中國商業航天國際化發展面臨的法律問題

摘 要 近年來，伴隨著我國針對商業航天領域的一系列鼓勵性政策陸續出臺、“軍民融合發展”方略上升到國家戰略層面之勢，大量民間資本涌入航天領域，一批新興民營航天企業紛紛初創成立，與政府主導的國有航天企業共同參與到商業航天的發展和競爭，帶來中國商業航天行業發展新形勢、參與主體新格局、業務運作新模式的變革，同時也帶來國內國際法律關系更加復雜化和法律問題更為多樣化的挑戰。我國航天在多年的實踐中已建立起一套比較完整的航天科研生產管理體系，通過行政手段和優勢資源集中保障了一系列重大航天工程項目的順利開展和目標實現，在體制系統內的運行相對有效。但由于傳統軍工行業的歷史特點和管理模式，對市場主導配置資源的法治保障建設尤其不足，特別是在向商業航天拓展的業務領域，一些新興航天技術應用產業或新興商業航天產業模式的總體規劃不夠系統和全面，缺少相適應的法律制度牽引，部分產業領域已形成的成本和競爭優勢逐漸面臨其他航天國家的嚴峻挑戰。商業航天發展過程中遇到的非技術層面的新問題和新挑戰，迫切需要更多切實可行的政策引導、更全面的法律規范和更有效的監督管控，需要以健全的法制體系、先進的法治思維和科學的行業管理，指導商業航天健康、有序、可持續發展。

關鍵詞 商業航天 國際化 法律

作者簡介：沈耀平，北京航天動力研究所。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.029

一、商業航天的發展現狀與趨勢

近年來，“商業航天”一詞成為航天業界高頻熱詞，在被業界關注的同時也備受廣大媒體、公眾乃至投資界熱議。科技引領發展，商業航天“火起來”靠的是航天科技應用產業日新月異的技術突起;法治護佑發展，商業航天“火下去”有賴于良好的政策與法治環境保障。2014年11月國家出臺首個支持商業航天發展的政策——國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱“意見”）。意見明確“鼓勵民間資本研制、發射和運營商業遙感衛星，提供市場化、專業化服務。引導民間資本參與衛星導航地面應用系統建設。”政策的發布意味著航天領域政府主導局面將被突破，航天相關應用領域面向全社會主體開放。2015年10月，乘著“軍民融合發展”上升到國家戰略層面之勢，首屆中國商業航天峰會在湖北武漢舉辦，開啟了中國商業航天全新的征程。2016年3月、5月和10月，國家先后發布《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《國家創新驅動發展戰略綱要》及《關于加快推進“一帶一路”空間信息走廊建設與應用的指導意見》等政策性文件，明確將加速衛星技術的開發、完善衛星應用創新和產業鏈條。商業航天政策窗口開啟帶來商業航天主體的多元化，行業發展呈現全新的格局。一批新興民營航天企業隨著政策的出臺和落地紛紛成立，即將或已經參與到商業航天的市場競爭，給商業航天發展帶來新的思維方式、發展理念和商業模式，也隨之產生新的國內國際法律關系和法律問題。

（一）政府背景的航天企業仍然是商業航天的主力軍和先行者

我國的商業航天與商業航天國際化步伐基本是同步開啟。1990 年4 月7 日，我國首次運用自行研制的“長征三號”運載火箭為國外用戶提供商用衛星發射服務，成功發射了美國修斯公司制造、亞洲衛星有限公司所有的“亞洲一號”衛星，這一里程碑標志著中國商業航天的正式開啟，也標志著中國航天正式進入國際空間技術商業領域 。可以說，當前航天技術及應用的飛速進步，以及社會經濟全方面的快速發展，離不開技術創新強勁、經濟效益優質且兼具軍民屬性的商業航天發展，在推進供給側改革、創新驅動、軍民融合等國家戰略實施的進程中，商業航天發揮著軍民融合戰略重要牽引和國有資產保值增值重要載體的作用。在多元化主體進軍商業航天領域之前，中國航天科技集團將發展商業航天作為其重要使命，以主力軍和先行者的角色努力開辟國內商業航天發展路徑，不懈開拓全球商業航天業務領域市場。

