基于大數(shù)據(jù)的沈陽(yáng)國(guó)土空間規(guī)劃用地適宜性評(píng)價(jià)探討

張年國(guó) 王娜

摘要：在對(duì)用地適宜性評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系、技術(shù)方法及應(yīng)用實(shí)踐進(jìn)行分析總結(jié)后，深入剖析國(guó)土空間規(guī)劃編制階段城市建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題和需求。基于能夠獲取的海量精準(zhǔn)空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，提出了國(guó)土空間規(guī)劃階段進(jìn)行城鄉(xiāng)用地適宜性評(píng)價(jià)的六方面指標(biāo)體系，采用單要素與多要素相結(jié)合的空間分析方法，劃定沈陽(yáng)市區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)用地的建設(shè)適宜性。結(jié)合生態(tài)紅線劃定、基本農(nóng)田保護(hù)，劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)范圍，并依據(jù)功能將沈陽(yáng)市區(qū)劃分為生活功能區(qū)、生產(chǎn)功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，保障了城市建設(shè)用地選擇、糧食生產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合理需求，滿足城市發(fā)展建設(shè)和指導(dǎo)下層次規(guī)劃編制的需要。

Abstract： After analyzing and summarizing the index system， technical methods and application practices of land use suitability evaluation， the problems and needs of urban construction land use suitability evaluation in the preparation stage of land planning are deeply analyzed. Based on the massive spatial data and attribute data that can be obtained， a six-level index system for the evaluation of urban and rural land use suitability in the land planning stage is proposed. The spatial analysis method combining single factor and multi-factor is used to demarcate the suitability of urban and rural land construction of the urban area of Shenyang. Combined with the definition of ecological red line， basic farmland protection， the scope of prohibited construction area， limited construction area and suitable construction area， Shenyang urban area will be divided into living function area， production function area and ecological function area according to functions， which will ensure the rational needs of the selection of urban construction land， food production safety and ecological environment protection to meet the needs of level planning under urban development and construction and guidance.

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);多規(guī)合一;國(guó)土空間規(guī)劃;用地適宜性評(píng)價(jià)

Key words： big data;multi-regulation;national land space planning;land suitability evaluation

中圖分類號(hào)：TU984.11+3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2019）14-0010-04

0 ?引言

城鄉(xiāng)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)是通過(guò)評(píng)價(jià)不同類型土地的適宜程度和限制強(qiáng)度來(lái)判斷其作為建設(shè)用地使用時(shí)的適合性。對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)，確定生態(tài)環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害、基本農(nóng)田和水資源、歷史文化遺產(chǎn)等方面的保護(hù)范圍和保護(hù)要求，劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)范圍，是城市規(guī)劃法等相關(guān)法規(guī)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃階段的具體要求，也是立足于資源環(huán)境承載能力，保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境，走資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)化道路，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的客觀需要。通過(guò)用地適宜性評(píng)價(jià)，協(xié)調(diào)城市發(fā)展建設(shè)與基本農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，一是可以避免城市無(wú)序蔓延和低效擴(kuò)張，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，引導(dǎo)城市規(guī)劃由“增量”向“存量”轉(zhuǎn)變，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu);二是保護(hù)生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明，守住耕地紅線，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要;三是為劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田奠定基礎(chǔ);四是按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，促進(jìn)形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間、生產(chǎn)空間和生活空間的優(yōu)化布局。

1 ?研究背景

用地適宜性評(píng)價(jià)被廣泛應(yīng)用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地選擇（尹海偉，2013）、農(nóng)村居民點(diǎn)整治（郭月婷，2012）、生態(tài)環(huán)境保護(hù)（孫燁，2012）、農(nóng)用地評(píng)價(jià)（馮曉利，2012）、農(nóng)用地整理復(fù)墾（鄒玥，2011）等，應(yīng)用日益廣泛。空間范圍也涵蓋了從省、市、縣到具體項(xiàng)目的大中小不同空間尺度（鄭宇，2005;王寶強(qiáng)，2009）。在城鎮(zhèn)建設(shè)用地選擇方面，《城市規(guī)劃編制辦法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施。為合理選擇城鄉(xiāng)發(fā)展用地，科學(xué)制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，規(guī)范和引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地評(píng)定的基本技術(shù)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2009年頒布了《城鄉(xiāng)用地評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ132-2009），明確了包括工程地質(zhì)、地形、水文氣象、自然生態(tài)和人為影響等五個(gè)層面的36個(gè)指標(biāo)體系，并明確了具體的評(píng)定方法、判定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)定步驟，以及進(jìn)行綜合評(píng)定的原則和規(guī)定，為城鄉(xiāng)用地評(píng)定提供了依據(jù)。

