數字時代的政府治理現代化：現實困境、轉換機制與踐行路徑

張騰　蔣伏心

[摘要]以人工智能、大數據、區塊鏈與云計算為內核的數字浪潮席卷而來，深刻重構了我國經濟社會中多個運行體系與發展領域，而數字時代下傳統問題異化與新問題頻現是各級政府不可回避的重大治理挑戰，同時也對政府部門事務治理提出更為嚴苛的要求與標準。在捋清當前我國政府組織治理過程中出現的主要現實問題基礎之上，深層辨析顯性治理難題的屬性本質與根源實質，同時充分結合數字實踐背景與客觀環境，從源頭治理視域出發，全面厘清數字時代我國政府組織與職能部門治理現代化升級的轉換機制，并為其適應與引領數字新發展階段提出針對性的政策意見與思路建議。

[關鍵詞]數字時代;政府治理;轉型升級;轉換機制

[中圖分類號] F49;D63[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2022）01-0001-08

一、研究背景與問題提出

隨著內部資源稟賦結構與外部國際環境條件漸進式演化，我國已經邁入經濟新常態發展階段，同時進入全面深化體制機制改革攻堅區與深水區，如何有效提振我國實體經濟、保證社會平穩發展成為新階段黨中央與國務院高度重視的核心目標。黨的十九大報告提出必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，不斷滿足人民對美好生活新期待，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。面對百年未有之大變局，促進治理體系與治理能力現代化發展成為我國政府組織理性回應客觀變化與演進趨勢的必然選擇，同時也是推動供給側結構性改革與構建雙循環新發展格局的有力支撐。作為治理體系與治理能力現代化的主要運行載體，政府組織治理毫無疑問成為我國體制機制改革與創新的前沿陣地。因此，優化政府治理結構，降低監督與管理成本，提升總體社會治理績效也就成為未來長時期我國政府組織與職能部門的主要工作目標。

當今全球再一次涌現科技革命與產業變革浪潮，依托大數據、人工智能、區塊鏈與云計算的數字經濟的誕生與泛化催生出諸多新產品、新技術、新產業與新商業模式。作為繼農業經濟與工業經濟之后的又一全新經濟業態，數字經濟深刻影響不同維度的發展領域與運行系統，已經高度滲透與深度融入于我國生產、消費、交換、分配各個環節與階段。但任何事物均有兩面性，數字時代也衍生出諸多新風險與不確定性，數字風險有著特殊的隱蔽性、突發性、跨界性與隨機性等全新特征，這對我國政府治理能力與水平提出更高要求?！笆奈濉币巹澗V要明確提出提高數字政府建設水平，加強公共數據開放共享，推動政務信息化共建共用，提高數字化政務服務能力。在數字新時代，我國各級政府組織能否高效融入數字浪潮之中，加快自身數字化轉型升級以有效解決新舊治理頑疾，提高電子政務能力與數字服務水平，科學促進治理體系與治理能力現代化發展便成為一個值得深入研究與探討的重大議題。

二、數字時代政府治理的主要現實問題

在數字時代發展背景下，我國政府治理主要面臨新問題處置不及時、傳統問題治理效果低下、政府與市場邊界不清、區域問題治理力量分散、晉升政策扭曲、官員行為約束低效等現實難題。

（一）新問題處置遲緩

在數字發展階段，內嵌時代特征的新問題與新風險層出不窮，個人隱私泄露、網絡謠言、P2P爆雷、虛擬幣洗錢等亂象已經嚴重侵犯我國國民群體的基本權益，負向沖擊市場主體的生產生活行為。由于我國監管制度框架具有明顯的審慎包容特征，導致政府部門對新興領域的監督與管理表現出較為寬松與放任態度，進而營造出一種軟約束的“和諧”環境氛圍。但過于包容的監管理念與行為誘致市場中的負面因素逐漸累積，在達到一定規模時新的問題與風險便會集體性爆發[1]。與此同時，由于政府組織從初步識別、部分理解到全面掌握社會新事物需要一個過程，且任何一項宏觀措施從設計制定、公開頒布至實施落地都具有較長周期，因此我國政府部門對于社會全新問題的處理與應對則稍顯“手足無措”，處置方式具有一定程度的滯后性與低效性，從而降低了我國政府組織的監管效率與治理質量。