（二）新興民營航天企業異軍突起，形成商業航天參與主體多元化格局

隨著全球航天產業的繁榮發展，商業航天市場需求也日益旺盛。商業衛星應用、太空資源開發、太空旅游等航天技術轉化應用項目以及各種新奇的商業航天計劃書昭示著業界的雄心壯志，新興商業航天活動主體、業務模式和表現形態呈擴大、擴散和多元化之勢，引發全球各界廣泛關注和討論。目前，政府牌“中國航天”已打造成國際知名品牌，成為國際商業發射服務有競爭力的提供商。隨著近年國內多家民營航天公司在政策的引導下相繼成立，商業航天各領域的活動主體將呈多樣化發展趨勢。幾家有代表性的初創商業航天企業如，2015年6月成立的北京藍箭空間科技有限公司、2015年8月成立的北京零壹空間科技有限公司、2016年10月成立的北京星際榮耀空間科技有限公司，這三家公司主業基本相似，紛紛定位“打造世界一流商業航天企業”、“成為世界一流航天技術公司”、為全球市場提供商業航天發射方案和服務。短短兩三年，三家公司自主研發的發動機、火箭產品爭先亮相并相繼試驗試飛成功，在民營商業航天發展歷程上翻開了嶄新的篇章。此外，還有進入航天信息產業化領域的長光衛星技術有限公司、進入商業遙感測繪領域的中國四維測繪技術有限公司與國企聯合組建的合資公司，以及成功試射了探空火箭的翎客航天公司……以藍箭、零壹空間、星際榮耀等前述公司為代表的多家從事商業航天活動的民營空間科技公司的集體興起和迅速成長，呈現出中國商業航天內容的日漸豐富，以及發展潛力的無限可能，可以說商業航天的發展勢頭已經不可逆轉，商業航天的產業鏈正在逐步形成。在政策引導和產業布局影響下，對商業航天的投資熱度和投資力度還在持續蔓延和加速。這也是航天技術發展到一定水平的必然選擇。

（三）多元化的商業航天參與主體共存共贏需要良好的法治環境保障

在航天商業化趨勢及政策引導下，一方面主業定位于政府國防和民用航天需求的傳統航天企業開始轉型發展，聚焦商業航天市場需求，逐步進行商業航天領域的能力布局;另一方面民間資本的積極注入催生一批新興初創航天企業，以其自主研發創新的技術和前所未有的商業模式進入市場。據不完全統計，我國目前從事商業航天的機構約五十余家，包括政府背景的國有企事業單位和私營資本控制的民營企業，其中民營商業航天公司數量已達到二十家以上 。國有和民營資本的混合所有制企業雖然還沒有，但航天體制內混合所有制改制的序幕已經開啟。從政府政策支持力度、資本市場關注熱度以及商業航天主體增長速度來看，我國商業航天的產業鏈形成和產業資源布局正在全面展開，產業集群和投資渠道正在形成。商業熱潮持續的同時，一方面市場秩序和產業發展需要法治規制，另一方面，中國已經加入的空間活動相關國際條約義務，以及國際合作、國際競爭領域的法律風險，有了更多需要識別和遵循的主體。如，我國已加入的國際條約規定，一國政府或私人從事的外層空間活動導致的后果和責任應由國家承擔。鑒于我國已批準加入且并未對相應條款聲明保留，基于履行國際法義務的需要和國際法主體的局限性，通過完善國內立法和監管確保本國各參與主體外空活動的合法性、規范性及依法應承擔的責任義務得到有效控制是非常有必要的。

二、商業航天活動相關現行法律制度概述

航天工程是一個龐大復雜的系統，航天活動涉及多個領域，立法工作涉及方方面面，與航天技術的發展聯系密切。目前我國航天領域的立法比較分散，按照不同管理職能，由多個不同的部門針對不同領域的航天活動行使相應的立法權。軍事航天因涉及國防安全保密問題，相關活動和行為規范更多的接受政策和內部指令管控。目前，與民用航天相關的現行法律也不多，直接針對商業航天的立法基本處于空白狀態，僅零星頒布了一些部門規章。現行有關制度簡述如下。

（一）2001年國防科工委和外交部聯合發布的《空間物體登記管理辦法》

這是我國第一部有關民用和商業航天的國內法規，該辦法的出臺背景與我國1988年12月加入《關于登記射入外層空間物體的公約》（《登記公約》）不無關系。一方面是為加強對本國空間活動的管理，建立空間物體登記制度以維護空間物體發射國的合法權益，另一方面是契合有效履行作為《登記公約》締約國的義務、將公約義務內化為國內法的國際通行做法。該部辦法對何為空間物體、空間物體登記主管部門、空間物體登記程序和時限要求等進行了明確，首次正式建立起中國空間物體的登記管理制度。

