基于SWOT分析法的金寨縣宅基地退出試點研究

陳 星，陳小雨

（河海大學公共管理學院，南京 210098）

隨著中國經濟快速發展，土地資源稀缺性問題愈發突出。自改革開放以來，中國的城鎮化率不斷攀升，且趨勢明顯，從1979年的17.92%上升至2017年的73.00%。在這個過程中，大量農村人口流向城市，導致了宅基地、耕地等閑置的現象。除此之外，由于農村宅基地無償無限期使用政策，農村宅基地還呈現出無序擴張的現象。為了改變農村這一現狀，2016年1月22日，國務院常務委員會議提出，在農村應當基于“依法、自愿、有償”的基本原則，實現宅基地依法自愿有償退出［1］。隨后，在全國各地展開試點試驗。目前，中國在多地進行農村宅基地退出試點都取得了一定的成效。其中，安徽省六安市金寨縣的試點工作取得了較大的突破，在發揚紅色文化的基礎上，將脫貧和宅退相結合，還解決了資金不足的問題。2018年，金寨縣宅基地退出試點收效明顯，被各地作為成功的典型案例。金寨縣作為紅色革命老區，由于地處大別山腹地，交通極其不便利，經濟水平長期處于貧困狀態。然而，金寨縣在此次宅退中，以攻堅脫貧為目標，順利地實施了宅基地退出和易地扶貧搬遷工作。金寨縣宅基地退出試點工作推行過程中面臨著巨大的挑戰，包括資金壓力、易地扶貧安置人口多、地理條件不佳、地方經濟貧困等，但仍然取得了一定成效，作為試點成功的典型，其試點經驗值得剖析和借鑒。

1 金寨縣宅基地制度改革試點

1.1 金寨縣基本狀況

金寨縣位于安徽省西部地區，地處大別山腹地。全縣總人口68萬人，是國家扶貧開發工作重點縣，也是著名的革命老區。金寨縣地理景觀資源豐富，山脈連綿，但是地理環境帶來最突出的問題也是交通不便。村落分布分散，耕地資源不足，農耕是農民主要的經濟來源，耕地資源缺乏則意味著農耕收入少。由于地勢環境的原因，生活在山上的居民較多，且金寨縣部分山區災害頻發，部分村落正處于災害頻發的地段，需要進行易地搬遷。在實施宅基地退出之前，經濟貧困和居住條件差是金寨縣的基本狀況。金寨縣的“易地”和“扶貧”需求迫切，這也是其被選為試點縣的主要原因。2014年中央政府公布宅基地制度改革的相關工作意見，安徽省六安市金寨縣被選為宅基地退出試點之一，2016年正式開始試點工作。

1.2 金寨縣宅基地退出模式

宅基地退出作為近年來社會關注的熱點話題，是關系民生發展、鄉村振興的大事，具有重要的研究意義。目前，宅基地退出在各地陸續展開試點試驗工作。作為33個國家級試點中惟一的國家級貧困縣，金寨縣試點取得了良好成效，其成功的經驗值得探索學習。

不同于其他試點地區，金寨縣將“扶貧攻堅”作為宅基地退出的核心思想，力求將引導宅基地退出、易地扶貧搬遷和脫貧工作同時推進。在宅基地退出過程中，金寨縣主要采取獎懲結合模式，積極引導農民退出宅基地，同時對非法占用宅基地行為進行嚴厲打擊。對于積極退出宅基地的農戶給予補償，對占用超出 “一戶一宅”或宅基地面積超出標準進行罰款。金寨縣在宅基地退出的實施上因地制宜地發揮自身優勢，做到了真正惠民。首先，考慮農民經濟利益不會受損，將補償政策和各種惠民政策、土地增減掛鉤與資金流轉相結合。其次，考慮退出宅基地農民的居住問題，對宅基地進行規劃，倡導集中居住，拆除危房。不僅改善農民的居住環境，還節約、集約利用土地，也為土地的增減掛鉤提供了條件。金寨縣宅基地退出模式見圖1。

圖1 金寨縣宅基地退出模式

2 金寨縣宅基地退出試點SWOT分析

構建金寨縣宅基地退出的SWOT分析矩陣（圖2），探討金寨縣宅基地退出試點的優勢與劣勢、面臨的機遇與挑戰。為鄉村振興背景下金寨縣宅基地退出試點工作順利展開提供參考。

圖2 金寨縣宅基地退出的SWOT分析矩陣

2.1 優勢

2.1.1 紅色革命老區，歷史底蘊深厚 金寨縣位于大別山腹地，紅色文化底蘊深厚。金寨縣在宅基地退出試點進行過程中，借助紅色文化建設多條紅軍街等文化景點，以旅游業帶動地方經濟發展，改善農民生活水平。宅基地退出與精準脫貧相結合，政府根據金寨縣自身的特點，借宅改工作傳承紅色文化和解決脫貧問題。金寨縣是革命老區，紅色文化底蘊深遠，但金寨縣也是貧困縣，脫貧問題亦刻不容緩。在宅基地退出的實施過程中，宅基地改革、脫貧以及發揚紅色文化緊密相關。