（二）傳統問題治理效果低下

改革開放40余載，基于階段性現實特征與目標導向，我國中央政府密集頒布系列規章制度與法律法規，通過調整驅動模式與構筑動力機制促進經濟高速增長與社會平穩運轉，有效解決了諸多涉及溫飽、民生、就業、入學等發展性難題。而對于如生態環境治理、戶籍制度改革、住房市場化、醫療養老等固有傳統難題，當前我國中央政府雖然從頂層設計角度科學出臺多項權威性與強制性法律政策，并取得一定程度實踐成效，但是現實情況仍舊不容樂觀，生態環境污染、房價高企、勞動力隱性歧視、重大疾病費用昂貴等問題成為橫亙在實現全體人民共同富裕道路上的絆腳石。倚重過去的治理機制與方式并沒有完全解決上述問題，傳統難題可謂根深蒂固。老路子行不通，就應探尋新路子，我國亟須嶄新的治理思路與方式破解固有頑疾，政府組織治理仍舊任重而道遠。

（三）政府與市場邊界不清

依據政府管理理論與市場行為理論，國家機器應當合理劃分政府與市場所需治理的系統領域，充分發揮出各自的內生優勢與固有特點，實現對國家全域的綜合性治理。但如此理想的治理狀態與治理體系并不是輕易所能達成的。雖然我國正在致力塑造現代化政府組織與市場體系，但離理論上的有為政府與有效市場仍有不小的差距，主要體現在我國政府與市場邊界仍舊不明朗與不清晰。一方面局部領域出現監管空白，市場機制與競爭機制無法得以發揮，同時并沒有明確的政府治理定位，缺乏針對性的組織機構與職能部門。另一方面，某些領域呈現監管重疊，政府組織多個職能部門對同一經濟社會事務進行治理與監督，進而出現政出多門或相互推諉現象[2]。總而言之，由于邊界劃分不清與治理主體混亂，導致政府與市場對部分發展環節治理效率低下，治理績效無法令人滿意。

（四）區域問題治理力量分散

我國幅員遼闊、資源豐富，部分社會經濟事務特別是生態保護與基礎設施建設需要不同省份、直轄市與自治區共同協調與配合，但是各地方政府由于溝通機制差異、策略性競爭與“搭便車”心理等因素導致對于同一問題的處理態度截然不同[3]。例如在經濟發展具有一定差距的相鄰兩地建設高速公路或鐵路，兩個地區政府組織對于建設工程的開展與推進持有區別較大的主觀性，導致總體項目在兩地施工進程不一致。對于區域性治理問題，由于此類事務屬于公共性物品與服務，具有較強的外部性與溢出性，進而導致各地方政府的成本收益函數呈現明顯區別，高度影響政府組織的主觀努力程度。例如在黃河流域生態環境治理問題上，地處于流域上、中、下游的地方政府組織在對這一公共區域問題的治理效能會展現出顯著差異性。

（五）晉升政策扭曲

在政治集權與財政分權的總體背景下，地方官員會極力顯示自身執政才華與突出任期業績。因此，中央政府的發展目標通過層層加碼下沉于基層組織，而作為實施具體政策的地方政府官員，理性做法就是做出具有偏向性的財政支出與收入行為，進而順利達成上級政府所要求的實際績效。在經濟高速增長階段，官員以GDP為衡量尺度。隨著我國進入經濟新常態，晉升體系逐漸囊括了環境保護、生態資源與科技創新等發展質量因素，這時的晉升標尺逐漸也就轉變為創新投入與生態保護力度。無論任何晉升激勵政策，都會在下達地方的過程中產生一定程度的扭曲與失真，這便極可能引致地方政府出現過度干預市場、懈怠監管或是政企合謀現象。

（六）官員行為約束低效

雖然我國政府已經實施行政領導負責制與責任終身制以限制地方官員干部的魯莽性行為與自利性行為，但是這種約束機制嚴格而言屬于軟性約束，需要得到進一步調整與改善。一方面，前任政府進行“攤大餅”式發展與“一刀切”式干預，導致接任者需要為前任的各種行為進行買單，但由于我國現行指標體系、標準體系、評價體系、統計體系仍舊不完善，因此無法科學判定與合理界定現存問題的責任源頭究竟屬于前任或是現任，因此行政領導負責制發揮實際效用也就無從談起。另一方面，中央政府期望通過轉移支付手段以促進區域協調發展與改善央地政府關系，但一些轄區政府會將其視為中央對地方的承諾與兜底行為，進而忽視已有約束機制與法律規定，例如地方政府組織會主動降低財政努力或者進行透支式支出，以期望獲得中央政府的最終救濟，這種情況毫無疑問會對轄區政府的社會經濟治理體系運行產生重大影響。

