公安信訪法治化道路探索

鞠睿

摘 要：公安機關作為黨和人民的“刀把子”肩負著維護社會安全穩定的光榮使命，為了在新時代背景下貫徹落實習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作的重要思想，從而提高公安信訪工作的法治化及規范化水平，進而構建現代化的涉警信訪制度。以實證研究及社科法學的方法，分析當前涉警信訪領域所面臨的突出問題和問題的形成機制，為正確化解涉警信訪領域問題，構建法治化、現代化的涉警信訪制度體系提供參考與借鑒。

關鍵詞：涉警信訪；法治化；信訪制度；利益平衡

一、涉警信訪面臨的形勢與困境

隨著我國經濟建設和改革發展步伐的加快，各方利益的沖突使得社會矛盾日顯突出，而信訪是我國社會矛盾集中顯現的主要途徑之一。部分信訪人的文化程度、自身素質參差不齊，訴求不能如實表達，出現了纏訪、鬧訪、惡意信訪等多種非正常上訪現象，對于這類問題的處理變得十分棘手，公安機關信訪工作的開展面臨著巨大的壓力，也耗費了公安機關的大量精力，對基層的執法環境產生了嚴重影響，甚至危及到了社會安全穩定。

2004年憲法修正案將“人權入憲”， 尊重人權，表明國家的政治態度和基本立場；保障人權，反映政府的莊嚴承諾和政府職能觀念的轉變。而習近平總書記關于加強和改進人民信訪工作重要思想又將信訪工作中的法治化推到了新高度，通過十個深刻指出系統闡述了信訪工作在黨和國家工作大局中的重要地位和作用，科學揭示了新形勢下信訪工作的規律特點，對各部門的信訪工作提出了新要求，新任務。

而公安機關長期以來將維護安全穩定作為工作任務的重中之重。各級公安機關在重要的時間點高度緊張，某些地域甚至喊出口號，“亮劍保平安”，通過對信訪人員的把握及劃分層級來確定穩控名單，在重要的時間點保證其吸附于基層，但維穩工作難免“一刀切”，許多有著冤屈或合理訴求的群眾也被吸附在了基層，這種對于上訪者的穩控會對社會環境造成不可逆的損害，截一個進京上訪者的費用很多時候完全可以解決其實際問題。二是截訪會帶來嚴重的政治后果，涉警信訪相較于其他領域信訪具有更強的政治性，體現的社會矛盾更為突出，行政強制力量對上訪群眾基本人身權利的侵犯直接異化了我國當前信訪制度，在一定程度上造成了國家合法性的流失。三是對于上訪的群眾來說，公安對于其正常信訪活動的介入，攔截會使群眾產生對于公安機關的錯誤認識，極大的惡化了警民關系，不利于日后公安正常執法活動的開展。

如何推動現代化涉警信訪工作，將法治化、規范化貫穿于涉警信訪工作當中，對于維護國家的政治制度，保障公民的基本權利及公安工作的現代化具有重要的意義。

二、國內外對于信訪領域的研究現狀

（一）國內研究

當前，我國對于涉警信訪的研究還處于一種半缺失的狀況，鮮有學者關注，學者將目光投在了對于信訪制度的研究上，從宏觀的角度上為信訪制度構建理論，并通過對于外國諸如情愿，監察等制度的比較來為我國信訪制度的改進與完善作出努力，部分學者通過對信訪制度運行狀況的實地考察，總結出了信訪制度面臨的問題，并創造性的提出了各種解決目前面臨的信訪困境的措施及方法，比如梁迎修教授提出的：“提升行政信訪對于公共決策的支持能力和推動公共政策及時調整的能力，優化現行的信訪工作考核機制，融合剛性的法治思維和柔性的群眾工作”，就能夠為當前涉警信訪提供借鑒及方向。

研究涉警信訪領域的多為實務機關工作者，他們具有豐富的信訪工作經驗，在長期的工作中發現問題、分析問題、尋求解決問題的路徑，但是角度頗為單一，無法跳出實務的領域看問題，且作為公安機關中的實務工作人員，看問題難免具有片面性和趨向正確性所以最終的落腳點就變成了化解涉法涉訴積壓案件、努力做好維穩工作等與涉警信訪工作緊密聯系的實務研究。研究方法單一，沒有將信訪看做是社會生活、社會互動的一部分，孤立的看做公安部門的工作，缺乏與其他學科的交叉聯系，處于一種自說自話的研究狀態，沒有做到與其他學科的深入交流。

（二）國外研究

信訪制度是我國根據社會主義國情而建立的一項特有的政治制度，在世界其他國家并不存在信訪制度，國外對該問題的研究非常少。一些國家擁有議會監察專員制度或申訴專員制度，從功能對應的角度看，與我國信訪制度類似，如德國的聯邦議院請愿制度、法國的總統府通信局和共和國協調員制度、丹麥和瑞典的議會監察專員制度、英國的公民申訴制度和體系、澳大利亞的“冤情大使”和行政裁判所制度等。