2.1.2 政策創新，解決資金問題 金寨縣宅基地退出的政策具有創新性。在宅基地退出和脫貧問題上，金寨縣政府任務繁重，尤其面臨著資金不足問題，不能僅僅依靠中央撥款。金寨縣基于以往的經驗，將增減掛鉤政策、宅基地退出和精準扶貧三項政策緊密結合，使得資金流轉起來。通過宅基地退出后復墾整理獲得耕地指標，然后依托增減掛鉤政策，將耕地指標在合肥公共資源平臺進行交易獲得資金，最后將資金用于易地扶貧政策實施［2］。這種創新模式，不僅解決了資金不足的問題，而且使各個政策緊密結合的同時產生更好的實施效果。

2.1.3 多種補償方式，滿足農民不同需求 金寨縣宅基地退出的補償方式不是單一的資金補償，而是針對宅基地退出農戶的不同需要提出了3種補償方式。第一，宅基地退出農戶可以選擇到縣城購買房屋。基于其自愿放棄申請宅基地的使用權，每戶均給予20 000元的資金補償。此外，此類農戶還會享受2種資金補償，包括移民搬遷補償、易地扶貧搬遷補償。其中，每戶享受購房補貼800元／m2資金補償，但最高不能超過100 m2。銀行等機構還為此類農戶提供20萬元以內的免抵押安居貸款。第二，宅基退出的農戶選擇到當地鎮上購買房屋。先給予10 000的資金補償，此外也會享受易地扶貧搬遷和移民搬遷補助。其中，購房補貼是在不超過100 m2的基礎上，每平方米獎勵200元。進行房屋拆除的農戶，每戶補償標準則會相應上浮15%。農戶無需抵押可享受10萬元以下的貸款。第三，宅基地退出農戶選擇在中心村莊建房。此類農戶同樣享受相關補償。此外，還有3類宅基地退出農戶可以享受優先分配宅基地的權利，包括建卡貧困戶、有直補人口的移民戶、人均建房面積小于30 m2的農戶。政府將為此類居民提供多種服務，包括自來水設施等基礎設施建設、村莊綠化等。基于自愿有償原則，金寨縣推出的補償政策形式多樣，解決了大部分農民的顧慮，滿足了不同經濟條件農戶的需求，這也是金寨縣宅基地退出成功的原因之一。

此外，金寨縣宅基地退出工作中明文規定，自愿退出宅基地且符合條件的農民，不僅能夠獲得相關補償，還能享受其他的優惠獎勵政策。在這種獎勵政策的激勵下，金寨縣在引導宅基地退出工作中取得明顯成效，全縣宅基地自愿退出的農戶不斷增加。金寨縣宅基地退出，不僅使得處于災害多發地區的農戶得以順利搬遷，也改善了貧困戶的家庭居住狀況，為金寨縣鋪開了一條脫貧之路。

2.2 劣勢

2.2.1 貧困人口多，資金需求大 金寨縣全縣人口68萬人，試點工作需要解決8.43萬人口的貧困問題，實現精準脫貧。針對每一個貧困人口，國家規定應給予20 000元的補助。此外，針對自愿退出宅基地或自愿申請宅基地退出也需給予250～600元／m2的房屋補償，以及最高30%的獎勵和不低于2.16萬元的過渡費。對于金寨縣而言，村集體缺乏回購農民退出宅基地的能力。實施宅基地退出所面臨的資金壓力較大，僅僅依靠上級政府撥款遠遠不夠。

2.2.2 地處山區，搬遷任務重 金寨縣位于大別山腹地，是國家級貧困縣。此外，金寨縣地質災害頻發，部分農民面臨洪澇、山體滑坡等地質災害的威脅。在金寨縣宅基地退出過程中，易地扶貧搬遷的需求迫切，但需要進行搬遷的人口數量大、任務重，且搬遷工作繁雜。僅2016年，金寨縣已經有9 726名貧困人口進行了易地扶貧搬遷。政府的未來規劃，要求在2020年能實現全縣3.8萬貧困人口的易地扶貧搬遷任務。

2.3 機遇

2.3.1 各方政策對農村大力扶持 為了實現鄉村振興，促進城鄉融合，中國推出一系列針對農村發展的建設政策。為保證了金寨縣宅基地退出的順利實施，提出了財政、優惠政策等各方面的扶持政策［3］。首先是與城鄉建設用地增減掛鉤政策結合。金寨縣把握多種政策機遇，充分將改革試點與國家扶貧政策有效銜接，更大范圍地優化土地資源配置，探索宅基地騰退后的建設用地指標在省級范圍內有償調劑［4］。其次為謀求發展，金寨縣及時推出紅色旅游景點，發展鄉村旅游經濟，完善了農村基礎設計建設，助力農業現代化。