三、數字時代政府治理現實問題的溯源探本

為科學與合理解決當前政府組織面臨的主要現實難題，應有效尋找這些問題的真正原因，探索本質與追溯源頭，方可對癥下藥與有的放矢。當前導致我國出現諸多治理難題主要有以下幾個根源：

（一）信息不對稱

信息不對稱主要有三種表現形式：第一，中央政府與地方政府信息不對稱。一方面，在我國縱向層級治理框架下，中央政府通過向下級傳達信息以明示主要的晉升標準與連任要求，但是在標準信息層層遞進的傳達過程之中，信息容易出現扭曲與失真現象，進而導致地方政府所掌握的信息偏離中央政府。另一方面，無論是實際地理距離或是虛擬心理距離，地方政府更能完全掌握轄區事務信息與發展訴求，而中央政府掌握關于社會大眾群體的基本信息則相對有限，進而導致央地政府信息結構出現失衡。第二，地方組織內部各個部門信息不對稱，我國政府組織屬于條塊式行政結構，不同的職能機構掌握差異化數量與質量的信息，一般情況下主管部門對于所管轄領域擁有的信息更加多元與充足。第三，政府部門與社會群眾之間的信息不對稱。雖然近些年我國政府不斷拓展交流渠道與構建溝通長效機制，但是實際效果并非特別理想，囿于主觀或客觀原因，群眾無法完全掌握政府部門與行政組織所希冀傳達的信息，出現這種情況一方面可能是政民溝通效率低下，部分渠道仍舊擁擠與堵塞[4]。另一方面是我國國民群體受教育程度偏低，有限理性與理性無知導致居民在接受政府信息過程中出現理解偏差，但無論是何種原因均會加劇政府部門與社會群眾的信息非對稱程度。

（二）認知行為固化

政府組織在處置日常業務與辦理行政事務時容易產生心理錨定效應，延續以往的行政理念、辦事流程、管理方式與監督模式，進而高度限制自身認知決策與實際行為。過度的路徑依賴會大幅降低公務人員的創新動力與積極性，使得普通百姓對政府治理體系產生教條化、刻板化與僵硬化印象[5]。而在現實語境中，經濟與社會環境持續演進，科技與產業不斷更迭，我國政府組織的治理場景與實踐情境已然不同往日，如果繼續沿用傳統的治理觀念與監督理念，則會嚴重固化自身認知行為，對一般事務辦理與監督管理產生嚴重阻隔[6]，降低國民群體對政府治理體系的好評度與贊譽度。究其深層次原因，黨政組織機關單位中出現認知行為固化主要是由于公務人員轉換成本過大，而實際收益較小。因此政府工作人員通過權衡利弊則傾向于“按部就班”與“一板一眼”，進而按照自己已經熟練掌握的方式方法與習慣流程開展事務處理工作。

（三）技術裝備不足

世界產業變革與科技革命方興未艾，在經濟新常態階段我國政府組織所需要解決的問題具有復雜化、多元化與廣聯化等新特征。而當前我國基層職能部門的通用設備與一般裝備比較陳舊老套，折舊與損壞程度較高，部分硬件裝備甚至已經失去主要功能與用途。如果組織單位繼續沿用傳統科技裝備與硬件系統將無法全面考量新問題的特點屬性，進而無力解決具有時代特征的重大難題。換而言之，政府組織技術裝備如果無法得到及時的更新與替換，則會產生信息傳輸卡頓、系統功能故障、打印重疊亂碼、網站界面失效等一系列技術問題，對基層人員與前線人員辦理公開業務產生客觀桎梏[7]，情況嚴重時將導致職能機構無法正常運轉。因此，為順利適應這種客觀趨勢性變化，政府組織的硬件設備與技術裝備升級便順理成章被提上治理改革議程之中。

（四）人才特點專一

無論對于宏觀經濟社會發展、中觀產業結構升級與微觀生產效率提升，人力資源均扮演著不可比擬的重要角色，高水平的人力資本同樣也是推動我國治理能力與治理體系現代化發展的強大動力。我國政府公務人員與事業編人員雖然經過嚴格的考試選拔與政治審核，相對其它行業的工作人員而言具備較高的素質水平，但毋庸諱言我國政府組織工作人員主要呈現技術單一化與能力專一化特征，業務素養與水平仍舊需要進一步提升。隨著數字經濟與共享經濟的遞進萌發，政府組織所需解決的問題逐漸涉獵經濟、政治、文化、生態、社會多領域與數理、金融、通信、心理、法律多學科，當前我國政府人才結構則以高度單一專業化為主導，而復合型與綜合型人才缺乏導致行政組織部門在處理某些交叉性與復雜性難題顯得捉襟見肘，這也將會直接導致社會經濟發展中的某些問題長時間無法得到徹底根除。