但是，目前在城市建設(shè)用地評(píng)定的指標(biāo)和方法上，還存在一些問(wèn)題：①指標(biāo)體系不全面，對(duì)工程地質(zhì)、生態(tài)控制區(qū)、規(guī)劃控制區(qū)等要素考慮不夠;②評(píng)價(jià)方法欠科學(xué)，往往選擇幾個(gè)重要指標(biāo)進(jìn)行疊加并主觀判斷，對(duì)要素的重要性權(quán)重不予考慮;③數(shù)據(jù)資料很難收集全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不充分，特別是工程地質(zhì)方面的資料很難掌握（葉斌，2011）。此外，雖然現(xiàn)在的GIS空間分析方法被廣泛應(yīng)用于用地適宜性評(píng)價(jià)分析中，但通常限于無(wú)法獲取精準(zhǔn)的空間矢量數(shù)據(jù)而往往采用對(duì)分析要素進(jìn)行空間柵格處理的方法，導(dǎo)致了評(píng)價(jià)結(jié)果只能反映總體特征和趨勢(shì)，而無(wú)法進(jìn)行精準(zhǔn)定位或者深入分析使用。

本文通過(guò)獲取的海量精準(zhǔn)空間矢量數(shù)據(jù)，采用單要素分析和多要素綜合分析相結(jié)合的方法，對(duì)沈陽(yáng)市區(qū)的城鄉(xiāng)用地適宜性進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)精準(zhǔn)的空間定位與管制劃分，滿足城市發(fā)展建設(shè)和指導(dǎo)下層次規(guī)劃編制的需要。

2 ?評(píng)價(jià)范圍與原則

2.1 評(píng)價(jià)范圍

評(píng)價(jià)范圍是沈陽(yáng)市內(nèi)九區(qū)，即沈陽(yáng)市區(qū)，包括和平區(qū)、沈河區(qū)、皇姑區(qū)、大東區(qū)、鐵西區(qū)以及沈北新區(qū)、渾南區(qū)、于洪區(qū)和蘇家屯區(qū)，總面積3471平方公里。

2.2 評(píng)價(jià)原則

2.2.1 生態(tài)優(yōu)先原則

當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不能兼顧時(shí)，應(yīng)當(dāng)把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先地位，優(yōu)先保障城市基本生態(tài)安全，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連續(xù)性。在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地適宜性評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)要素保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)要求，優(yōu)先保護(hù)沈陽(yáng)生態(tài)資源和環(huán)境不被破壞。

2.2.2 主導(dǎo)要素原則

所有土地都受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多種因素影響。在評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)價(jià)要素對(duì)空間影響的差異性，重點(diǎn)選取對(duì)土地評(píng)價(jià)起控制和主導(dǎo)作用的評(píng)價(jià)要素進(jìn)行評(píng)價(jià)，按照由嚴(yán)格到寬松的保護(hù)要求，突出主導(dǎo)因素對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的決定作用。

2.2.3 兼顧發(fā)展與生態(tài)原則

在優(yōu)先對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的前提下，市區(qū)內(nèi)的用地，也應(yīng)當(dāng)滿足城市發(fā)展建設(shè)的需要，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與城市建設(shè)的協(xié)調(diào)，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

2.2.4 可操作性原則

在評(píng)價(jià)過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合沈陽(yáng)實(shí)際情況，選擇可獲取的、能夠反映評(píng)價(jià)對(duì)象特征的要素指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3 ?評(píng)價(jià)指標(biāo)與方法

3.1 數(shù)據(jù)獲取與指標(biāo)確定

參考《城鄉(xiāng)用地評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》，結(jié)合沈陽(yáng)市區(qū)內(nèi)地勢(shì)平坦、平原為主、工程地質(zhì)條件良好、地質(zhì)災(zāi)害不易發(fā)的特征，選擇了具有精準(zhǔn)空間矢量數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地、生態(tài)、水文、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、地形等6大類，共計(jì)22個(gè)要素進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

