會組織結構的特殊性使得改革的呼聲越來越強烈。特別是在二十世紀中葉以后，實施了許多改革。一些改革取得了成功，一些改革失敗了，原因在于，第一，改革面臨的挑戰絕不是片面的。除了長期存在的傳統弊端，議會還面臨著其他挑戰，例如如何在全球化背景下妥善處理中央和地方政府之間的關系。第二，在民選代表中民主代表的統一方面缺乏共識。第三，人們對改革缺乏全面的理解。

三、議會的職能和組織結構

議會是立法系統的外殼，因而議會首先是立法機關，其首要職責在于通過制定和頒布各種法律來維護國家和國民的利益。但加拿大議會的職能在理論和事實上有很大差別：一方面，議會授權政府或其他職能部門制定行政法規；另一方面，在具體工作中，政府是立法工作的真正組織者和領導者，議會在立法過程中只有一小部分主動權。

立法過程很復雜，主要分為三個環節：起草和提議一項法案，審議并通過該法案，并批準該法案以使其成為一項法律。議會通過的法案只有在得到總督批準后才能成為法律。議會審議的議案分為兩類：一類是公事議案。絕大多數公告都是由政府內閣提出的，也被稱為“政府法案”；另一類是私事議案。私人決議只涉及地方，單位，團體或個人的動議。提案通過的時間長短取決于許多因素：第一，同時提交的法案和其他法案的重要性和爭議；第二，兩院成員的組成，特別是出席會議的政府成員是否占多數；第三，政府強加的意志是否強烈以及議會是否接受；第四，程序設計是否得當；第五，議員的心理因素等。

議會的第二個職能是財政控制。加拿大議會以威斯敏斯特模式為藍本，因此遵循英國議會通過掌握和控制財政來干預政府政策和工作的做法。但是，議會控制財政權力的權力并不意味著所有與金融有關的事項都由議會決定。

監督和批評政府是加拿大議會的第三個主要職能。議會對內閣的監督主要有三種方式：最常用的是質詢；最少使用但最強大的是投票反對政府；社會影響比較大的是設立調查委員會，調查一些選民關心的社會熱點問題等。

加拿大的立法機關由參眾兩院組成，稱為兩院制，其中眾議院又稱為平民院，代表普通民主的利益。就加拿大普通民眾而言，議會在地位和作用上等同于眾議員。眾議院的地位在某種程度上表明議會政治是眾議院政治。由于議會中政府與反對派壁壘分明，因此眾議院中存在著競爭與妥協的規則，全面的法律和秩序也協調了各方之間的政治沖突。眾議院事務大體可分為五類：常規事務，緊急事務，政務事務，議會事務和異議事務。會議的大部分時間都是公共事務，公共事務的很大一部分是政務。

參議院是加拿大議會中的另一個立法機構，它的104名議員全部由總理任命產生，這在各國議會中非常罕見。由于總理有實權，參議院議員的任命具有強烈的政黨風格。與美國參議院相比，加拿大參議院同樣以地區利益而非省級利益為代表，因此各省的席位數不相等。一旦許多人成為參議院議員，他們就會將自己視為服務于整個國家的獨立資深政治家，從而無視黨的利益。貢獻他們在公用事業方面的專業知識。這與黨的黨派障礙形成鮮明對比。

在立法方面，參議院主要負責審查和通過下議院提出的公共法案。盡管參議院擁有絕對的否決權，但它很少否決政府法案，因此參議院最重要的實際職能是修改措辭的模糊性和過于專業的規定。涉及政策制定和執行領域，參議員往往也擔任重要角色。參議院下設專門委員會，負責相關部門的調查和評估工作。

四、議會中的政黨和議員

政黨是議會政治中的主導因素。只有反對黨領導人才能動員自己的成員共同努力，打敗執政黨。非黨派成員很難在議會中找到生存空間。加拿大現有政黨中較大的一方是保守黨和自由黨，除了一些小黨外，它們通常被稱為兩大政黨。執政黨的組織，職能和特征與權力的獲得，使用和維護有關。內閣總理和內閣掌控著議會黨，處于議會內部外部的黨派，則由執政的議會黨組織主導。執政黨在黨內實行領導和控制的主要手段是政府職位的分配，即所謂的帝國制度或庇護制度。 執政黨擅長通過政府機構和程序建立內部機制，以維持黨本身與官僚機構和私營部門之間的聯系。執政黨還通過培養接班人和政策創新，形成了實現自我完善更新的能力。

議會和內閣能夠正常工作運轉的重點在于反對黨發揮著重要作用，然而，該國議會中的反對黨實力相對較弱，發揮作用有限。反對黨的劣勢在于不能有效對執政黨施加影響，所擬定的公共政策很難獲得支持。這種情況是在聯邦成立后不久形成的，并一直持續到現在。執政黨與反對黨之間的不平衡是嚴重的，但如果政府經常變動，那么這種不平衡就會相應調整和逆轉。

在加拿大議會中，由于政黨因素起支配作用，因而議員個人尤其是后排議員很少引起人們的注意。但是隨著“立法政治”的衰落和“行政政治”的崛起，人們越來越多地將眼光投射到議員個人身上，有的學者甚至說現在進入了“議員政治”時代。作為議員個體，克服自身功能受限的有效途徑是促使自己專供某一政策領域甚至某一項具體事務。由于政府立法的增多和政府干預能力的增強，議員在選民與政府間的壓力越來越大，因此他們為選民的種種具體問題同政府官員打交道，通常用電話或簡單協商的方式來解決問題。

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