（五）治理主體單調

我國治理結構主要體現為以政府為主導與社會組織和群眾輔助參與，治理主體權利與責任較為失衡，且治理形式與治理手段較為單調。誠然依據公共管理理論，一個國家或者地區的權威政府可以合理提供公共性產品服務與有效處理市場失靈問題。特別是在我國集中力量辦大事的特有制度優勢基礎上，我國政府組織可以科學解決與妥善處理諸多社會頑疾，并不斷完善與優化自身，進而打造有為政府與全能政府[8]。但是治理主體偏向性與治理手段單調性會導致我國治理系統在如前文所述部分新興領域的治理監督中事與愿違。以政府組織機構與事業機關為主要治理載體，則會忽視社會主體與市場主體在監督管理方面的才能與優勢，無法在全域范圍內匯聚多樣化治理分力形成強大治理合力，進而影響我國治理主體在經濟、社會、生態治理領域的統御作用。

（六）組織協調能力欠缺

我國政府組織與職能部門協調能力欠缺也是我國決策層與實務界亟須充分思考的重大議題。主要體現為地方政府之間協同能力與交互能力不足，面對具有外部性的生態污染與自然保護等環境議題，各個轄區政府“心思不往一處用”，無法“擰成一股繩”，解決生態保護問題也就成為一紙空談。而以往的聯席工作會議制度與信息傳遞機制起到的作用相對有限，仍然需要不斷改進與適時調整。因此，對于區域公共領域的治理經常會使地方政府出現“各自為營”與“以鄰為壑”現象，策略性模仿行為與逐底行為競相出現也就稀松平常[9]。與此同時，政府組織內部各個職能部門也展現出協調無力與無序的嚴峻問題，由于信息不對稱、職責不清晰或是權力不對等現實原因，各職能部門對于同一經濟社會事務的處置具有差異化的思考范式與實施方式，大幅降低政府組織的行政效率與治理績效。

（七）制度配套不健全

制度配套不健全一方面體現在時間維度層面上我國配套制度與法律法規銜接度有限。根據制度經濟學相關原理，宏觀政策組合應當嚴格遵從時間繼起性。政府組織的前期、中期與后期政策法規理應具有較高程度的銜接度與具備較為良好的契合點，如果政策設計制定的時序性或是邏輯性較差容易出現制度混亂或是制度縫隙，進而無法獲得最初預計的實際落地效果。另一方面體現在從空間場域維度觀察，當前我國制度框架下細化政策配套力度不高。中央政府與決策層基于多種現實因素進行全面性考量，從頂層設計視域出發進行總體布局，但是頂層行動綱領與政策章程需要地方政府輔之出臺具體細則法規與應用指南等配套關聯政策才能夠得以順利實施。缺乏必要的配套制度將會限制制度紅利的釋放與溢出，進而在全領域衍生諸多治理與監管難題[10]。

（八）激勵約束機制失效

根據激勵約束行為理論，如果市場經濟中沒有科學合理的長效機制對行為主體進行嚴厲約束或強大激勵，市場主體的主觀積極性與自發能動性將會受損，導致市場中個體行為或是集體行為出現無謂效率損失，最終偏離于社會經濟系統的帕累托最優狀態。具象化于政府治理語境，一方面，激勵機制缺位或是失效將會引致地方官員或公務人員進行機械式與敷衍式工作，打擊行政人員的工作熱情與辦事態度，選擇性忽視甚至縱容不合理現象發生，降低政府部門的辦事效率與處置效率;另一方面，缺乏有效約束與懲戒機制無法實現“將權力困在牢籠里”，政府工作人員極易出現濫用權力與違規操作行為，在部分環節預設與拓展設租尋租空間，甚至被既得利益集團輕易俘獲，黑化成不法之徒的“代言人”，進而嚴重影響政府公眾形象與治理成果。

四、數字時代的政府治理轉換機制分析

數字時代的驟然來臨為我國政府治理轉型升級提供絕佳的機會窗口，中央政府與各級行政組織應牢牢抓住此次機會，借乘數字化發展浪潮，順勢而為轉變治理方式、優化治理結構與轉換治理動力，促進政府組織數字化、信息化、協同化與智能化轉型升級，進而加快我國治理體系與治理能力現代化發展步伐。數字實踐背景下政府治理轉換機制可從以下幾個維度予以解析：