3.2 評(píng)價(jià)方法

本文采用單要素評(píng)價(jià)和多要素綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法。

3.2.1 單要素評(píng)價(jià)

單要素評(píng)價(jià)對(duì)土地利用產(chǎn)生影響的某個(gè)要素進(jìn)行的評(píng)價(jià)，如林地、基本農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)、河流等，根據(jù)單要素對(duì)土地建設(shè)的限建程度進(jìn)行限制級(jí)別劃分，分別劃定為禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)，這種評(píng)價(jià)方法可以定量地、較直觀地了解某項(xiàng)評(píng)價(jià)要素對(duì)用地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)論的影響。單要素評(píng)價(jià)是多要素綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，也是進(jìn)行多要素綜合用地適宜性評(píng)價(jià)的組成部分。

3.2.2 多要素綜合評(píng)價(jià)

因?yàn)橛玫厥鞘芏喾N因素共同影響的，這些要素在空間上存在疊加，在保護(hù)要求上也存在差異。因此，需要對(duì)多個(gè)要素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。多要素綜合評(píng)價(jià)是對(duì)影響用地的多個(gè)要素進(jìn)行空間疊加的基礎(chǔ)上，對(duì)影響用地評(píng)價(jià)的主導(dǎo)因素進(jìn)行甄別，按照限制程度由嚴(yán)格到寬松的原則，限建級(jí)別由要求最嚴(yán)格的要素空間進(jìn)行劃定。相同級(jí)別的要素按照“限建要素分布情況最大相同范圍”的原則進(jìn)行空間合并，形成最終評(píng)價(jià)結(jié)果。將重疊的空間進(jìn)行去重處理，最終將市區(qū)劃分禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)。

3.3 單要素用地適宜性評(píng)價(jià)

根據(jù)單要素的保護(hù)要求，對(duì)6大方面、22個(gè)要素不同屬性進(jìn)行分類保護(hù)要求，但是各生態(tài)要素之間在空間上存在重疊現(xiàn)象，在保護(hù)要求也因?yàn)楸Ｗo(hù)角度不同而存在禁建和限建差異，因此不能簡(jiǎn)單對(duì)各生態(tài)要素的禁建區(qū)和限建區(qū)面積累加計(jì)算，需要在多要素綜合評(píng)價(jià)中進(jìn)一步處理。具體包括：①自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、重要生態(tài)保護(hù)地與林地、耕地、基本農(nóng)田、河流湖泊水庫(kù)水面等在空間上存在重疊，在保護(hù)要求上也有所差異需要進(jìn)一步分析，去除重疊部分，并調(diào)整保護(hù)要求。②坡度大于25度以上的與各保護(hù)區(qū)、林地、基本農(nóng)田等要素存在多次空間重疊現(xiàn)象，需要對(duì)保護(hù)范圍和保護(hù)要求進(jìn)行處理。

3.4 多要素綜合用地適宜性評(píng)價(jià)

3.4.1 綜合評(píng)價(jià)過(guò)程

為識(shí)別市區(qū)范圍內(nèi)各要素的空間分布主要特征，采用“地圖疊加法”，在對(duì)6大類的22個(gè)評(píng)價(jià)要素對(duì)具體空間的主導(dǎo)因素進(jìn)行甄別的基礎(chǔ)上，進(jìn)行空間疊加綜合分析。

①相同限制級(jí)別要素：按照“評(píng)價(jià)要素分布情況最大相同范圍”的原則，將相同級(jí)別限制要素采用ArcGIS的空間融合算法進(jìn)行空間合并，生成相同級(jí)別的評(píng)價(jià)單元。

②不同限制級(jí)別要素：同一空間各種評(píng)價(jià)要素的限制級(jí)別不同，則按照“主導(dǎo)因素”原則，其限制級(jí)別由要求最嚴(yán)格的要素空間決定。采用ArcGIS的裁剪算法，按順序依次由禁止建設(shè)區(qū)到限制建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)到適宜建設(shè)區(qū)到進(jìn)行空間分割，然后再將分割后的相同級(jí)別限制要素進(jìn)行空間合并，保證最終的評(píng)價(jià)單元要素空間具有唯一的空間屬性和保護(hù)級(jí)別。

