基層檢察機關需擔負好“公益守護人”角色

熊秋紅

【摘要】基層檢察機關提起公益訴訟的目的是為了保護國家利益或者社會公共利益。因此，為了確保基層檢察機關履行好公益訴訟職責，需提高基層檢察機關的思想認識、拓寬案件線索來源渠道、加強專業化隊伍建設、完善相關配套機制。

【關鍵詞】基層檢察機關 公益訴訟 生態環境

【中圖分類號】D916.3 【文獻標識碼】A

基層檢察機關履行好公益訴訟職責，對于提升公益訴訟工作的總體成效有著基礎性和決定性作用

黨的十八屆四中全會決定將“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”作為新一輪司法體制改革的重要內容之一。根據全國人大常委會的授權，最高人民檢察院于2015年至2017年在13個省、自治區、直轄市開展了為期兩年的試點工作。2017年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議決定對《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》進行修改，明確肯定了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度。修改后的 《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定，檢察機關提起民事公益訴訟的范圍是破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域；修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規定，檢察機關提起行政公益訴訟的范圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。2018年年初，最高人民法院、最高人民檢察院聯合出臺了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對司法機關如何辦理檢察公益訴訟案件作出了具體規定。根據該司法解釋，檢察機關可以提起刑事附帶民事公益訴訟，這是對原有的刑事附帶民事訴訟制度的發展。在立法中確立檢察機關提起公益訴訟制度，旨在發揮檢察機關的法律監督職能，對違法行政行為進行司法監督，督促行政機關依法履行職責，促進依法行政、嚴格執法，確保法律的正確實施，有效維護國家利益和社會公共利益。

提起公益訴訟是法律賦予檢察機關的職責。基層檢察機關履行好公益訴訟職責，對提升公益訴訟工作的總體成效起基礎性和決定性作用。近年來，從媒體曝光的損害公益事件來看，涉及地域面積廣、受害人眾多、造成轟動效應的重大事件并不十分突出，但在區縣范圍內的涉公益事件時有發生，怠于履行職責或者不依法履行職責的現象也多發生在基層行政機關。根據訴訟法關于管轄的規定，公益訴訟一般由基層檢察院提起，因此，基層檢察機關可以說是開展公益訴訟工作的主要力量。有關試點情況表明，“提起行政公益訴訟的檢察機關主要是基層人民檢察院，被訴行政機關主要是縣級人民政府的工作部門”。最高人民檢察院曾對2018年全國檢察機關開展公益訴訟工作的情況進行通報，其中指出，截至2018年11月，全國基層檢察院已全部消滅立案空白和訴前程序辦案空白，實現了公益訴訟辦案的全覆蓋。

基層檢察機關開展公益訴訟工作面臨思想認識不到位、發現案件線索難、辦案力量和辦案能力不足、配套機制尚不健全等問題

思想認識尚不到位。與司法體制改革中的一些“自生自發式”改革不同，公益訴訟制度改革走的是自上而下的路徑，先由中央形成決策部署，再經人大授權開展試點工作，最后修改法律全面實施。對于該制度改革的重要性，基層檢察人員認識不足，對于如何開展此項工作更是缺乏足夠的知識和經驗。

發現案件線索難。只有發現案件線索，基層檢察機關才能提起公益訴訟，但是，多種原因導致基層檢察機關發現案件線索難。例如，就社會公眾而言，對于發生在身邊的侵害國家利益和社會公共利益的現象，觀望者多、舉報者少。由于外來案件線索匱乏，基層檢察機關所摸排的公益訴訟案件線索大都來源于本院辦理的刑事案件。

辦案力量和辦案能力不足。提起公益訴訟是基層檢察機關新增的職能，過去民事行政檢察部門的辦案力量和辦案能力難以滿足公益訴訟案件辦理的特殊需求。與傳統的民事行政訴訟監督案件主要以書面審查為主不同，辦理公益訴訟案件，基層檢察人員需要發現線索、調查取證、委托鑒定、進行外部溝通和協調、出席庭審，同時需要具備生態環境和資源保護、食品藥品安全等方面的專業知識，這就導致基層民事行政檢察部門“案多人少”的矛盾更加凸顯，基層檢察人員素質能力不足的問題也更加突出。

配套機制尚不健全。公益損害具有主體不特定、涉及面廣、恢復周期長等特點，公益損害的賠償費用往往數額較大，且使用方式多元、周期較長，因此，需要在公益訴訟專項資金監督管理方面形成長效機制。但目前，我國在公益損害的鑒定、環境損害修復資金的管理等方面缺乏相應的配套機制，對賠償認定和裁判執行等造成了影響。

為了保障基層檢察機關更好地履行公益訴訟職責，需要多措并舉，破解公益訴訟工作中存在的難題

提高思想認識。國家監察體制改革之后，檢察機關的職務犯罪偵查權轉移至監察機關，開展公益訴訟工作成為檢察機關新增的一項重大職能，關系到檢察事業的長遠發展，也關系到公益訴訟制度的發展完善。傳統的民事行政案件審查主要以書面審查為主，遵循不告不理的一般原則。公益訴訟案件要求檢察機關主動作為，包括主動發現案件線索，通過詢問、委托鑒定、評估、審計等方式確定公益訴訟案件的辦案方向，以公益訴訟人身份提起訴訟，并且在法庭上進行舉證、質證和辯論，等等。因此，檢察機關在思想上應當由被動審查轉為主動出擊，積極開展公益訴訟工作，打開工作局面。

拓寬案件線索來源渠道。完善檢察機關各部門之間的信息共享、線索發現和移送、案件協查、結果反饋等工作機制，深入摸排公益訴訟案件線索，形成以民事行政檢察部門為主導，刑事檢察等職能部門協作配合的工作格局；加強與生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產管理、國有土地保護等有關的行政執法部門的信息溝通，充分利用行政執法與行政檢察銜接平臺、行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，搜尋案件線索；加強與監察機關的聯系，完善監察機關與檢察機關工作的銜接機制，明確案件線索的移送與反饋制度；加大宣傳力度，加強人民群眾對檢察機關提起公益訴訟的認識與了解，鼓勵人民群眾積極提供案件線索。

加強專業化隊伍建設。加強民事行政檢察隊伍建設，選配有調查核實、出庭應訴工作經驗的檢察官充實民事行政檢察隊伍。針對專業知識欠缺和素質能力不足的問題，可以通過專題講解、案例分析、庭審觀摩等方式有針對性地進行培訓，不斷提高檢察官公益訴訟案件的辦理能力和水平，保障辦案質效。注重遴選和招錄高素質的專業人才，充實民事行政檢察隊伍。可以結合司法責任制和檢察官員額制度改革，探索建立專門的檢察公益訴訟案件辦案團隊，從而保障辦案力量與公益訴訟案件數量相適應。

完善相關配套機制。完善訴前溝通機制，基層檢察機關收到案件線索后，可以根據線索的來源、涉及問題的性質等，及時與政府部門進行溝通。需要進入訴前程序的，依法發出檢察建議，并努力協調促進落實。可以探索建立適合本地實際的公益訴訟專項資金的管理使用和監督監察機制，規范賠償金的收取使用，確保公益損害得到有效彌補。同時，也可以將資金用于公益訴訟案件的鑒定，解決鑒定費用來源問題。

（作者為中國社科院法學研究所研究員）

【參考文獻】

①胡衛列、田凱：《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》，《行政法學研究》，2017年第2期。