（一）數字時代治理認知更新

數字浪潮以驚人速度有機融入我國社會經濟系統的多領域與多環節。在生產維度，數字經濟通過重塑廠商組織的日常決策模型與認知架構，進而影響相應經營與產出行為。在消費層面，數字經濟的泛化高度影響需求者的偏好與訴求，進而改變消費者購買與投資行為。在治理領域，數字經濟新業態也潛移默化與我國治理體系產生新交集。我國政府組織與部門機關應適度轉換傳統治理理念與思維認知，深度構建以廣大人民群眾現實需求為核心的互聯網思維與數字思維[11]，重塑新型治理認知范式，調整各級政府組織治理行為，進而提升政務能力與政府效率。傳統治理理念強調以職能部門為核心，強調從供給側劃定優化治理領域，調整監督方式與管理方法，在某種程度上偏離國民個體與社會群體的真實需求，嚴重影響我國政府機關組織的公信力與號召力。因此，政府治理理念應進行數字化調整與轉型，注重以國民群體最迫切與最真實的訴求為導向，依靠信息中心與虛擬平臺收集市場異質性無序數據，借助大數據與人工智前沿數字技術對搜索記錄、詞條語義、地理位置、消費情況等信息進行結構化處理與整合[12]，確定所需治理領域與環節，提升政府治理的精準度，進而科學制定管理條例與監督方案，提高治理結構供給需求匹配度，消弭傳統治理理念下的無謂損失[13]。

（二）數字時代治理技術升級

數字科技的迭代式演進為政府部門與職能機構硬件設備跨越式升級提供完美契機。一方面，以人工智能、云計算、大數據、區塊鏈為依托的數字科技可以促進傳統硬件裝備升級，改善固有設備性能與強化其工作支撐屬性，盤活組織內部機器存量，促進業務信息化、辦公線上化、工作協同化、反饋數字化發展[14]，大幅降低運行成本與治理成本，提升政府部門的辦公績效。例如，近年來我國多個省市已經開展政務一體化系統建設，加快政府數字化與智能化轉型步伐，力爭實現“一網通辦”與“最多跑一次”，例如浙江省“數字政府”、廣東省“粵省事”、黑龍江省“數字龍江”、安徽省“皖事通辦”等創新試驗正如火如荼的穩步推進。另一方面，政府部門通過有意識裝備最新數字科技，促進治理技術發展與進步。前沿技術與工藝的嵌入可以有效處理與解決以往硬件系統無法處理的問題與困難[15]，例如超大規模數據存儲、實時信息傳輸、反饋及時溝通與接口標準統一等問題均要求政府組織配套較高科技含量的硬件設備。政府組織將軟件定義網絡、數字孿生、虛擬現實與類腦計算等最新科技用于政府日常辦公辦事流程，可以優化材料提交、業務咨詢、項目審批、證照發放、政策解讀等行政環節[16]，大幅提升政府治理效率與服務水平。

（三）數字時代組織結構優化

數字時代下，政府組織結構借助數字手段因勢利導改變與轉換以往層級化與垂直化運行框架，調整各個職能部門的相對位置，從而促進其自身向扁平化與協同化組織結構有序變遷。政府部門借助萬物互聯互通、數據精準分析、計算高速運轉與信息瞬時傳輸等作用途徑[17]，有效打破組織內部的行政壁壘與機構分割，促進黨政部門組織一體化轉型升級。一方面，政府組織通過應用數據可視化與智能分級分類工具系統建立電子政務目錄體系，強化政務資源的集中與分撥效能。數字組織實質是將物理上分散的組織聚集于網絡世界中，構建邏輯集中與安全可靠的信息大系統，充分發揮集聚效應與溢出效應，大幅降低各個職能部門的信息非對稱與非完全，避免出現數據孤島與數字煙囪[18]，進而促進數據信息實時共享程度提升，強化職能部門之間的協同與互動。另一方面，將區塊鏈的分布式共識、智能合約、組網加密、時間戳驗證等新型機理合理嵌套于政府單位內部的行政機制與操作系統，大幅提升組織本身的技術含金量。形構扁平化與協同化的數字政府組織能夠減少行政縱向扭曲與失真[19]，降低政府內部溝通成本與交流成本，改善機關單位組織的運行體系，優化資源配比方式與配置結構，顯著提升政府組織整體行政能力。