（二）2002年國防科工委發布的《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》及《民用航天發射項目許可（審批程序）》

該辦法及程序對民用航天發射項目許可證的申請主體及條件、審批主體及流程、監督管理以及法律責任等方面進行了較為明確具體的規定，使得民用航天發射活動符合法律規定、發射管理有了法律依據，為空間商業發射活動建立了基本的法律基礎和行為許可管理體系。

（三）2009年國防科工局發布的《空間碎片減緩與防護管理暫行辦法》（于2015年修訂）

近年來我國在空間碎片研究領域投入了更多關注、也取得了較多成果，如基礎研究方面突破和掌握了多項應用和管理技術，條件建設方面新增一系列設備、實驗室等研究平臺的搭建，工程應用方面為多個重大項目提供了有力保障和決策依據，國際交流、隊伍建設等方面也成效顯著。這既是保護太空環境，履行國際責任和義務的需要，也是應對空間碎片對航天活動的影響、確保空間活動安全的重要舉措。制度的出臺和持續完善體現出中國政府對空間碎片減緩與防護管理的重視和規范，同時也是國家履行國際空間法原則和國際義務而作出莊重承諾的體現。

（四）2016年國防科工局發布的《民用衛星工程管理暫行辦法》

該辦法是對2008年1月 11 日印發的《民用衛星工程研制管理暫行辦法》較大動作的修訂，在原制度的基礎上結合實際和實踐需要予以擴充完善。辦法內容涵蓋了民用衛星工程管理從項目組織管理到立項論證及具體實施過程的全過程有關活動的管理要求。辦法雖然明確適用于全部或部分使用中央財政資金、經國家有關部門批準立項的民用科研衛星項目，但在附則中又特別指出，商業衛星、國際合作衛星工程原則上參照執行。盡管該暫行辦法對商業航天有關管理并未強制適用，僅以“參照執行”予以要求，但作為商業航天有關規范出現在法律文件中還是首次。

此外，電信條例、植物新品種保護條例等行政法規或部門規章對商業航天發揮間接的調整作用，此處不再列舉。

三、商業航天有序發展面臨法治層面的挑戰

（一）我國航天立法相對滯后，商業航天領域的法治建設尤為薄弱

歷經六十余年發展的中國航天，在航天科技技術、科學發展和應用等方面取得的成就舉世矚目，一些重要領域躋身世界先列。但由于種種原因，我國航天立法相對滯后，直至目前尚未有一部頂層法律對航天活動予以全面規范，相關配套法規、制度也較為缺乏或陳舊。商業航天的發展規模和速度與法律制度體系建設進度的不匹配，或將影響投資者、用戶乃至從業者的信心和安全感，進而影響到商業航天的持續發展動力和國際競爭力。一項針對國內商業航天機構的調研分析表明，商業航天的某些領域，無序或過度競爭的局面已經有所呈現，譬如低軌道商業衛星制造端在短短兩年的發展時間里已經打起價格戰，而火箭和衛星制造業鏈條市場化供應鏈尚未完全形成，衛星平臺的核心分系統研制幾乎沒有民營商業化配套制造商參與，商業發射場和商業測控網缺乏體制限制，商業衛星發射需求難以滿足 。民營公司較大的資金壓力和極為缺乏的法律政策保障，導致其無法面對較高的技術、市場和政策風險，嚴重制約著整個航天產業的擴張式發展。

（二）商業航天面臨的內部法律環境有待優化，適應市場的法治基礎略顯不足

航天立法調研過程中呈現的問題表明，客觀上來看，當前我國在航天行政管理體制上確實存在“九龍治水”的多頭管理現象，導致部門間的協調成本較高、協作效率較差，而一些新興發展領域的行政監管又存在空白。行業管理在國家層面的頂層設計，職能分工的科學性和部門間總體協調的有效性有待加強，一些管理關系有待進一步梳理和理順，決策和執行效率還有一定的提升空間。另一方面，中國到目前為止仍然沒有出臺一部綜合性的航天法，已有立法層級較低，前瞻性不夠，可操作性不強，商業航天相關活動領域的法律規范更是稀缺，僅有的幾部制度涵蓋的范圍有限，需要結合新的技術能力和發展形勢予以修訂完善。總體而言，國內商業航天法律體系的建立處于起步階段，從法制基礎到法治層面還有很大的升級空間。

