居民繼受取得宅基地使用權(quán)新機(jī)制的探索

摘 要 我國(guó)法律對(duì)居民繼受取得宅基地使用權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制，禁止進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行買賣，并嚴(yán)格限定使用權(quán)繼受主體的身份，但在實(shí)際中突破原則的例外情形卻屢見不鮮，產(chǎn)生很多矛盾，也影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，本文建議通過立法允許宅基地使用權(quán)附條件入市，從而破解居民繼受取得宅基地使用權(quán)難題。

關(guān)鍵詞 宅基地使用權(quán) 繼受取得 入市

作者簡(jiǎn)介：李樹靜，中共北京市延慶區(qū)委黨校講師，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生，研究方向：法社會(huì)學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.081

一、現(xiàn)行制度的限制與例外

1975、1978年憲法確定宅基地所有權(quán)屬于集體。1986年制定和1988年修訂的《土地管理法》未禁止居民使用宅基地。1991年《土地管理法實(shí)施條例》第26條、27條還細(xì)化規(guī)定了居民取得宅基地的批準(zhǔn)程序。1997年4月15日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號(hào)）從注意保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，開始限制集體土地向本集體以外的單位和個(gè)人轉(zhuǎn)讓。1999年5月6日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào)）明確提出“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”。自此至今，宅基地使用權(quán)不能向城市居民轉(zhuǎn)讓的政策開始實(shí)施。

二、 限制居民繼受取得宅基地使用權(quán)的悖論

（一）限制政策未實(shí)現(xiàn)初衷

限制居民使用宅基地的初衷是平衡農(nóng)民和居民間利益差別，通過限制宅基地向居民流轉(zhuǎn)，以防以宅基地之名擠占耕地，且保障農(nóng)民住有所居。然而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一產(chǎn)在農(nóng)民純收入中所占比例逐步下降，加之家庭承包將土地化整為零，無法規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴漸趨減弱。且宅基地大多位置偏遠(yuǎn)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r欠佳。隨著二、三產(chǎn)業(yè)崛起，農(nóng)民到城區(qū)就業(yè)，宅基地使用率大大降低。根據(jù)學(xué)者們?cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)的多次調(diào)研，全國(guó)平均約有10%的宅基地處于空閑狀態(tài)。

我國(guó)限制居民使用宅基地逾十六年，自1995年至2012年 ，經(jīng)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：（1）在人均現(xiàn)金消費(fèi)方面：居民人均現(xiàn)金消費(fèi)由3537元/年到16674/年，農(nóng)民人均現(xiàn)金消費(fèi)由859元/年到5414元/年，現(xiàn)金消費(fèi)支出比由1995年的4.12：1到2012的3.08：1;（2）在人均可支配收入方面：居民人均可支配收入由4283元/年到24564元/年，農(nóng)民人均可支配收入由1577元/年到7916元/年，城鄉(xiāng)收入比由1995年的2.71：1到2012的3.10：1;（3）在居住消費(fèi)支出方面：居民居住消費(fèi)支出由283元/年到1484元/年，農(nóng)民居住消費(fèi)支出由147元/年到1054元/年。居民現(xiàn)金消費(fèi)支出與居住消費(fèi)支出的比例由12.47：1到11.23：1，農(nóng)民5.81：1到5.14：1。

通過上述數(shù)據(jù)可以看出，居民和農(nóng)民在收入比例變化的同時(shí)，消費(fèi)支出比例也同向變化著，收支相抵后，城鄉(xiāng)生活水平差距變化不大;農(nóng)民居住消費(fèi)在總現(xiàn)金支出中所占比例變化不定，說明影響農(nóng)民居住支出的因素并非限制轉(zhuǎn)讓的政策，當(dāng)然此政策對(duì)于遏制城鄉(xiāng)生活水平差距繼續(xù)拉大，還是起到一定作用的，總體而言，在保護(hù)農(nóng)民利益方面的效用并不理想。雖然居民在居住上花費(fèi)的現(xiàn)金比例逐年升高，但不可因此斷定系限制居民使用宅基地的政策使然，因?yàn)橐粋€(gè)不可忽視的事實(shí)是1999年政策實(shí)施前此比例更高。既然此政策對(duì)于平衡城鄉(xiāng)差距的作用并不明顯，繼續(xù)執(zhí)行的初衷無法實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地使用權(quán)的價(jià)值重新認(rèn)識(shí)。

（二）城鄉(xiāng)居民均迫切需要宅基地使用權(quán)入市

農(nóng)民進(jìn)入城區(qū)就業(yè)，需要住房。但城市的土地稀缺，城市房屋價(jià)格畸高不下。如前文所述，雖然農(nóng)民用于居住的消費(fèi)支出逐年增加，但農(nóng)民增加的居住消費(fèi)主要用于城區(qū)租賃或者購買房屋。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，宅基地在農(nóng)民日常經(jīng)濟(jì)生活中所發(fā)揮的主導(dǎo)功能正逐漸由保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)移 ，對(duì)農(nóng)民而言，宅基地價(jià)值變現(xiàn)是提高自身生活水平的重要資本。

