財政部門全面推進全流程績效管理的難點及建議

劉亞玻

【摘 要】2018年9月1日，中共中央國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下稱意見），《意見》中對預算績效管理實施工作的要求、管理體系的建立、制度的健全與約束及結果運用的保障措施進行了闡述。《意見》要求“創新預算管理方式，更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果”。

【關鍵詞】績效管理；財政支出評價；全流程績效管理；財政部門

《意見》重點提及三個“全”：一是“全方位”，指向政府、部門和單位、政策與項目三個層級，從之前以“項目”為評價對象的評價方式進一步擴展到“部門和單位”，再上升到“地方政府”層級；二是“全過程”，要求事前做好評估工作，事中做好運行監控、事后做好績效評價，并強調了加強評價結果的運用；三是“全覆蓋”，只要涉及財政資金，不論以哪種形式（政策性基金委托管理或資本金注入）或哪個出口（職能部門或委托機構），都要列入績效管理范圍，如PPP項目、國有資本經營預算、社保基金等。值得關注的是，《意見》第一次提出了“對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制”，這一要求的提出預意著將從制度上夯實績效管理責任約束，“切實做到花錢必問效、無效必問責”。

筆者作為績效評價第三方，根據實際工作情況，淺談一下財政部門作為全面實施預算績效管理工作的牽頭部門及監督部門，在推進工作中遇到的幾個難點：

一、部分工作人員對“績效”和“審計”概念混淆不清

部分財政部門工作人員對“審計”和“績效”兩類概念混淆不清，認為只要牽涉到資金的問題，就是會計師事務所的工作，在績效管理過程中，基本以“審計”工作為模板，附加幾項績效指標，即稱為“績效管理”。更有部分地市，在第三方評價機構服務資格委托招標時，設立前置條件，要求非會計師事務所不可，或在評分指標里增加針對性的加分項。其實，“績效管理”跟“審計”大不相同：一方面“績效管理”內容包括“審計”工作在內，另一方面“績效管理”與“審計”這一單項技能業務不同，屬于綜合管理類工作，要求評價人員具備多種理論知識和多行業的實踐經驗，包括但不僅限于經濟學、公共管理（行政管理）、項目管理、績效管理、人力資源管理、財務技能等，必須具備迅速理解部門/項目職能、工作內容、支出效果等的能力，并能進行全面且科學合理的整理提煉，實現績效評價的關鍵-“分行業、分部門的針對性績效指標體系”的設立。一旦績效管理牽頭部門的工作人員概念上出現偏差，對該項工作的全面推進就會產生影響。

二、部分工作人員對績效工作性質的認知不足。

從財政部門在績效工作的定位來看，是牽頭部門及監督部門，所以財政部門在召開績效工作會議時，參加會議的通常是各部門的財務人員或報賬員，這類人員僅對部門/項目資金的收支情況了解，但對項目具體過程、情況及效果都不清晰，回去傳達績效工作會議精神和要求時往往只注重了資金方面的信息，遺漏項目管理工作及結果等方面。譬如某部門財務對其績效目標設定中的數值向評價機構提出質疑，認為“節日慰問殘疾人數量616人”該指標預期值過高，“不可能慰問這么多，肯定是你方取值錯誤”，后經與業務科室核對，才知道該指標取值就是由該業務科室根據轄區內的殘疾人數量按覆蓋比例提供給評價機構。績效工作不是一項單一的財務工作，更是一項整體協作性質的管理工作，工作可以由財務牽頭，但必須形成領導、辦公室、各業務處室共同參與的協同機構，否則產出指標和效益指標的設定將會與實際情況毫無相干。

三、對第三方評價機構的管理工作標準固化，知識性成果淪為流水線作業

提供政府績效評價的機構種類很多，有高等院校、研究機構、會計師事務所及咨詢公司等。在國內最初開展政府績效評價理論研究的是高等院校，如華南理工大學政府績效評價中心，早在2000年初即由鄭方輝教授帶領團隊進行政府績效研究，從早期的財政支出績效評價到現在的政府績效評價，在全國首創并實踐“人大主導、政府部門協同、第三方實施”的評價模式，推動第三方評價及立法，在學界與政界產生了重要影響；會計師事務所在承接原有審計工作的基礎上，順應財政部門的需求，以增收為目的增加了績效評價板塊，在人才配置上仍以會計師或財務從業人員為主，綜合人才為輔；另一組成部分為咨詢公司，這類評價機構能力良莠不齊，理論研究水平參差，更有甚者沒有自己的項目交付團隊，拿到委托后直接外包給學校老師來完成，評價成果質量上不去，評價結果不合理。

面對各類不同的第三方評價機構，不少財政部門采取的是一視同仁的管理標準，包括從工作流程到工作成果的呈現。筆者曾參加機構報告評審工作，多份報告乍一看，以為是同一家機構的交付團隊，從報告邏輯、行文風格、語句構建均呈趨同現象，進一步了解原來是財政部門有標準要求，各機構為了順利結題，紛紛以標準為先，對標準以外的可評價范疇，不考慮不研究。有標準固然是好，但如果固化標準，績效評價作為一項知識性服務就會失去其意義，變成流水線作業。績效評價的天花板即為固化的標準，這樣的評價結果只對部門事務性工作起到一點改進的作用，較難提升到資金政策制定和重大項目引導層面。同時，在這種固化標準的要求下，有研究能力和思想的機構會選擇逐步退出，可能出現“劣幣驅逐良幣”的現象。

根據上述問題，提出以下幾點建議：

一是全面開展“績效管理”的培訓工作。把全面推進績效管理工作做好的前提是讓參與人員了解“績效管理”是一項怎樣的工作。從概念到工作內容，從產出效益關鍵要求的提煉到工作實施的流程管理。需要了解的除了財政部門或財務人員外，更應該覆蓋各職能部門/單位。項目績效評價所需填寫的表格和內容，應在培訓中一一說明，并根據項目階段、性質的不同，動態調整評價填報表格，簡化評價工作流程。

二是組建績效工作人員體系。為了更好的推進績效工作，可由財政部門牽頭組建，各職能部門選派人員參與的虛擬績效工作人員體系。參加人員應包含部門綜合辦公室、業務處室及財務人員。定期或不定期進行績效工作培訓和輔導，匹配績效管理信息系統做好階段性的績效運行監控工作。

三是樹立“協同”評價意識。從整體上來看，部門對績效工作的重視度遠不如審計。一方面是因為績效工作尚無相關法律法規保障，另一方面作為新生事務，它的被理解認知面仍有很大的提升空間。推進績效工作的全面實施，離不開各部門、各處室、各單位的協同作業。因為真正了解這項目是“做什么的、為什么要做、怎么做、做的結果怎么樣、怎么做效果會更好”這幾個問題（也是績效工作的關鍵問題）答案的是做這件事情的人/處室，如果這個人/處室在評價過程中沒有采取開放式的協同意識，那么這個項目的評價結果很容易出現偏差，或不能反映項目的真實情況，或淪為又一個“唱贊歌”的工具。

四是對第三方評價機構的管理模式從標準化管理走向精細化分級管理。根據第三方評價機構的服務水平和能力，對第三方機構進行分級管理：部分機構可作為流水線工作的承接方，主攻自評復核和標準化的重點評價；部分機構可作為獨立第三方評價工作的承接方，允許其在關乎民生的重大項目里，自行設定評價指標體系、評價深度及標準；部分機構可作為財政部門的績效智庫聯盟，在意識和政策層面給予智力支持，并協同財政部門提升各職能部門及其他第三方評價機構的研究水平和交付能力。