城市更新過(guò)程中低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題與治理對(duì)策

王永超 袁麗娜 王光宇

摘要：土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切資源和環(huán)境要素的載體。土地的稀缺性和不可替代性決定了土地資源利用必須向高效利用的方向發(fā)展。但是由于長(zhǎng)期以來(lái)不合理和不恰當(dāng)?shù)耐恋刭Y源利用方式使土地資源未能達(dá)到最優(yōu)化配置，產(chǎn)生土地低效利用的問(wèn)題。特別是與居民生活緊密相關(guān)的居住用地，其低效利用過(guò)程中更是成為滋生各類城市社會(huì)問(wèn)題的根源，識(shí)別與治理這類問(wèn)題成為城市土地整治的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：城市更新;低效用地;社會(huì)問(wèn)題

一、城市低效居住用地的內(nèi)涵

長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于土地資源利用高效與低效利用的判定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，并沒(méi)有比較完整和準(zhǔn)確的評(píng)判高低效的指標(biāo)體系。從土地資源治理的角度來(lái)看，最權(quán)威的關(guān)于低效用地的界定是2013年國(guó)土資源部發(fā)布的《開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中指出低效用地是指：“城鎮(zhèn)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設(shè)用地，范圍包括國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地;不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地;“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地;布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)、廠礦和城中村等”。但是沒(méi)有對(duì)城市低效用地及其內(nèi)部各種類型的土地進(jìn)行明確的劃分，更沒(méi)有相關(guān)的指標(biāo)體系指導(dǎo)低效用地的判定，為城市各類低效用地的治理留下了隱患。

城市低效居住用地涉及大量的同土地關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，其內(nèi)涵要綜合化和科學(xué)化，應(yīng)該建立涵蓋用地屬性特征、經(jīng)濟(jì)影響和社會(huì)影響的城市低效居住用地的概念。內(nèi)涵可界定為：土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，不符合居住條件和環(huán)保要求，布局散亂、設(shè)施落后以及用途不合理的存量居住用地，且在土地利用過(guò)程中衍生出生活環(huán)境、教育、醫(yī)療和治安等社會(huì)問(wèn)題的居住土地類型。

二、城市低效居住用地的類型

從城市低效居住用地的內(nèi)涵來(lái)看，其涵蓋的用地類型比較多且相互混雜。居住用地按其功能可分為四類：住宅用地、為本區(qū)居民配套建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)施用地（也稱公建用地）、公共綠地以及把上述三項(xiàng)用地連成一體的道路用地。其中，住宅用地是居住用地的主體，而其它三項(xiàng)用地起到輔助作用，低效居住用地的產(chǎn)生主要是住宅用地與其它三項(xiàng)用地功能之間的相互配合產(chǎn)生問(wèn)題，導(dǎo)致居住用地利用效率的降低。從其產(chǎn)生原因、現(xiàn)狀利用和功能沖突來(lái)看，低效居住用地分為三種類型：衰退型、混雜型、分割型。

三、城市低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題識(shí)別

（一）城市低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題識(shí)別流程

土地資源低效利用產(chǎn)生的問(wèn)題復(fù)雜而且有多種表現(xiàn)形式，對(duì)城市低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題的識(shí)別需要系統(tǒng)和全面的進(jìn)行，需要在總的識(shí)別框架之下，逐一對(duì)產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別，依據(jù)主次關(guān)系和識(shí)別難易程度，舍棄影響力較小而干擾較大的要素，從而可以形成一種對(duì)社會(huì)問(wèn)題的直觀化表現(xiàn)。依據(jù)問(wèn)題識(shí)別的框架，結(jié)合城市居住用地利用特點(diǎn)，可將城市低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題識(shí)別流程分為三個(gè)階段：第一階段為低效居住用地問(wèn)題范圍識(shí)別。作為整個(gè)識(shí)別體系的依托和基礎(chǔ)，主要確定識(shí)別區(qū)域范圍及調(diào)查土地利用過(guò)程中存在的問(wèn)題類型。這一階段問(wèn)題的識(shí)別會(huì)為實(shí)現(xiàn)改善土地利用效率，制定相關(guān)計(jì)劃奠定基礎(chǔ)。第二階段為低效居住用地問(wèn)題診斷及認(rèn)定。這一階段是識(shí)別的主體，包括居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧、公共安全四部分內(nèi)容，主要是運(yùn)用識(shí)別方法對(duì)城市低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行綜合識(shí)別，并對(duì)識(shí)別的結(jié)果進(jìn)行分析，完成社會(huì)問(wèn)題最終判定。識(shí)別方法一般采用指標(biāo)體系與識(shí)別模型二者相結(jié)合的方法進(jìn)行。第三階段為社會(huì)問(wèn)題治理對(duì)策制定。根據(jù)問(wèn)題識(shí)別的結(jié)果，提出對(duì)應(yīng)于問(wèn)題類型和程度的治理對(duì)策，在精準(zhǔn)識(shí)別后實(shí)施精準(zhǔn)治理。

（二）城市低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題識(shí)別指標(biāo)體系

城市低效居住用地的社會(huì)問(wèn)題識(shí)別指標(biāo)體系是在識(shí)別與治理的基礎(chǔ)之上建立的問(wèn)題認(rèn)定系統(tǒng)。由于社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生受到多重因素影響和問(wèn)題識(shí)別涉及諸多指標(biāo)，建立全覆蓋的識(shí)別指標(biāo)體系非常困難，所以應(yīng)該選取最為典型和關(guān)鍵的指標(biāo)，從而構(gòu)成合理識(shí)別社會(huì)問(wèn)題的指標(biāo)體系。此指標(biāo)體系主要包括以下四個(gè)方面：居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧以及公共安全。包含4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，下含11個(gè)二級(jí)指標(biāo)，30個(gè)指標(biāo)判定項(xiàng)及判斷標(biāo)準(zhǔn)。