處于供需鏈條另一端的居民同樣迫切需要宅基地入市。按我國(guó)目前戶籍政策，城鄉(xiāng)戶籍流動(dòng)是單向的，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)為居民，但居民不能逆轉(zhuǎn)為農(nóng)民，囿于法律對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給居民的限制，盡管大量居民對(duì)城市各類問題怨聲載道，也只能擁擠地居住和發(fā)展于此。

（三）當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式需要打破宅基地向居民轉(zhuǎn)讓的限制

在“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，城市或鄉(xiāng)村的地域差異對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響力在逐漸縮小，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展期待城市知識(shí)精英的加入。一端是擁擠不堪但精英聚集的城市，另一端是人煙稀少卻老弱充盈的農(nóng)村，宅基地政策橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間，成為妨礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的攔路虎。

三、理論探索和地方實(shí)踐

正如王利明（2012）等學(xué)者所言，為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)有限轉(zhuǎn)讓。不過這種轉(zhuǎn)讓絕不可以一刀切地全部轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地，將宅基地與國(guó)有建設(shè)用地同等對(duì)待不僅徹底顛覆了憲法的設(shè)計(jì)，而且對(duì)社會(huì)各方利益的影響過于劇烈，極易破壞社會(huì)穩(wěn)定。宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的浙江省嘉興市、天津市和重慶市推行“兩分兩換”政策，將農(nóng)民宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)置換為國(guó)有土地使用權(quán)和城市房產(chǎn)，居民據(jù)此所使用的“宅基地”實(shí)質(zhì)上已變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地。此模式雖能最小化社會(huì)矛盾，但對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，地方財(cái)政難以負(fù)擔(dān)。另，農(nóng)民轉(zhuǎn)居后，除房產(chǎn)外無其他收入來源，難以保障養(yǎng)老。

上海市實(shí)行“宅基地入市”政策，即轉(zhuǎn)讓、出租和抵押建筑物其他附著物而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的，宅基地可流轉(zhuǎn)，但不得再申請(qǐng)新宅基地。廣東省采取補(bǔ)交地價(jià)的方式，只要比照國(guó)有土地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊土地出讓金，就允許宅基地入市。上海和廣東的政策推行狀況還好的主要原因是兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，在土地價(jià)值方面，城鄉(xiāng)差別不大，兩地的經(jīng)驗(yàn)難以普適于全國(guó)。

四、新機(jī)制——附條件入市

（一）新機(jī)制關(guān)鍵詞：繼受+附條件

其一，新機(jī)制仍然堅(jiān)持原始取得宅基地使用權(quán)的主體只能是農(nóng)民，居民只可以繼受取得宅基地。

其二，新機(jī)制強(qiáng)調(diào)對(duì)繼受方式、交易主體身份、宅基地是否唯一加以區(qū)分：同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員間的轉(zhuǎn)讓完全自由，交易對(duì)價(jià)與宅基地自身價(jià)值等同;農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)讓則由買方支付更高對(duì)價(jià)，其中超過宅基地自身價(jià)值的部分歸集體和出讓農(nóng)民的社會(huì)保障;居民向農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地，與居民向居民轉(zhuǎn)讓相同，其對(duì)價(jià)中包括居民為取得宅基地而超支的對(duì)價(jià)。此外，由于居民購買富余宅基地所支付對(duì)價(jià)相比唯一宅基地額度較少，空閑宅基地的買方市場(chǎng)更大，如此可解決一戶多宅、空心村問題和大城市病。

其三，農(nóng)民與居民享有的宅基地使用權(quán)期限應(yīng)有所區(qū)別。農(nóng)民原則上對(duì)宅基地?fù)碛薪K身使用權(quán)，而居民的使用權(quán)以不超過70年為宜，到期后，村集體在支付適當(dāng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。

其四，宅基地的用途與國(guó)有建設(shè)用地的用途應(yīng)有所不同。宅基地大多與耕地相鄰，所以必須防范因使用宅基地不當(dāng)造成的污染會(huì)損及周邊農(nóng)、林、漁業(yè)的土地。宅基地原則上只能用于居住，最多放寬至農(nóng)業(yè)和無污染的商業(yè)，嚴(yán)格禁止被用于污染產(chǎn)業(yè)。為了切實(shí)保護(hù)耕地，宅基地的用途與國(guó)有建設(shè)用地仍應(yīng)有所區(qū)別，政府需要加大細(xì)化城鄉(xiāng)規(guī)劃，加大控制力度。

其五，與以往政府依職權(quán)主動(dòng)、全面確權(quán)有所區(qū)別，新機(jī)制的實(shí)施方式是以法律形式規(guī)定宅基地使用權(quán)登記所需條件，政府依行政相對(duì)人申請(qǐng)依法登記。

（二）新機(jī)制操作方式

1.農(nóng)戶出售唯一宅基地使用權(quán)給居民的，買方為賣方利益向國(guó)家繳納一定金額社會(huì)保障備用金，以抵抗農(nóng)民失地后的社會(huì)保障不足風(fēng)險(xiǎn)，備用金由國(guó)家代為保管，可參照公積金制度為農(nóng)民使用備用金設(shè)置更嚴(yán)格條件。對(duì)于出售唯一宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，政府不得另批宅基地。上述條件成就后，政府為居民買方登記可入市交易的宅基地使用權(quán)。

