政策網絡視角下江蘇高考“十年五改”原因分析及對策研究

吳熒秋

摘 要：江蘇高考改革政策多變，政府、專家、民眾等主體在政策制定中分別扮演者不同的角色，共同推動了政策的調整。本文針對高考政策調整背后的多重因素，在政策網絡的理論框架下，運用羅茨模型、話語權理論、網絡分析辦法等進行分析。不僅如此，本文還基于制度決策理論、過程模型等理論，為政策網絡背景下如何進行政策制定提供了多條建議。

關鍵詞：高考改革政策，政策網絡理論，主體因素

一、政策變革因素分析-------基于政策網絡理論

（一）政策網絡理論

政策網絡理論的概念可以從以下四個方面進行定義，分別是政策主體、政策資源、國家自主性和網絡治理。

政策主體視角認為，政策網絡就是公私行動者之間的一種關系模式。或是，彼此相互依賴的行動者之間在某種程度上穩定的社會關系類型，以及在此基礎上形成的政策問題和政策方案。

資源依賴視角認為，政策網絡過程是行動者資源相互交換的過程。貝森將政策網絡定義為一群或復雜的組織因資源依賴而彼此結盟，因資源依賴中斷而相互區別。

國家主體性視角指出，當利益集團與政府交換信息以獲得利益集團在政策領域中的利益時就產生了政策網絡。

從網絡治理的視角出發，可以將政策網絡理解為政策參與者為了使公共政策能夠朝向自己預期的利益方向而與其他政策參與者進行互動博弈的模式關系。

政策網絡有三種類型，而其中應用最廣泛的便是羅茨模型。英國學者羅茨系統的建構起了政策網絡的理論框架，根據利益的相關性、參與成員的數量與穩定性以及是公共的還是私人的等標準，他提出了政策網絡的五種類型：政策社群、專業化網絡、府際關系網絡、生產者網絡和議題網絡。這五大網絡分別有自己的特征，在政策制定活動中這五個次系統之間基本上是一個從宏觀政策到微觀政策的分布。

（二）案例介紹-----影響高考政策的主體因素

1.專家因素

在江蘇高考政策調整的過程中，專家是其中非常重要的推動力量。一方面，專家是制定政策的一部分。案例中08年政策改革時，相關負責人找到了南師大課程專家，要求其在一星期內設計出新高考方案，盡管他最終因為反對而逐漸被邊緣化，但也從側面反映出相關專家是政策制定的重要組成部分。另一方面，專家也能間接的參與政策制定。例如生物學院士就通過上書提高了生物在高考中的地位，盡管只是坊間傳言，但也側面驗證了該渠道的存在。

2.政府官員意志因素

在歷次高考政策調整中，政府官員的意志是至關重要的。首先每次改革的目的都是政府官員或負責人對高中生的主觀理解和希望，認為他們應該是通才或其他。當政府官員對政策認識傾向于向美國學習時，就不顧中國的特殊性，完全按自身認識制定政策。

3.地方與中央關系因素

江蘇省委書記在高考座談會上揭露：“大體相當”江蘇執行的最嚴格，分流的最好，但是犧牲了人民群眾的滿意度。我們不能為了好看，為了得到表揚......。這句話中，“為了得到表揚”隱晦的指出了江蘇高考政策的頑疾。一直以來，中央下發的關于高考的各項意見江蘇都嚴格執行，甚至不惜損害人民利益。

4.群眾意見因素

在江蘇高考政策調整過程中，群眾的力量也發揮了不小的作用。群眾意見作用發揮最典型的是2016年江蘇減招事件，群眾齊聚政府門前，表達了對高考錄取政策的不滿。盡管減招事件沒有直接推動高考政策調整，但是不可否認它加速了高考改革的步伐。

（三）理論分析

1.主體影響因素構成政策網絡

之前對政策制定影響因素的分析主要采用多元主義或和統合主義二分法，這二者的局限在于對影響政策的因素分析不夠全面，并且是孤立的去看待各個因素間的關系。政策網絡分析則不同。

有關江蘇08年高考政策的失敗，政策網絡中的在政策社群網絡對此能夠進行較為清晰的解釋。政策社群網絡是建立在共同完成相關責任的基礎上，一般是某一政策相關的政府部門和相關的參與者。在江蘇高考政策中主要的政策社群就是教育廳。高考政策中，江蘇省教育廳共同完成的相關責任主要是“大體相當”和擴大中西部招生。“大體相當”是教育部提出的關于普職的要求，江蘇在這方面執行的最嚴格、分流的最好。由于在政策社群網絡中，成員之間是橫向的依賴關系，因此當教育廳執行系列不當政策時，政策社群參與者不會提出反對，因為彼此間是一榮俱榮的依存關系。

2.基于共同話語的政策網絡與政策制定

首先是政府官員努力獲得政策制定的話語霸權。在歷次高考政策調整過程中，政府始終對高考政策運用自身的話語體系進行解釋。2000年改革方案出臺，政府官員說高中生應該成為全面發展的通才。2002年方案出臺后，政府同樣對其進行了說明，指出兼具文理素養的學生視野更開闊、創造性更強。無論是哪種說法，都是政府這個行為者為自己在政策制定中的話語霸權進行解釋，提高自己的知識性與合法性。