（四）數字時代政府人才建設

數字經濟有序演化為政府人才隊伍建設提供嶄新機會窗口。一方面，數字經濟優化政府人才配置結構，提升公共政務辦理效率。自動客服與智能機器人可以承擔大量的機械式與流程式任務。而有些工作例如心理疏導、概念解析、服務引導、糾紛調解等行政事務需要情感、信任、認知、預期等主觀因素。因此，政府組織應用數字科技能夠將辦公人員從繁重的物化勞動事務中解放出來，將公務人員配置到非程序化與抽象化工作之中[20]，進而提升機關組織的人才配置效率，實現人盡其用與才盡其專。另一方面，以往政府雇員想要進行自行充電受到時間與空間客觀限制，學習成本及相關費用較高。在數字經濟時代，政府工作人員可以借助智能終端、移動設備、可穿戴工具擴充培訓渠道與途徑，突破固有時空約束條件，增加自身受教育的主動性與積極性，提升政府公務人員的專業化素質與數字化能力[21]。因此，數字經濟發揮知識溢出與學習教育效應促進國家公務人員隊伍向掌握多個學科與領域的綜合型與復合型轉變，同時升級組織內部公務人員的配置與分工結構，充分釋放出巨大政府人才紅利。

（五）數字時代政府制度供給

制度供給是一項系統性與全局性重大工程。在農業經濟、工業經濟時代，制度供給既要避免出于善意的政府干預過度或者不足情形，又要刻意躲避由于疏忽大意誘致的制度重疊或空白現象，同時任何規章制度與法規細則不能事前充分模擬與普化推演，也不能事后隨時調停與無故廢除。數字經濟合理演化可以有效降低我國制度設計與確定成本，大幅提升制度供給合意性，優化我國制度結構與政策體系[22]。一方面，政府組織可以及時發現舊制度的不足與缺陷，對傳統制度進一步完善。政策制定部門通過大數據、人工智能、超級計算與增強現實等前沿數字科技，可以優化研究與制定流程規章制度，同時預測細則法規落地成效與實施難度，極大降低制度政策的不確定性，加強與先前相關政策的銜接性與耦合性[23]，進而為新制度的頒布與新政策的落實提供科技助力。另一方面，政府組織全面將數字科技納入政策制度與法律規章的制定全流程中能夠提升政府重大政策與配套政策供給的科學性與整體性，為地方政府及時出臺輔助細則提供充足數據支撐[24]，通過構建智能政務系統與大數據管理系統為頂層設計平穩下沉提供科學決策分析，優化制度政策供給結構，在嚴格遵守經濟社會總體發展布局的前提下，保障地方配套體系與中央頂層制度的契合性與一致性。

（六）數字時代數據知識管理

工業互聯網、大數據、量子通信與生物識別等數字科技跨越式發展可以充分挖掘與收集虛擬世界中豐富的實時數據信息，同時十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》正式將數據確認為與土地、勞動、資本、知識、技術與管理處于同等地位的生產要素，這也充分表明數據對于國民生產或生活行為的重要性已經得到黨中央的高度認可。而數據元素在政府組織治理體系與治理能力現代化進程中扮演身份也不容小覷。一方面，政府數據池與數據庫是職能機關前期細則制定、中期政事辦理、后期服務改進的重要決策依據，多樣化的數字手段為行政組織提供超大規模的信息原料[25]，從而提升數據存儲規模與備份數量，為職能機構隨時調用與全面分析提供先決條件。另一方面，知識圖譜、音射頻識別、智能傳感器與人機交互等前沿科技可以發現龐大數據潛在隱藏與不易察覺的內在聯系，萃取與提煉其中寶貴精華，進而形成可讀性與含金量更高的知識庫存[26]，為政府組織的決策認知與實踐行為貢獻有力知識支撐。新知識的創新發現與合理應用不僅直接精簡部分中間環節與冗余環節，優化整體辦事流程與升級政務供給結構，而且可以通過溢出效應與擴散效應強化政府雇員的能力素養[27]，提升辦事效率與服務水平，進而間接提高公共部門的整體治理績效。