2.農(nóng)戶出售非唯一宅基地使用權(quán)給居民的，居民買方須向村集體繳納一定金額集體備用金，以彌補(bǔ)其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員因喪失對(duì)該宗宅基地的預(yù)期使用權(quán)而造成的損失，集體備用金需高于社會(huì)保障備用金，因出售此宗宅基地的農(nóng)戶已違反了“一戶一宅”規(guī)定，違法者不可多獲益。條件成就后，政府同樣為居民買方頒發(fā)可入市交易的宅基地使用權(quán)證。

3.居民繼承或受遺贈(zèng)取得農(nóng)民宅基地使用權(quán)的，處理方式與農(nóng)民出售非唯一宅基地使用權(quán)給居民的方式相同，因?yàn)榫用癫⒉环先〉谜厥褂脵?quán)的身份條件。

4.居民無償接受農(nóng)民贈(zèng)與宅基地的，處理方式分情況：贈(zèng)與人死亡的，受贈(zèng)人向集體繳納備用金，數(shù)額與繼承相當(dāng);贈(zèng)與人未死亡的，根據(jù)贈(zèng)與宅基地是否唯一，處理方式同前述第1、2項(xiàng)。

（三）新機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

1.填補(bǔ)法律預(yù)留空間。我國(guó)《憲法》第10條只禁止宅基地使用權(quán)非法轉(zhuǎn)讓，而不禁止“依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，結(jié)合《物權(quán)法》第153條，新機(jī)制符合《土地管理法》即可。鑒于《土地管理法》的修改論證已基本成熟，同時(shí)《社會(huì)保險(xiǎn)法》也提出城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)制度，采用新機(jī)制對(duì)現(xiàn)行基本法觸動(dòng)不會(huì)太大，且既能破解社會(huì)保險(xiǎn)基金短缺難題，又能解宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之困。

2.創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。馬克思在其名著《對(duì)德國(guó)工人黨綱領(lǐng)的幾點(diǎn)意見》對(duì)拉薩爾的批判中，提出自然界和勞動(dòng)一樣是使用價(jià)值的源泉。我國(guó)現(xiàn)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，集生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料性質(zhì)于一身的宅基地，進(jìn)入市場(chǎng)不可避免，以實(shí)現(xiàn)恩格斯在《社會(huì)主義從空想到科學(xué)的發(fā)展》中所言“生產(chǎn)資料的社會(huì)占有”。

3.有效平衡各方利益。買者依法取得宅基地，不僅會(huì)獲得權(quán)屬保護(hù)，所購宅基地還可以在市場(chǎng)上自由流通，隨時(shí)再次變現(xiàn);賣者依法出售會(huì)獲得眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益雙重保障。國(guó)家為確保交易安全所支付的對(duì)價(jià)，可通過稅收來彌補(bǔ)。另，新機(jī)制堅(jiān)持宅基地所有權(quán)仍屬于村集體，保護(hù)了土地、留住了農(nóng)民。

4.避免政府卷入市場(chǎng)。新機(jī)制意在調(diào)動(dòng)宅基地使用權(quán)人積極性，將登記事項(xiàng)與征信體系捆綁，由登記申請(qǐng)人就真實(shí)性承擔(dān)責(zé)任;國(guó)家處于被動(dòng)確權(quán)頒證地位，避免大規(guī)模主動(dòng)確權(quán)為權(quán)力尋租留下空間，以及過多矛盾遷移至政府。

5.克服司法確權(quán)弊病。很多地區(qū)根據(jù)《物權(quán)法》第二十八條通過訴訟介由法院實(shí)現(xiàn)宅基地確權(quán)。但司法確權(quán)存在兩大弊端：第一，個(gè)案審判差異大，結(jié)局預(yù)判難度大;第二，審判集中于當(dāng)事人間利益分配，對(duì)于集體利益保護(hù)、社會(huì)總體公平鮮有考慮。新機(jī)制權(quán)衡更多利益，克服司法審判弊病。

當(dāng)然，新機(jī)制面臨諸多難題有待進(jìn)一步研究，比如宅基地出售人資格認(rèn)定，集體備用金和社會(huì)保障備用金額度、支取條件和分配方式等。

注釋：

汪凱翔，胡銀根，張立芹.農(nóng)村空閑宅基地處置的現(xiàn)行規(guī)定分析及調(diào)整探討[J].國(guó)土資源情報(bào)，2015（11）：17.

2013年城鄉(xiāng)消費(fèi)支出比為2.47：1，2014年2.38：1。因2013年起，我國(guó)對(duì)于城鄉(xiāng)消費(fèi)支出的統(tǒng)計(jì)口徑與以往有所變化。2013年以后的數(shù)據(jù)與此前數(shù)據(jù)不能進(jìn)行直接比較。

張德元.農(nóng)村住宅功能的區(qū)域分異規(guī)律研究[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2012，28（20）：198- 203.