合并村建設存在的問題和對策

摘 要 合并村建設作為社會主義新農村建設中的一個重要階段，是時代發展的必然趨勢，必然對國家的政治、經濟等方面的發展起到重要作用。但在合并村建設的過程中，各種問題層出不窮，如土地規劃不合理、村民治理困難、村債務混亂等，本文以浙江省浦江縣合并村建設的調查結果分析合并村建設中存在的問題，借鑒德國農村建設的成功經驗，從而提出完善合并村建設的對策意見。

關鍵詞 合并村 新農村建設 問題

基金項目：本文系金華市哲學社會科學規劃課題研究成果。課題名稱：金華市社科聯2019年度重點課題《“并易合難”：合并村建設存在的問題及對策研究》;課題編號：ZD2019043。

作者簡介：黃裕安，浙江師范大學行知學院法學院，講師，研究方向：國際經濟法。

中圖分類號：D267 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.202

“合并村”建設是一項有利于人民的政策，要按照發展農村經濟，提高農民生活質量，維護村容村貌整潔以及堅持民主自治的要求，穩扎穩打地推進建設。為了響應中央號召，全國各地積極對農村土地進行規劃，整合農村資源，協調農村持續發展。浙江省浦江縣近兩年也進行了大面積的村莊合并工作，雖然也取得了一定的成效，但不盡人意的是，政策的實施存在著并易合難的困境，有的合并村表面上已經并為一個村莊了，但實際上卻文化難合、人心難合、制度難合，依然各自單獨運轉。

一、我國合并村建設的現狀

（一）合并村建設的背景

我國的自然村數量極多，這些自然村的特征有三：太散、太大、太亂。我國自然村的總數有346萬個，平均占地為4hm2/個，人均占地約210m2， 其中絕大多數的自然村都存在著“空心村”現象。

改革開放以來，“三農”問題阻礙了全面建成小康社會的進程，為解決該問題，國家開始推進新農村建設。十七大后，全國多個省市都開展了村規模的調整工作——合并村建設，這是鄉鎮合并后的又一重大農村變革。據有關資料顯示，所謂合并村建設是指將兩個或兩個以上的農村土地、人口以及公共資源進行流通與交融，使生產要素流轉，生產力發展，管理機制進行合理轉變。此后，中國農村出現合并村建設熱潮，浙魯蘇地區的政府積極有力的推行合并村建設。如浙江省浦江縣早在2007年左右就已經完成全縣412個行政村的新農村建設規劃編制，其中部分村莊的合并工作就開始陸陸續續地展開了。

（二）合并村建設的成效

隨著合并村建設工作的廣泛開展，我國村莊的數量急劇減少，村莊面貌從分散轉變為集中，村數量從1990年起二十年內縮減了50多萬個。截至2013年，江蘇省已完成合并村建設3325個;湖南省隆回縣在2016年完成了合并村的建設工作，共合并了434個村莊;浙江省浦江縣目前也對全縣的自然村完成了第三輪村莊規劃編制。

合并村建設工作以來，對于農村的資源優化配置以及各方面發展都起到了積極作用，“合并村”模式因此得到了社會廣泛關注，但如何穩扎、穩打、穩步地進行合并村建設是當前需要研究和解決的問題。

二、合并村建設遇到的問題及分析

合并村建設作為新農村建設的一種選擇路徑，對我國農村的發展道路起著至關重要的作用，影響著整個社會的發展，在一定程度上提高了農民生活水平，促進了農村經濟發展。但在取得成績的同時，部分地區的建設也出現了問題。

第一，農民思想落后。合并村必然會導致房屋拆遷與村名改變，而人們根深蒂固的思想認為拆房與改名是對祖宗不敬。其次，村民在原村中生活了多年，與鄰里形成了相互依賴的關系，合并村意味著他們需要打破原來的宗族、鄰里關系，重新建立新關系，而這些關系的建立都需要時間慢慢積累。最后，農民大多信奉“風水”，合并后的新住址都要考慮到“風水”問題。因此，基于傳統理念的影響，農民對合并村建設十分抵觸。

第二，土地規劃不合理。首先，滿足生活必需品的設施缺乏，如缺水、電。其次，影響生活質量的設施不完善，如公共空間狹小。最后，影響生命健康的環境惡化，如浦江縣90%的水域都被產業污水染成了乳白色。 倘若合并后的村莊生活環境與質量反而不如原村，農民自然會不滿。

第三，農村治理困難。根據對浙江省浦江縣某合并村的調查，我們發現80%以上的村民對在新村委中沒有“代言人”而擔憂，因此在選舉時大多投票給原村村民。湖南省的嚴家莊與合并之前相比，村組幾乎都擴大了一倍，共有村干部9個，每人平均管理2500多人，即使保持原有工資待遇不變，報酬也是縮減了一半的。當村委定下后，由于資金待遇問題，直接影響了村干部的積極性，逐漸會導致村干部做事的偏向化。因此，如何做好基層治理是一大難點。