（七）數字時代監督主體調整

數字經濟內生的互聯網中介平臺與信息平臺等虛擬組織可以為我國治理主體提供交互載體，適度擴大治理主體規模，進一步豐富我國治理主體，促進我國以政府為主導的治理結構向政府、企業、媒體、工會、群眾協同治理結構合理轉變[28]，從而促進治理體系現代化發展。數字虛擬組織的構建不僅為政府向社會主體傳遞政策信號與文件細則提供有力平臺支撐，顯著提升自上而下式信息垂直傳達效率，同時也為市場行為主體與社會經濟主體深度融入國家治理提供機會與可能性。平臺機制與對話機制的構建可以促使政府組織有效吸收群眾反饋建議與投訴意見，保證底層民眾現實訴求與強烈需求在自下而上傳遞過程中的完整性與真實性[29]，與此同時以政務微博、微信公眾號、政府官網與智能客服系統為主要表現形式的數字虛擬平臺也可以有力促進媒體、企業、工會、學校、群眾嚴格監督與約束機關單位公職人員日常行為，進而減少在編人員懶政與庸政現象，降低不作為或少作為行為發生概率。總而言之，數字經濟發展可以加強政府群眾互動的頻率與效率[30]，擴增治理結構與規模。治理主體的多元化演進高度彰顯我國治理體系的民主性與參與性，有效提升社會主體的認同感、滿足感與榮譽感。

（八）數字時代外部環境營造

數字經濟有序發展可以通過強化基礎設施建設與文化氛圍塑造，優化市場營商環境，提高生產資料與生活資料的配置效率，為政府組織有機治理社會、經濟與生態三元系統提供外部環境保障[31]。一方面，工業互聯網、新能源充電樁、4G/5G基站、超級計算中心等新型基礎設施可以降低國民群體獲取市場數據的鞋底成本與搜尋成本，提高企業組織的決策效率與生產效能，進而提升全體人民的生產生活便利程度，同時人工智能、云計算、數字孿生、軟件定義網絡可以促進傳統基礎設施的轉型升級，延長使用壽命與擴充覆蓋面積，大幅提升實際功效。因此數字經濟通過發揮基礎設施建設效應夯實職能組織行政治理的硬件基礎與底層架構[32]，為政府治理體系與治理能力現代化轉型提供硬環境保障。另一方面，數字經濟演化營造出更為和諧與寬松軟環境，在崇尚創新與自由的文化氛圍之內，政策制定部門通過出臺系列細則法條規范以調整市場主體行為決策的通行做法便可達到事半功倍的效果，進而順利引導經濟社會主體形成理性預期共識，有效提升我國政府組織部門的公信力與影響力。

五、研究小結與對策建議

本文在客觀分析當前我國政府組織治理過程中出現的主要現實問題基礎上，深層次辨析顯性治理難題的屬性本質與根源實質，同時充分結合數字實踐背景與發展環境，從源頭治理視域出發，全面厘清數字時代我國政府組織與職能部門治理現代化轉換機制。為有效促進我國政府治理順利轉型升級，現提出以下靶向性政策意見與建議：

（一）加強基礎設施建設，提升外部硬件實力

首先，政府組織應加大財政支出力度支持工業互聯網、新能源充電樁、云計算中心與5G基站建設，夯實政府治理的數字底座。其次，成立政府投資基金與產業扶持基金，吸引眾多民間投資與社會投資，撬動市場中閑置社會資本為人工智能、大數據、區塊鏈、云計算等數字產業、高新技術產業與戰略性新興產業提供規模性金融支持。最后，大力促進傳統基礎設施轉型升級，對參與基礎設施數字化、智能化與信息化升級維修的企業主體予以貼息貸款、稅收抵免、財政補貼與背書擔保，充分推進傳統基建的轉型升級工程。

（二）塑造包容文化氛圍，保障行政治理環境

首先，在政府內部樹立創新與包容氛圍。官員政績與能力的綜合評價體系應更多納入供給初衷因素與方法過程因素，并非完全取決于最終政務處理結果，并采用區塊鏈與超級計算進行科學衡量。其次，借助虛擬現實與增強現實數字科技塑造不同應用場域，建立崇尚創新、大膽創新、樂于創新、勇于創新的文化氛圍，提升社會成員試錯容忍度與寬容度，構建社會主義數字新風尚。最后，強化市場主體與政府組織的協同互動，科學塑造公平、正義、透明、平等的治理生態圈，優化社會經濟治理外部軟環境。

（三）提高教育培訓力度，夯實政府人才基礎

首先，政府組織應當強化對公務人員再培訓與再教育，通過專家講座、政企合作、項目實踐、平臺交流等多樣方式提升工作人員的數字化辦公能力，提高在編人員的數字素養與水平。其次，重視對國內外綜合性與復合型人員的引進與聘用，具體從待遇薪酬、配套福利、績效評價、子女教育等方面進行調整與完善，以提高政府組織對數字型跨學科人才的吸引力與影響力。最后，加強與高等院校、科研院所、企業廠商、工會組織的協同互動，通過外聘專家、提供兼職崗位與增添附加頭銜等方式有效降低政府雇傭成本與轉換成本，提升政府工作人員與數字科技的耦合度與粘合度。