2.3.2 紅色文化的旅游經濟發展 自2016年4月習近平總書記到金寨縣考察后，金寨縣的紅色旅游景點打開了知名度。此后，六安市政府也開始重視金寨縣紅色文化，并建成一批紅色旅游項目。金寨縣紅色旅游業發展對金寨縣宅基地退出產生了積極效應。首先，紅色旅游為地方政府帶來了更多財政資金，能更好地支持宅基地退出工作開展；其次，旅游業發展帶動了一些新產業，如農家樂、農副產品零售產業等，為農民提供了更多的就業機會，緩解農戶宅基地退出的后續生計問題［5］。

2.3.3 美麗鄉村建設試點與宅基地退出試點并行金寨縣在2016年開展美麗鄉村試點工作，美麗鄉村試點與宅基地退出試點并行，相互促進。美麗鄉村建設試點帶來更多的資金投入，對村莊進行合理的規劃安排，對宅基地違法擴建和危房等進行改造［6］。可見，美麗鄉村建設過程也需要宅基地退出工作的配合。為了完善全縣村落合理規劃布局，金寨縣投入3 000萬元，完成了183個中心村莊和397個自然村莊的規劃布局。

2.4 威脅

2.4.1 傳統觀念一定程度上阻礙了宅基地退出 盡管越來越多的農村人進城務工，但其仍然保留著落葉歸根的傳統思想。對宅基地退出的抵觸情緒也主要來源于這些保守觀念。一是落葉歸根的思想。中國人的傳承觀念認為，宅基地作為先人的財富應代代相傳，加之農村自然環境優美等優勢越發凸顯，更多農民愿意在農村養老。二是農村的文化教育缺失，農民尤其是農村老年人對于宅基地退出政策的認同感不強［7］。許多農村看重“風水”，房屋不可以隨意挪動，特別是祖宅，對子孫后代有不好的影響，對宅基地退出的抵制情緒也由此而生。此外，農戶之間聯系緊密，利益關系也相對復雜，宅基地退出也會影響鄰里。三是“蓋洋樓”和擴大房屋面積成為農村主要的面子工程［8］。農村居民普遍存在攀比心理，認為住宅面積越大、房屋越豪華則代表越富有。四是農村宅基地不僅是居住地，更具有財產價值。部分農民認為宅基地自愿退出的補償力度不夠。相較于征地拆遷的補償，宅基地退出補償吸引力不足。此外，對農民而言，即使外出打工，宅基地閑置對于生活并沒有影響。部分農民認為，從長遠角度看宅基地的價值還有上升的空間，對宅基地有較高的期望值，不愿意輕易放棄宅基地使用權。

2.4.2 宅基地的退出模式和治理方式的缺陷 目前，宅基地退出仍然處于試點階段，其相關理論缺乏、實踐經驗不足，更缺少相關法律依據，宅基地退出工作仍面臨著許多困難。尤其是金寨縣將宅基地退出與易地扶貧搬遷工作相結合，脫貧和宅退并行，增加了工作的難度。第一，金寨縣宅基地退出要求農民將退出的宅基地復墾整理為耕地并給予相應補償，在初期取得了良好的成效，但后期由于金寨縣部分地區地質災害頻發，導致部分復墾后的耕地受到影響，復墾耕地短期使用后又被閑置。第二，部分宅基地退出農戶和易地搬遷的農戶選擇在當地村落安置，政府和村集體對村落安置點進行統一規劃安排，完善基礎設施，保證土地資源合理分配，村落布局規劃合理。但是部分亂象依然存在，比如部分宅基地缺乏相關產權證書，無法獲得宅基地退出補償［9］；還有為了更多經濟補償而引發的部分農民亂占土地現象。

3 金寨縣宅基地退出試點的思考

在鄉村振興、城鄉融合的背景下，農村宅基地無序擴張、土地利用結構不合理等問題對農業現代化、農民脫貧、美麗鄉村建設都有阻礙作用。因此，需要引導農民宅基地自愿有償退出，合理規劃村落布局結構，實現農業規模化經營［10］。

金寨縣宅基地退出試點的成功值得學習，但需要根據地方自身特點因地制宜地推行宅基地退出工作。作為宅基地退出的成功案例之一，金寨縣宅基地退出過程中的成功經驗和存在的問題都值得借鑒和思考。SWOT分析表明，金寨縣宅基地退出的成功在于其善于把握優勢、抓住機遇，面對劣勢與威脅時，能針對自身的特點創新性制定相關政策。金寨縣宅基地退出的成功經驗歸結于三點：①因地制宜，發揮自身優勢。金寨縣宅基地退出不是單純地推行宅基地退出政策，而是充分考慮自身的經濟條件，將發揚紅色文化、脫貧和宅基地退出相結合。②多種政策結合，解決資金問題。金寨縣沒有完全依賴政府資金，而是將增減掛鉤政策、宅基地退出和精準扶貧三項政策緊密結合，使得資金流轉起來。③以農民為主體，充分尊重農民意愿。金寨縣宅基地退出過程中，善于把握自身優勢，在制定宅基地退出補償方式時，充分考慮到農民的不同需求。