傳統村落法律保護：現狀、問題與對策

劉意識 楊蕓 盛勇

摘 要 我國幅員遼闊、歷史悠久，分布著為數眾多的傳統村落，它們積淀著厚重的文化底蘊并凸顯豐富的人文價值，是珍貴的歷史文化遺產。隨著城市化進程加快，很多傳統村落被現代建筑所代替，加之一些村落年久失修、毀壞嚴重，傳統村落正面臨著人為毀損與自然毀損雙重劫難。本文通過對我國傳統村落現狀及法治框架梳理，分析當下傳統村落保護中存在著地方政府重視不足、法律體系不完善、公眾參與觀念缺失、保護資金不足等問題，指出應結合國情、因地制宜不斷完善我國傳統村落保護相關法律法規，以實現傳統村落可持續發展與鄉村振興。

關鍵詞 傳統村落 法律保護 公眾參與 鄉村振興

作者簡介：劉意識，四川凡高律師事務所主任、律師;楊蕓，西南交通大學公共管理與政法學院法律碩士研究生，四川凡高律師事務所實習律師;盛勇，北京東衛（成都）律師事務所律師。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.079

一、傳統村落歷史與發展

中國地大物博，歷史悠久，在數千年文明發展過程中，創造了無數燦爛的文化遺產，其中一大批遺存下來的傳統村落，因其優美的自然環境，豐富的文化景觀和鮮明的特色，近年來受到社會各界的廣泛關注。傳統村落不僅體現了原生居民的生活形態和古建筑的藝術氣息，也承載著薪火相傳的文化傳統。這里所說的傳統村落是指歷史時期形成的、具有較為典型的建筑風貌、布局特點、民俗遺風及文化景觀價值的鄉村聚落。

（一）傳統村落現狀

目前，隨著城市化、工業化步伐的加快，大量傳統村落不斷遭到破壞，據中國傳統村落文化研究中心主任胡彬彬統計：“傳統村落差不多每兩天消失一個。” 我國傳統村落保護面臨著嚴峻的挑戰。

1.交通、經濟落后

我國傳統村落主要分布在地質地貌復雜，交通條件差，經濟落后，但歷史文化氛圍較好地區。許多傳統村落因其自身所處區域環境相對獨立，受外界社會影響小，村落原始風貌和歷史文化才得以保存至今。例如，被譽為天下第一村的湖南張谷英村，其為明朝萬歷年間張氏始祖張谷英遷移至此聚族而居形成，村落中保存著較為完整的古建筑群，該村地處丘陵山地之中，距離交通要道較遠，區域環境相對封閉，近幾年才被外界知曉。

2.傳統村落破壞嚴重

目前，我國保存下來傳統村落多為明清時期所遺留，且村落中的古建筑多為土木結構，歷經數百年風雨侵襲，年久失修，傾圮倒塌的現象經常發生。一些村落地處偏遠，居住條件極其惡劣，大量村民外出打工，或舉家搬遷，空心村現象嚴重。由于傳統民居無人居住，缺少管理，很多精美的民居構件如青石磚瓦、鏤刻木雕等被破壞或盜走，村落間文物流失現象比較嚴重。一些發展較好的傳統村落，村民為改善居住條件，濫用瓷磚、水泥等現代建筑材料，對古建民居、古街道進行改造重建，嚴重破壞了傳統村落的整體形態和歷史風貌。

隨著鄉村旅游業蓬勃發展，大量游客前來觀光賞景，帶動了鄉村經濟的發展。但旅游開發商大多受經濟利益影響，片面強調開發利用村落文化資源，忽視了對村落文化價值的研究和保護，在一定程度上給村落自然環境和歷史風貌造成了破壞。例如：大量鄉村街道商鋪林立，小商小販成群結隊拉攏游客，濃郁的商業氣息打破了鄉村的古樸寧靜，鄉村自然環境承載負擔過重;一些村民私自向游客販賣珍貴的古民居構件、古字畫，任意讓游客觸碰文物三雕，造成大量鄉村文物的毀損和流失。還有的村落為發展旅游業，盲目招商引資，興建旅游設施和娛樂休閑場所，過度的商業開發也加速了傳統村落的破壞，傳統村落正面臨著自然毀損和人為毀損的雙重劫難。