（三）商業航天面臨的外部法律環境非常嚴峻，面向國際合作和國際競爭的法制準備和法治能力亟待加強

航天技術涉及國家安全和戰略，航天產業的國際競爭必然愈演愈烈。縱觀美國、俄羅斯、歐洲等航天大國，其太空計劃無不充滿著野心，航天領域的后起之秀如印度、日本等國家也在奮力爭奪世界航天格局的一席之地。中國正著力由航天大國向航天強國邁進，如何跨過這道坎，航天科技硬實力是重要因素，航天產業尤其是商業航天發展的法治環境和法治能力保障不容忽視。作為世界大國和航天實力位居世界前列的航天大國，中國應該更加積極和主動地參與到國際空間立法，利用自身技術實力和法治理念促進現行國際空間法的進一步完善和成熟，促成國際商業航天活動領域相關法律制度的建立。這既是大國擔當的表現，同時也能通過參與立法維護自身利益需求，更是積極參與全球空間治理、走向航天國際法大國、實現航天強國崛起的必由之路。

（四）構建完善有效的商業航天活動法律體系迫在眉睫

各國空間技術水平的突飛猛進帶來航天商業化炙熱發展之勢，商業航天活動領域和活動主體呈現多元化發展。在不同商業主體合作競爭的過程中，日益復雜的國際法律新難題不斷出現，已有國際條約一些固有缺陷的存在以及日漸顯現出的滯后問題，難以滿足商業航天日益增加的法律需求，構建一套完善而高效的外層空間商業活動法律體系迫在眉睫。在明確商業航天活動基本法律框架和主要內容的基礎上，逐步建立健全相應的配套輔助制度，協調國內外相關法律及適用關系，對國際責任的界定和糾紛解決機制以及國際區域化合作制度進一步予以明確，為商業航天活動提供全方位的法律制度保障，逐步建立起健全完備的法律體系非常必要。

四、商業航天法律體系框架構建設想

（一）通過立法完善航天管理體制的頂層設計

1.我國航天管理體制現狀。我國的航天管理體制和主管機構歷經多次變革，目前載人航天等軍用航天活動仍由軍方主導進行，民用航天管理和國際空間合作方面的管理由隸屬于工業和信息化部、掛靠在國防科技工業局的國家航天局負責。實踐中，軍方、政府機構、行業主管部門均不同程度介入了航天業務相關管理活動，但各自范圍邊界不夠明晰、分工合作不夠協調，一些具體項目或事務處于多頭管理局面。在當前商業航天發展的大趨勢下，管理機構相對分散、軍民航天活動分割明顯、基礎建設領域重復建設和部門之間協調效率低下等造成的資源浪費現象凸顯，一定程度上限制了商業航天的快速和有序發展。

2.他國經驗借鑒。縱觀世界航天大國，美國通過引入市場機制極大的促進了商業航天發展，軍民航天活動分工式管理模式功不可沒;俄羅斯在高度集中的計劃經濟體制時代，通過集權式航天管理模式實現了航天技術特別是軍事航天技術的巨大突破 ;法國的軍民航天活動則由相同的機構統一進行管理。其他一些航天國家如比利時等國，航天立法活動中先期出臺的法律法規即為航天管理體制和管理機構及其運行規則，其重要性顯而易見。

3.立法建議。盡管我國的航天活動管理體制在從完全計劃體制轉向部分市場經濟體制過程中發生了一些變化，但與國外相比仍存在一些問題，尤其是在商業航天活動領域，商業和航天的結合在提高商業航天競爭力、促進技術創新和發展、創造經濟和社會效益的同時，一方面商業航天市場運行機制需要建立，另一方面非常有必要通過立法對相關部門的管理職能和管理機制加以明確、規范和進一步完善，從頂層設計上理順管理關系，以更好的對商業航天活動進行管理和指導，在管理上促進商業航天的發展。為避免“令出多門”的局面，建議明確商業航天活動管理主體的分類和管理邊界劃分，明確各管理主體的權責和相關主體之間的協調機制，明確各類業務最高決策機構和規范統一的決策程序，明確各類主體對應具體領域的資質許可和準入管理，以及其執行航天活動任務的持續監管問題。