四、城市低效居住用地突出社會(huì)問(wèn)題

（一）居住群體復(fù)雜

滯后于城市發(fā)展并且生活水平較低的小區(qū)，主要生活著不同收入、不同背景、不同文化程度的各階層的居民。其中無(wú)業(yè)、無(wú)勞動(dòng)能力以及企業(yè)失業(yè)下崗人員居多，這類居民基本生活質(zhì)量差、文化水平普遍不高、勞動(dòng)技能差、市場(chǎng)適應(yīng)能力差、年齡也偏大，主要靠從事低級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為生。居住人口密度過(guò)大，群體復(fù)雜，原有的居住空間已經(jīng)不能承受復(fù)雜而高密度的居住群體，導(dǎo)致諸多隱患問(wèn)題出現(xiàn)，阻礙了城市現(xiàn)代化的發(fā)展。

（二）公共環(huán)境惡劣

城市規(guī)劃的不合理、居民的違章濫建房屋，造成了城市用地緊張以及環(huán)境的局部破壞。其中空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化、水體污染問(wèn)題突出、固體廢物泛濫成災(zāi)、街道上垃圾成堆、噪聲擾民等現(xiàn)象極為突出。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響著人們的工作、生活與身體的健康。居民區(qū)經(jīng)常發(fā)生各種糾紛、尋釁滋事、打架斗毆、盜竊等危及居民生命財(cái)產(chǎn)安全的治安問(wèn)題。并且由于居住群體的復(fù)雜性，這類居住區(qū)成為滋生犯罪的溫床，犯罪率居高不下，給公安機(jī)關(guān)治安把控帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，給城市形象帶來(lái)巨大負(fù)面影響?！芭K、亂、差”幾乎成為城市低效居住用地在環(huán)境方面上的代名詞。

（三）社會(huì)保障程度低

低效用地居住群體的復(fù)雜且以低層收入群體為主，隨著我國(guó)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及老齡化的不斷加深，社會(huì)保障問(wèn)題日益成為一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。居住群體由于原有工作關(guān)系的中斷或沒(méi)有正式工作單位，社保個(gè)人檔案建立難、居民繳費(fèi)困難、參保積極性不高、持觀望態(tài)度等成為低效居住用地中的居民社會(huì)保障覆蓋率低的主要原因。加之所在單位或雇主又不及時(shí)給他們繳納保費(fèi)、部分政策的規(guī)定存在間隙，實(shí)施過(guò)程不完善等客觀因素也造成居民的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍非常有限。盡管國(guó)家加快完善社會(huì)保障體系建設(shè)，但還是存在著一些矛盾和模糊的界限，使得這部分群體無(wú)法享受社會(huì)保障待遇，為這部分群體進(jìn)入老年之后留下較大的社會(huì)隱患。

五、城市低效居住用地社會(huì)問(wèn)題的治理對(duì)策

（一）加強(qiáng)和完善社區(qū)管理與服務(wù)

以社會(huì)服務(wù)管理信息化平臺(tái)為依托，理順社區(qū)管理體制機(jī)制，深化社區(qū)服務(wù)管理工作，夯實(shí)社區(qū)基礎(chǔ)。建立“有人巡查、有人報(bào)告、有人解決、有人督查”的閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)管理與服務(wù)制度化、規(guī)范化發(fā)展，確保社區(qū)工作高效運(yùn)行。同時(shí)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以社區(qū)人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)信息，建立統(tǒng)一的信息資源庫(kù)，為完善社區(qū)服務(wù)與管理提供完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)與綜合治理

治理低效居住用地，最首要做的應(yīng)該是在識(shí)別低效居住用地基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，優(yōu)化居住用地布局，以建設(shè)現(xiàn)代化居住用地為目標(biāo)，分區(qū)分步建設(shè)，最大化的實(shí)現(xiàn)各區(qū)的功能發(fā)揮，并與現(xiàn)有城市現(xiàn)代化發(fā)展融為一體，徹底改變生活環(huán)境惡劣、治安形勢(shì)復(fù)雜、秩序混亂的局面。切實(shí)關(guān)心和解決居民生活環(huán)境與社會(huì)治安方面存在的突出問(wèn)題，從多角度、多方位進(jìn)行綜合治理，以促進(jìn)城市發(fā)展步伐。

（三）政府部門(mén)協(xié)調(diào)管控

政府部門(mén)應(yīng)全面強(qiáng)化相關(guān)職能部門(mén)管理，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層組織的領(lǐng)導(dǎo)以及監(jiān)督，發(fā)揮政府在管理社會(huì)保障問(wèn)題工作中的帶動(dòng)作用。由地方管理部門(mén)牽頭，協(xié)調(diào)民政、人社、發(fā)改委等部門(mén)，按照各部門(mén)承擔(dān)的職責(zé)實(shí)施綜合治理，通過(guò)因地制宜的政策導(dǎo)向，不斷規(guī)范社會(huì)保障政策實(shí)施，堵塞管理中存在的漏洞，提高管理水平，從根本上解決存在的問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)居民的利益。

（作者單位：遼寧大學(xué)人口研究所）