（二）傳統村落保護法制框架

目前，我國與傳統村落保護相關的政策法規主要有《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國文物保護法實施條例》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《關于加強傳統村落保護發展工作的指導意見》《關于做好中國傳統村落保護項目實施工作的意見》《傳統村落保護發展規劃編制基本要求》等;同時，各地人大常委會和人民政府也結合當地實際，積極制定與傳統村落保護相關的地方性法規規章，主要有《貴州省傳統村落保護和發展條例》《福建省歷史文化名城名鎮名村和傳統村落保護條例》《江西省傳統村落保護條例》等;此外，我國加入的《保護世界文化和自然遺產公約》《保護非物質文化遺產公約》等國際性公約中，也對傳統村落保護做出了相關規定。

2002年修訂的《文物保護法》第十四條提出應對具有重大歷史價值的村莊進行保護，首次明確了傳統村落的法律保護地位。2012年國家文物局、文化部、住建部、財政部聯合印發了《關于加強傳統村落保護發展工作的指導意見》，首次對全國傳統村落展開了調查統計，針對31個省、自治區、直轄市上報的11567個村落信息，從中評審認定了第一批646個村落列入傳統村落名錄。此后，住建部等相關部門又陸續（組織）開展了多次傳統村落調查，目前，我國共有五批6799個古村落被列入傳統村落保護名錄，傳統村落保護工作不斷發展。

二、我國傳統村落保護中存在的問題

（一）地方政府對傳統村落保護重視不足

大多地方政府對傳統村落保護重視不足，有的地方政府在申報傳統村落過程中，僅是為了取得“傳統村落”這個牌子;有的地方政府對國家相關政策認識錯誤，片面追求對傳統村落的開發利用，造成大量建設性破壞。2012年頒布的《關于加強傳統村落保護發展工作的指導意見》中規定城鄉建設部門、文化部門、財政部門負責制定傳統村落發展規劃，并對規劃進行監督，但卻未明確各部門的職責范圍，在實際執行中容易出現職權交叉或無人管理的情形，傳統村落保護工作難以有效展開。還有一些地方僅規定村落的發展規劃由有資質的設計院來實施，這些設計院缺乏對村落實際情況的深入了解和綜合研究，忽視村民的具體需求，或完全照搬城市規劃的方法和內容，制定的規劃方案可行性差，在鄉村改造和民居建設中難以實施，阻礙了傳統村落的發展。

（二）法律體系不完善

盡管《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》等法律法規中規定了傳統村落保護的相關條款，但目前我國尚未出臺一部規范傳統村落保護與發展的專門性法律文件，傳統村落保護的法律體系尚不完善。

由于缺乏一個專門的統一的法律規范，傳統村落保護中存在一些問題得不到有效解決。例如：《關于做好中國傳統村落保護項目實施工作的意見》中規定優先保護傳統村落內的文物保護單位，可適當拆除影響文化遺產整體風貌的鄉村建筑，但對傳統村落中存在的大量未被列為文物保護單位的鄉村建筑卻未作出法律規定。這就導致在村落建設規劃過程中，為提升鄉村整體形象，多數未被列為文物保護單位的鄉村建筑被隨意拆除或遷移，這些建筑得不到有效保護。又如：《中華人民共和國文物保護法》第二十一條規定了所有人對非國有不可移動文物負有修繕保養責任，且修繕過程中不能改變文物原狀，而傳統村落中古建民居的產權基本屬于村民所有，這些規定無疑增加了村民修繕古建筑的難度和成本。由于經濟能力不足，聘請專門的古建筑修復人員和購買古建筑修復材料需要花費大量的金錢，很多傳統民居所有人為避免承擔維修責任，不愿將自己所有的古建民居申報為文物保護單位，客觀上減少了列入各級文物保護單位中的鄉村建筑數量，導致很多有價值的鄉村古建得不到保護。再如，傳統村落中的古建筑自然損壞嚴重，基礎設施落后，而《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定一戶農村居民只能擁有一處宅基地，很多村民為改善生活條件，不得不拆毀古民居建造新房屋，不合理的土地政策加速了鄉村傳統建筑的破壞。

（三）公眾參與觀念缺失

傳統村落植根于特定的人文和自然環境，與當地村民有著天然的情感聯系，村民的衣食住行和風俗習慣都反映著傳統村落的歷史風貌和文化底蘊。傳統村落的保護與發展，離不開村民的積極參與和支持。目前，我國傳統村落保護公眾參與觀念缺失。