西方研究多建立在三權分立、政黨政治、民主政治等制度的基礎上。在警察執法行為進行有效監督的認識上是一致的。有別于傳統以警察機構的內部調查處置為主的監督模式，現代警察監督制度注重引入了社會評價機制，通過引導民眾有序、規范參與警察事務的監督工作，從而實現公民權與警察權正態博弈、體制約束與外部監督雙向平衡的目的。目前，發達國家的警察機構對公民投訴的處理制度已具備專業化、規范化等特征，盡管從形式內容、處理程序、責任追究等存在諸多差異，但均以法律或者警察規定等形式妥善規制，其保障公民合法權益的實現，與我國設立公安信訪制度的根本出發點殊途同歸。

三、公安信訪的突出問題及形成機制

涉警信訪作為當前觀察社會問題的一扇窗，反映出了眾多的突出問題。而當前涉警信訪領域的突出問題主要如下：

第一，非正常信訪猖獗。涉警信訪中理想的狀況應該是信訪群眾按照法律規定通過正常途徑反映其合理訴求，但部分信訪群眾在其信訪活動中拋棄了法律，“信訪而不信法”，力求只通過信訪來解決其問題，而忽視了其他的救濟途徑。更有甚者喜歡越級信訪，認為上級永遠比下級“管用”，造成信訪活動的非正常化，而初次信訪者又喜歡去模仿他人的信訪行為，這樣就造成了一批又一批的信訪者不斷對公安機關的信訪工作施加壓力，造成了當前涉警信訪領域的嚴峻態勢。

第二，重復信訪，無理信訪多發。部分信訪群眾通過信訪活動看到了經濟利益，受利益的驅動開始一事多訪，不達到賠償目的不罷休，此類信訪問題往往不是公安機關履行職能所造成的問題，而是信訪群眾無中生有，信訪取樂造成了公共資源的浪費，耽誤了其他信訪群眾反映其正常訴求。

第三，公安機關“一刀切”。由于非法信訪造成了極為惡劣的社會影響并嚴重危害了社會正常秩序，公安機關有必要對部分信訪人員了解情況，掌握其基本動態，從而避免群體性事件及其他惡劣事件的發生。但是，維穩工作的操作性較一般，公安機關的維穩工作難免“一刀切”，雖然在一定程度上保持了社會治安的良好態勢，但是對信訪制度來說是一種沖擊，信訪制度作為我國根據社會主義國情而建立的一項特有的政治制度，其目的就是為了保障人民的合法權益能夠得到更好的實現，人民的價值能夠在制度的框架內得到更好的體現，如何探索出維穩工作的新方法，從而最大限度的保障人民合法權益，推動涉警信訪工作的法治化，是當前涉警信訪領域最為突出的問題。

涉警信訪領域中的群眾訴求廣泛，涉及到的內容涵蓋著方方面面，不同的信訪問題由于時代背景的不同具有極強的時效性及政策的導向性，故分析涉警信訪領域中問題的形成機制時，我們可以從大處著眼，看到真正持續影響涉警信訪領域的關鍵因素，政策會隨著時代的改變而改變，訴求也是不斷變化的，但是無論何種信訪都圍繞著利益，利益貫穿于信訪活動的始終，可以說分析好利益對于信訪活動的影響，就已經抓住了涉警信訪領域的“牛鼻子”。

四、公安信訪法治化的措施及方法

在行政信訪領域，學者們已經提出了眾多的制度創新理論及立法建議，而涉警信訪作為行政信訪的一部分理應追尋最新的思潮及動態。但社會生活具有極強的變化性，我們不能永遠“頭痛醫頭腳痛醫腳”，問題的解決不能僅僅依靠立法和制度，依靠對策來進行行為的規制或許要建立在基礎理論已經相當成熟的情況下，而當前涉警信訪領域基礎理論尚未充分，故不宜提出具有政策導向性的立法建議，而應該具體針對于形成機制的關鍵即利益來進行法治化的發展和進步。