（二）將商業航天有關政策和管理要求上升到法律層面

1.航天基本法的立法進程。受限于對航天活動的認識和航天管理體制等方面的原因，我國航天法的調研雖已啟動多年，但相關法律一直未正式出臺，尚未有一部統領全局的綜合性空間活動法（航天法），商業航天相關政策和管理要求暫未上升到法律層面，法治航天建設的制度基礎亟待建立。目前，大多數航天大國已擁有比較完備的空間立法，無論是在實踐中制定并歷經多次修改完善，還是以前瞻性的立法思路引領發展，或是直接吸收發達國家成功的立法經驗，不同模式都值得我國在航天立法中予以借鑒。近年來，我國航天立法工作得到高度重視，立法進程取得較大突破，在廣泛深入的調研和意見征集、課題研究過程中積累了大量航天立法相關經驗和儲備。據了解，我國航天立法的框架已基本確立，相關內容已形成草案并多方征求意見和組織討論，商業航天有關條款已納入其中。在將航天法作為綱領性空間法律的同時，商業航天活動領域一系列配套法律法規也有待研究和建立。

2.商業航天有關政策和管理要求須上升到法律層面。現階段，除了一部綱領性的航天基本法外，商業航天領域具有現實立法需求、亟待新制定的法律法規至少應涵蓋以下調整內容：民用（商業）航天管理機構和運行機制，商業航天活動準入管理，商業航天技術應用促進機制，商業火箭和衛星發射管理及相關責任與保險，商業航天產品和技術的出口管控，空間資源開發限制和環境保護措施，國際合作協調機制，空間知識產權保護，爭端解決機制等等。一些現行制度也需要進行修訂。

（三）國際條約義務內化為國內法過程中進一步查漏補缺

我國已經加入大部分聯合國外空條約、公約、宣言等（《月球協定》除外）。履行國際條約是各國依國際空間法原則所承擔的義務，我國在開展空間活動過程中一直主張和堅持遵守國際法。隨著空間活動主體的多元化，特別是商業航天領域私營企業的參與，為確保各主體遵從國際條約的規定，知悉相關要求和責任，將條約內容和義務融入國內法，賦予各主體更直接的約束力和更適應國內法表述特點的法律條款很有必要。當前我國在國際義務轉化為國內法方面還不夠全面，需要在立法進程中進一步梳理，查找空白地帶，通過制定或完善相關國內法，構建與國際法協調一致的完整的法律體系。

五、結語

航天技術涉及國家安全和戰略，航天活動關乎外層空間秩序維護、外層空間環境保護、空間活動責任承擔等國際義務。一方面，國內航天立法與國際空間法律制度特別是我國已加入的國際條約、公約等規定的國際義務密切相關，國際社會對締約國、成員國在空間領域的法治化進程密切關注。另一方面，一國空間治理能力關系到自身戰略安全形勢，各國都在積極爭取和影響外層空間治理規則，這一趨勢也倒逼我國航天領域法治建設的能力形成和進程提速。此外，航天領域國際競爭愈演愈烈、國際合作越來越密的形勢下，商業航天的發展規模和速度與法律制度體系建設進度的不匹配，以及市場主體參與國際競爭缺乏經驗、對國際法律環境不甚了解、面臨國際空間法規則的話語度和主動權較弱等問題，都可能影響到商業航天的規模有序發展，影響到商業航天的持續發展動力和國際競爭力，甚至可能引發法律風險乃至政治風險，影響國家利益和戰略安全。商業航天發展過程中遇到的非技術層面的新問題和新挑戰，迫切需要更多切實可行的政策引導、更全面的法律規范和更有效的監督管控，需要以健全的法制體系、先進的法治思維和科學的行業管理，逐步建立和完善商業航天活動領域相關行為規范，引導商業航天有序參與國際合作和競爭、健康可持續發展。

注釋：

楊保華.關于商業航天發展的思考與展望[J].Satellite& Network，2015（9）.

曾占魁，史敏輝.國內商業航天機構調研分析[J].中國航天，2018（1）.

高國柱.中國航天活動的立法保障與未來展望[J].北京理工大學學報（社會科學版），2011（4）.