1.村民傳統村落保護意識薄弱

許多文物的發現者和第一時間保護者是普通公民，村民作為傳統村落的常住居民，與村落有著天然的情感聯系和歸屬感，村民在日常生活中對傳統村落的保護起著重要的作用。由于長期生活在封閉落后的鄉村中，村民們文化水平普遍較低，相關部門對傳統村落的保護宣傳較少，大多村民并未認識到傳統村落的科學、歷史、文化價值，他們認為保護鄉村文化遺產是文化部門的事情，與自身無關，更不會積極采取保護防范措施，鄉村中隨意毀壞、拆除、盜竊甚至買賣轉售鄉村文物的現象常時常發生。

2.傳統村落發展決策中忽視公眾參與

《關于加強傳統村落保護發展工作的指導意見》中規定，鄉村發展規劃在審批前應進行公示，規劃成果也應堅持公開，方便公眾參與監督。但在規劃執行過程中，重大決策都是由政府、開發企業和部分專家決定的，很少聽取村民的意見和建議，村民的基本訴求得不到保障，極大的降低了村民參與鄉村保護的積極性。

（四）保護資金不足

目前，國家財政對傳統村落劃撥的保護資金主要分為兩部分，一部分是住建部門對傳統村落劃撥的資金，主要用來修建公共道路，改善鄉村基礎設施，而鄉村中大量傳統建筑等文物本體的修繕得不到資金保障;另一部分是國家文物局對國家文物保護單位和省級文物保護單位分布比較密集的傳統村落劃撥的用于修繕文物保護單位的資金，由于入選的傳統村落數量極其有限，大部分的傳統村落保護資金無法落實。除此之外，還有一些地方通過旅游開發引入商業資本，但由于缺乏統一的管理和規范，并未形成穩定的資金來源渠道，傳統村落保護資金仍然不足。

（五）忽視整體性保護

傳統村落是一個有機整體，不僅包括以物質形態存在的古民居、宗祠寺廟等傳統建筑，鄉村周邊的山水風景等自然環境，還包括以非物質形態存在的村規民約、民間文化、習俗等。因此，應樹立整體保護的觀念，不僅應保護傳統村落文化遺產，還應保護村落歷史風貌和自然景觀;不僅應保護古建民居、古街道等物質文化遺產，還應傳承村落民俗禮儀、節日慶典等非物質文化遺產。

當前，在傳統村落保護中往往只注重保護鄉村古建等物質本體，而忽視了鄉村周邊人文自然環境和非物質文化遺產的保護。例如：各地游客前來傳統村落觀光游覽，購物消費，制造了大量的旅游垃圾，超出了自然環境的承載能力，給鄉村生態環境造成極大的破壞。又如，由于缺乏文化遺產保護意識，鄉村非物質文化遺產的收集、整理、記錄、培訓等工作相對薄弱，大量原住居民外出打工或遷出村莊，不少傳統技能和民間藝術后繼無人，特別是一些依靠口傳心授方式加以傳承的文化遺產正逐漸消失，傳統村落中非物質文化遺產得不到有效保護。

三、我國傳統村落保護完善路徑

（一）加強對傳統村落的保護規劃

地方政府應充分重視傳統村落保護工作，在制定傳統村落發展規劃時，應從村落的實際情況出發，防止盲目開發，對村落的歷史文化、風俗民情、建筑構造、生態環境等方面進行深入研究，并充分聽取村民建議，因地制宜的制定出科學、有效的規劃方案。同時，應明確劃分參與傳統村落保護的各部門之間的職權范圍，避免出現問題時各部門相互推諉，提高工作效率。對涉及鄉村公共利益的重大項目工程，應公開項目負責人、整改方案等相關信息，接受社會監督。還應將傳統村落保護工作納入地方政府的年度考核評價體系，將鄉村古建筑整改、非物質文化遺產傳承、生態環境保護等列入測評內容，提高政府對傳統村落保護的重視。

（二）加快制定傳統村落保護的專門立法

應盡快完善傳統村落保護的相關法律法規，加快制定規范傳統村落保護的專門法律。明確傳統村落的保護機構及相關部門的具體職責，對鄉村非物質文化遺產傳承、傳統建筑保護、生態環境建設、旅游產業發展等方面作出相應的規定，為村落保護與發展提供法律保障。同時，地方政府還應不斷總結傳統村落保護發展的經驗，根據村落的分布范圍和保護使用情況，及時制定傳統村落保護地方性政策法規。