既然要平衡利益，就必然要同時牽扯到兩個主體。對于公安機關來說其可控利益主要是信訪績效考核體系的壓力，《信訪條例》將信訪績效納入到了公務員的考核體系當中，我們的公安民警自然不敢懈怠，“一票否決制”的考核體系對于公安機關的信訪工作人員來說是不公平的，為了化解信訪群眾對于社會安全及社會秩序的壓力，上級公安機關將壓力轉移到下級公安機關上，既侵害了信訪群眾的合法權益，同時也侵害了民警的合法權益，機械式的命令雖然能夠在短時間內營造出一種欣欣向榮的和諧畫面，但卻為社會增添了更大的風險和壓力，一般的信訪問題解決周期并不長，但是通過傳統的“一刀切”涉警信訪工作模式，就會使問題的解決周期變長，社會矛盾不斷積壓，原本容易解決的信訪問題，也變得更加復雜，更加難以把握。涉警信訪較其他行政信訪主體來說具有強制力和更為廣泛的社會影響力，我們必須要促進當前涉警信訪領域的法治化，改變現有的傳統信訪工作績效考核體系，要把按照非法上訪的人數、次數等責任追究的機制轉化為多元的，科學的考核機制或鼓勵機制，做到保護好公安信訪工作者的權利保障，從而減少涉警信訪領域內的對抗性，促進社會矛盾能夠在公安機關得到妥善的溝通與探討，從而達到“良法美治”的效果。

對于信訪群眾來說，如何把握其利益是尤為關鍵的，在涉警信訪的工作開展過程中，我們必須堅持法治思維，但對于群眾利益，我們仍要保持一種柔性的包容態度，其目的在于最大限度的減少對抗，從而更好的推動涉警信訪的法治化和規范化，如何正確把握信訪群眾的利益所在要根據其特性。

首先是客觀性，作為信訪群眾的訴求最終落腳處，利益是信訪群眾最為關注的點，但訴求中的利益必須是客觀存在的，必須具備被侵害了的客觀事實，無中生有，無理取鬧的利益訴求決不能予以支持，其結果只會導致更多的非正常信訪事件發生，“一傳十，十傳百”違背法律來滿足上訪的不客觀利益訴求，只會制造出更多的信訪問題，對于涉警信訪領域產生更大的沖擊和壓力。

其次是科學性，信訪群眾的利益訴求必須是可救濟的，符合一般性救濟原則的，在涉警信訪工作實踐中，很大一部分積壓問題是由于信訪群眾的利益訴求不合理，甚至夸張，利益訴求應科學的認識到賠償的目的和限度，國家賠償不是非法信訪的提款機，信訪群眾的利益賠償要適度，要經得起推敲，要根據科學的并具有操作性的規定來指導，而不是根據信訪人的“獅子大開口”，更不是其對于社會的潛在危害性。

利益的平衡問題是一個主觀性較強的問題，筆者提出的方法具有宏觀上的導向性，但“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”，如何具體的平衡好相關主體之間的利益問題任重而道遠。

五、結語

人民群眾既依法享有通過信訪途徑反映其訴求的權利，也必須要遵守相關法律對于信訪事項的規定，維權堅決的遵守法律，相信法律，不可違法，不可信訪而不信法，更不能制造極端事件、群體事件。

公安機關作為武裝性質的治安行政力量，人民民主專政的堅強柱石，在信訪維穩工作中應當發揮著主力軍的作用，對信訪活動中違法犯罪行為必須堅決予以打擊。一手抓預防信訪問題的發生和已經發生的信訪問題的解決，一手抓打擊信訪活動中違法犯罪行為，“兩手抓，兩個手都要硬”。

但是，公安機關對于信訪活動的廣泛介入諸如穩控等措施必須要在法律允許的范圍內，在法治的軌道上運行，不可肆意妄為，不可越軌。而當前越軌現象時有發生，必須對現有的越軌現象予以及時的糾正，引導工作工作向法治化，專業化，信息化的方向上持續發展進步。對于涉警信訪領域內問題的解決絕非一朝一夕，矛盾的化解和糾紛的解決依靠著對于形成機制的分析把握，而非對策性的立法建議，對于利益的平衡把握，是從小處入手，切實做到化解社會矛盾的有效舉措。

參考文獻：

[1]郭艷梅.公安信訪工作法治化的路徑[J].公安教育，2014（10）.

[2]徐晶.控制論視閾下的公安信訪工作[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2014（10）.

[3]陳洪喜.淺議在涉法信訪案件中建立聽證制度[J].公安研究，2007（05）.

[4]陳瑞華.《論法學研究方法》[M].第二版.

[5]劉愛嬌.云南省公安涉法涉訴信訪工作的困境及應對策略[J].云南警官學院學報，2015（6）.

[6]劉茂林.全面深化公安改革背景下警察權配置問題思考[J].中國法律評論，2018（3）.

[7]魏佳，黃謨媛，陳雨薇.權利與權力法治契合下的公安機關行政裁量權治理模式[J].人民法治，2018（18）.

[8]劉寶林.涉訴信訪的異化與治理對策研究[J].人民論壇·學術前沿，2018（14）.

[9]余凌云.警察權的“脫警察化”規律分析[J].中外法學，2018（2）.

[10]梁迎修.我國行政信訪的制度困境及其改革邏輯[J].政法論叢，2018（5）.