（四）聚焦攻克前沿科技，強化數字政務能力

首先，中央政府應集中與配置資金、人才、管理與知識等重要資源，構建涵蓋大型企業、科研院所與高等院校的綜合性網絡創新系統，主攻當今世界非對稱技術與殺手锏技術，為行政組織機構治理現代化提供強大的“彈藥庫”與“武器庫”。其次，各層級政府應當及時更新機器設備與操作系統，配備最新科技與工藝，促進數字科技與行政流程全方位融合，降低日常運行成本與辦公費用，縮短政務辦理時長周期。最后，應充分結合治理場域，創新治理新業態與治理新模式，合理采用監管科技與金融科技進行全天候監督與實時管理，促進行政機關數字政務能力與信息服務能力提升。

（五）優化政策法規體系，提升制度配套水平

首先，促進數字科技與政策制定的有機融合，形成以數據分析、數據決策、數據監管、數據評價為主導的治理新方式，提升職能部門前中后期政策的銜接性與一致性，充分借助數字科技有效釋放制度紅利。其次，鼓勵轄區政府對頂層設計進行數字化與智能化分析，并通過應用前沿理念與先進技術合理出臺地方配套細則與輔助指南，進而優化政策體系與制度結構。最后，以新問題與新難題為導向科學構建輿情分析綜合系統，全面捕捉市場情報與演化動向，強化研判處置與容災備份基礎功能，提升政府機構預測精準度，進而防患于未然將非系統性風險降到最低水平。

（六）構建互動長效機制，擴大數據共享范圍

首先，各級政府應系統整合專有網絡，統一數據流轉格式與接口標準，建立資源配置與安全可靠的政務信息大系統，促進政務數據能夠在政府組織橫向與縱向自由流動。其次，加快構建信息數據分享平臺，加大公共數據對外開放程度與普惠程度，優化政務資源目錄體系，使更多社會群體與個體能夠及時獲得完整與真實的公共數據資源。最后，形構政民溝通交流長效機制，加強官方網站、政府微博、電子信箱、智能通訊等數字平臺建設力度，擴充老百姓反饋途徑與投訴渠道，從而廣泛聆聽不同群體聲音，提升行政單位與國民群體的互動頻率。

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Realistic Dilemma， Transformation Mechanism and Practice Path

ZhangTeng，JiangFuxin

（1. Business School of Nanjing Normal University， Nanjing 210023，China;

2. Jiangsu Innovative Economy Research Base， Nanjing 210023，China）

Abstract： The digital wave with artificial intelligence， big data， block chain and cloud computing as the core has swept through， deeply reconstructing multiple operation systems and many development fields in Chinas economy and society. In the digital era， the alienation of traditional problems and the frequent emergence of new problems are the major governance challenges that can not be avoided by Chinese governments at all levels. At the same time， it also puts forward more stringent requirements and standards for the governance of government affairs. On the basis of clarifying the main practical problems in the current process of Chinas government organization governance， this paper deeply analyzes the essence and root of the explicit governance problems.At the same time， fully combined with the digital practice background and objective environment， starting from the perspective of source governance， this paper also comprehensively clarifies the transformation mechanism of governance modernization and upgrading of Chinas government organizations and functional departments in the digital era.Finally， targeted policy opinions and suggestions for the government governance to adapt to and lead the new digital development stage are put forward.

Key words：digital age; government governance; transformation and upgrading; conversion mechanism

（責任編輯：張積慧）

收稿日期：2021-11-06

基金項目：江蘇省軟科學研究項目《江蘇建立技術交易市場的體制機制研究》（BR2017047）;江蘇省研究生科研創新計劃項目《數字金融對中國經濟增長質量的影響機制研究》（1812000024410）;江蘇省社會科學基金青年項目《長三角一體化背景下江蘇交通基礎設施與制造業產業鏈匹配效率的提升路徑研究》（20EYC005）。

作者簡介：張騰（1990—），男，黑龍江牡丹江人，南京師范大學商學院博士研究生，主要研究方向為數字經濟與政府治理;蔣伏心（1956—），男，江蘇南京人，博士，南京師范大學商學院教授、博士生導師，江蘇省創新經濟研究基地首席專家，主要研究方向為創新驅動與產業經濟。DOI：1013253/j.cnki.ddjjgl.202201001