第四，遷移資金補償低。村莊的合并意味著房屋的拆遷與建造，雖然國家撥入了部分資金，但分配到每戶人手上的是遠不夠的，部分地區的最高遷移資金補償只有原來老房造價的一半，但新房的價格卻在每平方米1000元左右，這無疑增加了村民的負擔。也有些村民是被直接分配到房子的，但農民大多住慣了瓦片式的老平房，對高樓不習慣，嚴重阻礙了合并村建設的進程。

第五，公共服務不到位。在衛生方面，如垃圾處理設施不完備，垃圾無法實現環衛化處理。在交通方面，很多合并村只進行了一些簡單的修路、綠化工作，并沒有達到新農村建設的標準。 在醫療服務方面，合并村莊后的醫療水平并沒有顯著提高，村民的看病成本依然很大。在養老服務方面，村內老年活動中心以及活動設施不建全，無法滿足需求。

第六，村資產管理混亂。由于村民素質能力參差不齊，對原村的資產管理都不規范，更不用談合并后的管理。再加上村干部在更換時資產的交接容易出現問題，如隱瞞賬務，手續不規范等，新村委若不對資產進行全面、徹底的清查，必然會導致村經濟的失衡、村腐敗、資源流失等現象，這對于合并后的村莊發展是十分不利的。

三、合并村建設的對策

（一）國外合并村建設的經驗——以德國為例

德國過去的農村貧困、破舊，但現在生活品質與城市無異。因此，德國的新農村建設運動是值得我國借鑒的。

1976年，德國將“村莊更新”寫入《土地整理法》，重視農村內外道路的合理規劃以及生態環境。在村莊更新的過程中，政府通過網絡媒體向村民征求意見，公布計劃進程，增強政府與群眾之間的溝通與交流。每個村莊的公共基礎設施也十分健全，政府為其配備了生活垃圾的處理設施。對于部分經濟落后的地區，政府還提供了充足的資金補助。如萊茵法茨州制定的農村地區發展規劃一共持續了六年之久，政府共投入了8.5 億歐元，其中68%的資金都用在了補助經濟落后的農村。

實踐是檢驗真理的唯一方法，新農村建設要全面考慮，制定相應的法律法規;要從農村實際情況出發，統籌規劃;要聽從民意，切身維護農民利益。

（二）可行的對策啟示

新農村建設既是機遇也是挑戰，我們要牢牢抓緊這個契機。想要解決合并村建設面臨的困境，我們可以從以下幾方面入手。

第一，加強宣傳力度。中國土地面積遼闊，民族習慣和文化思想大不相同，因此宣傳要有針對性。要從村民的角度來說明合并村莊的必要性以及村民們能從中獲得的益處，努力打破村民封建思想和傳統理念，宣傳現代化科學意識。

第二，提高規劃質量。村規模大小要根據有利于農村經濟社會發展，方便群眾辦事的要求合理確定。對于條件不夠成熟、村民未形成共識的地方，不勉強進行調整。要遵循先規劃后建設的原則，全面考慮土地利用率、產業發展方向、村民住宅建設、生態環境治理以及歷史文化傳承等問題。

第三，夯實鄉村治理。在村干部的選舉時，要做好村民的思想工作，選出高素質、高能力，為人民服務的村干部。對采取非法手段獲得村干部地位的人，需制定出相關的懲處辦法，以儆效尤。要及時健全村民自治的各項制度，特別是村民代表會議制度和村務公開制度，加強村級權力有效監督，這樣才有利于合并村工作的開展。如浦江縣的很多村莊出臺了村規民約，成為村民的行為規范。

第四，加大財政投入。對于貧困村，可參照“貧困生”“低保戶”兩種人群的政策優惠待遇。浦江縣岳溪村在農村建設方面投入了210多萬元，很好的改善了村容村貌。在村莊規劃時，可以開展民意調查，針對個人要求和收入水平，滿足他們對新房的要求，以提高村民拆遷的積極性。

第五，提升服務水平。要了解村民的不同需求，加大公共設施的投入，如浦江縣目前已建成429家養老服務中心，使2.1萬多名老人老有所依。要完善村民醫療服務體系，如浦江縣花橋鄉每周免費開展兩次常規醫療服務，解決了就醫難的問題。

第六，嚴格管理資產。在合并村莊之前要徹底、全面清查原村資產，做好登記工作并公示，接受監督。此外，負責徹查的人員也要受相應制度的規制，防止濫用職權。最后，設立獨立的部門，專門管理村資產，加強財務人員的培訓與監管。目前，浦江縣共有429個管理機構，建立了村級財務委托代理制，健全了資產監管機制，這些可以成為合并村建設的借鑒經驗。

四、結語

令人欣慰的是，在合并村建設的過程中也有成功的經驗，早些年由于水庫的修建，浦江縣原里塘、許都、源口村合并成的麗水村，如今已是一個鐘靈毓秀的合并村;岳溪村的村容村貌也得到了很大的改變，鄉風民風也得到了提高。

現階段，城鄉之間人才、土地以及資本等要素的流動愈發的活躍，因此推動要素的平等、雙向流動，刺激農村生產力十分必要。我由衷希望以上的觀點和建議能夠對我國的新農村建設有微薄之用。

注釋：

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