其次是專家也積極謀取高考政策制定中的話語權。較為極端的是坊間傳聞的某生物學院士成功“上位”，為生物在高考中的地位發聲，成功謀取到話語權。其他有關專家諸如南京大學高等教育研究所所所長、南京大學五位院士在專家座談會上積極發聲。

最后是普通民眾，他們在政策網路中的話語權普遍較低，但是隨著我國民主程度的逐漸挺高，民眾也逐漸謀求政策網絡中的話語權。由于話語并不是簡單的語言，而是包含了規則，是共同的術語和概念。這樣的術語和概念普通民眾是較難形成的，他們只能通過直接的語言表達自己的政治訴求，因此話語權較小。

哈爾杰提出從話語分析的視角來解讀政策網絡，非常重要的一部分就是通過制度對話語進行限制、規范和解釋。這一模型是行為者通過話語對制度施加影響，進而進行問題建構和對策建構，同時，制度也對話語進行限制和結構化。最后這一部分非常重要，江蘇高考政策改革的失敗，其中一大原因便是在于缺乏良好的制度對話語權進行約束。

從高考政策負責人能夠輕易的將自己不合乎實際的政策理想轉化為具體政策，便能看出對政策理想的話語缺乏一定的制度約束，無法用制度將政策理想中不切實際的部分限制或過濾，而是讓其直接轉化為政策。

3.網絡分析法與政府定位

政策網絡背景下，對政策運用網絡分析法進行探究，需要對政府當前在政策中的角色有清晰的認識。在網絡分析法中，網絡自身在很大程度上解釋的是個體和組織的行為。任何復雜政治系統的基本單位不是個人，而是社會行為者的位置或角色以及這些位置間的關系或聯系。網絡結構中，行動者的位置是基本分析理念。處于網絡交流和資源交換中心位置的行動者參與的政策事件比外圍行動者多。毫無疑問，案例中處于交流和資源交換中心位置的行動者便是教育廳，他們在整個高考政策調整中擁有極高的參與度。網絡中在鼓勵行動者進入政策過程的同時又會抑制一部分行動者參與公共政策。

二、調整公共政策建議

（一）正視政策網絡存在

無論是政府還是民眾，都要理性的正視利益集團的存在。盡管我們一直認為我國不存在利益集團，公共政策都是由政府基于公共利益制定的，然后由行政部門加以實施，然而隨著時代的發展，我們越來越無法否認這其中存在著各方的利益之爭。各利益主體通過所分配的資源，用各種手段影響公共政策的制定。我國的公民社會得到長足的發展，眾多民間組織也成為影響政府決策的重要因素。目前，專家學者已經逐漸用政策網絡來分析相關的改革和政治。作為政府，不能對有意忽視或輕視社會力量，阻止或限制其參與政策制定和調整。政府正視政策網絡的存在，有助于認清自身不足，考慮各方意見，進而審慎決策，避免類似于江蘇十年四改十年未改的政策調整悲劇。

（二）完善制度，保障參與成果轉化

完善制度的最終目的是為了保障政策網絡中的有效建議轉化成政策內容。廣開言路并不意味著政策內容的完善，必須對其進行一定的制度保障。根據制度主義決策模型，新制度主義認為表達出來的偏好與真正的偏好之間存在差異。這一點在官員和專家身上都很常見。新制度主義認為政治決策不是建立在個體偏好聚集的基礎上，而是決策規則直接影響到政治后果，政治決策不能還原為個體偏好。

現階段，我國在政策制定方面需加強的制度包括專家聽證會制度、官員政策思想可行性驗證制度、連接群眾與政府意見交換的相關制度以及地方落實中央要求的系列制度。唯有這樣，政策參與才不會變成一場虛假的狂歡，而是有現實成果的頭腦風暴，讓參與主體擁有一定的價值感。擁有話語權更要擁有決策權。當然，這一切的前提是政府要能建立有效的組織機構，形成順暢的溝通協商網絡，使政策參與者能夠快速便利的接收、交流各種信息資源以及觀點意見。

完善制度不僅僅是在政策制定過程。根據過程模型以及瓊斯的階段理論，完整的政策包括問題認定、政策發展、政策執行、政策評估以及政策終結。因此，無論是在問題進入政府議程中還是向政府反饋計劃評估成果，都必須有完善的制度予以保障。

（三）清醒認識，明確政策服務主體

當前，不少政府對政策服務主體缺乏清醒的認識，甚至錯將中央當作其政策服務主體。所謂政策目標群體是指那些由于政策的強制性而必須對其自身的行為模式重新進行調適的群體，又稱政策對象。政策能否達到目的，既不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是政策執行者能夠完全決定的事情，它與政策目標群體有直接關系。 既然如此，政策目標群體必然不是上級更不是中央，而是普通的人民群眾。

政策制定者要始終明確政策服務主體，準確定位政策目標群眾，而不是通過犧牲目標群體的利益來討好錯誤的政策服務主體，進而滿足個人利益。

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