3.4.2 綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

評(píng)價(jià)要素在空間上幾乎覆蓋整個(gè)市區(qū)，在空間上重疊現(xiàn)象普遍存在。經(jīng)過(guò)空間疊加后的評(píng)價(jià)要素，主要影響評(píng)價(jià)結(jié)果的禁止建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)。采用ArcGIS的空間融合與裁剪運(yùn)算進(jìn)行去重分析，主要包括：①對(duì)禁建區(qū)與禁建區(qū)重疊的區(qū)域進(jìn)行去重分析。包括第一批生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的一級(jí)區(qū)、生態(tài)保護(hù)地的紅線區(qū)與河流水庫(kù)的水面、林地、灘涂和基本農(nóng)田的重疊部分。②禁建區(qū)與限建區(qū)交疊，按照保護(hù)要求最嚴(yán)格區(qū)域進(jìn)行空間劃定，然后進(jìn)行去重分析。包括第一批生態(tài)保護(hù)地的二級(jí)區(qū)、生態(tài)保護(hù)地的黃線區(qū)與河流水庫(kù)的水面、林地、灘涂和基本農(nóng)田重疊部分。③將地面坡度大于25度的地區(qū)與所有重疊要素剔除。

最終，通過(guò)ArcGIS的空間融合與裁剪運(yùn)算，去除重疊禁建區(qū)面積約20平方公里，去除重疊限建區(qū)面積約120平方公里。

4 ?用地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)論

4.1 空間管制引導(dǎo)

在進(jìn)行單要素分析和多要素綜合分析的基礎(chǔ)上，充分考慮滿足城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)需求與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，按照優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，建設(shè)生態(tài)文明的要求，將市區(qū)劃為禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)。

禁止建設(shè)區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)與緩沖區(qū)、林地、基本農(nóng)田、重要河流與湖泊及水庫(kù)水面、灘涂、重要生態(tài)保護(hù)地的紅線區(qū)、坡度大于25度地區(qū)，構(gòu)成了市區(qū)內(nèi)青山綠水的生態(tài)空間，是維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)安全和保障城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的重要區(qū)域，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要空間。

限制建設(shè)區(qū)包括自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)及外圍區(qū)、第一批生態(tài)紅線二級(jí)區(qū)、生態(tài)保護(hù)地黃線區(qū)、郊野公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等地區(qū)。城鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)盡可能避讓限制建設(shè)區(qū)，對(duì)于列入限制建設(shè)區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)根據(jù)所涉及的限制性要素的分布情況，制定有針對(duì)性的建設(shè)限制要求。

適宜建設(shè)區(qū)指除禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)外的其他用地，包括現(xiàn)狀建設(shè)用地、現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施用地、未利用地等。

4.2 功能空間劃定

十八大報(bào)告中提出把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

本文在對(duì)市區(qū)各類用地進(jìn)行全面梳理和分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同空間要素承載的自然屬性和承載功能，結(jié)合空間管制劃分結(jié)論，將市區(qū)劃分為生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間。其中生產(chǎn)空間主要指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，特指基本農(nóng)田，是為保障糧食安全劃定的禁止建設(shè)區(qū);生活空間包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地及未來(lái)可作為建設(shè)用地的空間，是未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的可拓展空間;生態(tài)空間包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、林地、重要生態(tài)保護(hù)地、河湖水面、灘涂、郊野公園、灌渠以及地面坡度大于25度需要進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)的區(qū)域，是禁止建設(shè)區(qū)和少量的限制建設(shè)區(qū)。

5 ?結(jié)語(yǔ)

本文采用海量精準(zhǔn)數(shù)據(jù)資料，從多規(guī)合一視角出發(fā)，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，探索通過(guò)用地適宜性評(píng)價(jià)來(lái)避免城市發(fā)展建設(shè)、基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)紅線之間出現(xiàn)矛盾的途徑。構(gòu)建全面、系統(tǒng)的用地適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)不同評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)各類土地所發(fā)揮的控制和主導(dǎo)作用差異，借助ArcGIS平臺(tái)的空間數(shù)據(jù)分析處理功能，將全市空間劃分為禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和適宜建設(shè)區(qū)。用地適宜性評(píng)價(jià)結(jié)論可以優(yōu)化城市空間布局，更加科學(xué)、有效的保護(hù)耕地和促進(jìn)土地集約利用，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化市區(qū)內(nèi)的生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，也可以滿足城市發(fā)展建設(shè)和指導(dǎo)下層次規(guī)劃編制的需要。

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