（三）充分調動公眾參與傳統村落保護

人民是民間文化的創造者、使用者和傳承發展者，是傳統村落保護的主要力量。雖然政府在傳統村落保護中起著主導作用，但僅依靠政府并不能達到很好的保護效果，還需村民、其他社會組織積極參與和支持。

政府應通過新聞、媒體、互聯網等多種途徑，加大對傳統村落保護相關法律法規和政策的宣傳引導，擴大社會知曉面，使保護傳統村落成為社會公眾的一種自覺行動。例如：通過創建傳統村落保護微信公眾號，定期向社會推送傳統村落保護的相關信息，解讀有關法規政策，進一步拓展傳統村落保護法治宣傳方式。還應完善傳統村落保護信息公開制度，對傳統村落保護的立法情況、發展規劃以及相關人員職責等進行網上公布，保障村民的知情權、監督權和參與權。

其次，村落保護志愿者可以組織村民設立村落保護協會，收集傳統村落發展的歷史資料，學習村落保護相關知識，讓村民了解村落的歷史文化價值，樹立主人翁意識，主動承擔起保護村落的責任。

此外，還應拓寬政府與村民信息交流渠道，通過上門走訪、入戶調研、召開聽證會、專家座談會等方式，了解村落規劃發展中存在的問題和村民的現實需求，共同商討研究解決方案，鼓勵村民積極參與傳統村落管理決策。

（四）建立多渠道資金引入機制

我國傳統村落數量多且多位于經濟落后地區，村落中傳統建筑因其構造特殊、建造技術精湛，修繕費用遠遠高于現代建筑，地方財政難以提供充足的資金保障。傳統村落保護僅依靠政府提供資金是遠遠不夠的，應建立政府主導、社會參與的多渠道資金引入機制。一方面，應制定相關政策使文化遺產保護資金向偏遠地區傳統村落傾斜，同時，也應調整現有傳統村落保護資金的使用結構，加大對重點項目資金使用情況的監督和管理。對于產權屬于私人所有的傳統建筑，在進行保護修繕時，政府應適當給與資金補助或政策支持。另一方面，應積極引進民間資本投入傳統村落保護，可以通過挖掘傳統村落的特色文化和優勢資源，發展鄉村特色產業，例如生態旅游、鄉村養老等;還可以通過發展鄉村建設項目、農業項目，引導一些具有實力和資質的企業參加到傳統村落的開發和保護中。

（五）加強傳統村落整體保護

傳統村落是一個有機整體，在發展過程中，不僅應保護古建民居，還應保護村落原有的歷史風貌、自然景觀和非物質文化遺產。村落中傳承下來的民間文學、傳統戲劇、禮儀習俗、節日慶典、村規民約等，體現了地域特色民俗風情，應對其進行系統全面的收集、整理和記錄，建立文化遺產資料庫。同時，應加強對民間藝術家的保護，可以借鑒日本《文化財保護法》中的“人間國寶”制度，建立非物質文化遺產代表性傳人名錄登記機制度，并給與他們一定的經濟補貼。為民間藝術家傳承人提供免費專業培訓，鼓勵和支持傳承人參與非物質文化遺產制作、表演和授藝等活動，提高非物質文化遺產活態傳承利用率。

四、結語

傳統村落不僅記錄了民族的興衰起伏、發展歷程，也反映了歷史時期特定區域的社會發展水平和精神文化風貌。目前，我國傳統村落保護仍面臨著一系列問題，過度商業開發加速了傳統村落破壞，村民改善居住條件和傳統村落保護之間矛盾凸顯，村落保護資金不足、空心化現象日益嚴重，傳統村落保護亟需法律保障。應加快推進傳統村落保護專項立法，明確相關部門在傳統村落保護中的職權范圍，規范傳統村落保護資金的使用和監管，加強法治宣傳，引導公眾參與，使傳統村落古建民居、民俗風情、歷史文化得到傳承和延續。黨的十九大提出鄉村振興戰略，應將傳統村落保護與鄉村振興相結合，不斷完善鄉村基礎設施建設，改善村民生活水平，發展鄉村特色產業，使村民和傳統村落共同發展，真正實現鄉村振興。

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