經濟條件較差地區農村集體經濟產權制度改革路徑探索

郭帥帥

摘要：2017年10月28日，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。在鄉村振興的背景下，我國農村集體經濟產權制度改革在各省市有序推進，對于集體經濟產權制度改革路徑，各地區進行了積極的探索。筆者通過座談、訪問等方式，實地調研從化區8個鄉鎮的基本情況，深入了解各鎮村土地確權情況、集體經濟存量、集體成員資格認定方式、特色小鎮建設等情況，通過借鑒貴州六盤水市等區域集體經濟產權改革成功經驗，積極探索出一條適合從化實際情況的農村集體經濟產權制度改革路徑。

關鍵詞：農村集體經濟;產權制度改革;地方實踐;廣州市從化區

一、問題的提出

2010年的中央一號文件上首次提出在有條件的地區要進行農村集體經濟制度改革的試點工作。自2015年起，連續三年的中央一號文件上，都對農村經濟產權制度改革作了明確表述。作為改革開放的排頭兵，廣州市在2002年5月，全市印發的《關于“城中村”改制工作的若干意見》中就已經提出了“深化了農村集體經濟組織的產權制度改革”;2008年，廣州市出臺《關于完善“農轉居”和“城中村”改造有關政策問題的意見》，對農村集體經濟組織的發展問題做了進一步的規范指導。2008年初，廣州市委市政府根據農業部《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》提出了廣州市開展農村集體經濟組織產權制度改革試點工作的要求; 2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“實施鄉村振興戰略要深化農村集體產權制度改革，壯大集體經濟。”

在我國農村實行集體所有制。由于歷史原因，當前農村集體資產存在“權屬不清、權能分散、流轉不暢、保護不嚴” 等問題。農村集體產權制度改革，就是要針對農村集體資產歸屬不清、權能分散、流轉不暢、保護不嚴等問題進行改革，逐步轉變農村集體經濟實現不充分、農村集體經濟市場地位不突出、“三資”交易平臺管理不規范等現象。如果說改革開放小崗村的包產到戶使人民溫飽問題得到解決，那么農村集體經濟產權制度改革將會成為我國實現鄉村振興，建設社會主義現代化強國的重要途徑。

二、從化區基本情況簡介

廣州市從化區位于廣東省東北部，東與龍門縣、增城縣接壤，南跟白云區毗鄰，西和花都區交界，北同新豐縣連接。從化溫泉資源豐富，有“中國溫泉之都美名”，流溪河貫穿全區，總面積1974.5平方公里，轄5個鎮，3個街道，有村居民委員會221個和社區居民委員會44個，2017年戶籍人口62.63萬人。

20世紀80年代珠三角作為我國改革開放的最前沿，經濟迅速發展，城市化快速推進，經過改革開放40年的發展，經濟、基礎設施、交通等方面都取得了較大的發展，但整體發展速度明顯慢于廣州市其他地區，各區拉開較大差距，據調查顯示，從化5鎮3個街區所轄的221村和44個居委會，僅位于從化城市郊區的向陽村、具有溫泉資源的溫泉鎮溫泉村等一小部分村受城市化或者資源開發影響能夠年收入過百萬外，其他村連每年30萬運營經費都需要區、鎮兩級財政補貼。經調查發現，從化區各村基本收入由政府扶貧收入、征地款收入（部分村有）、物業出租收入、其他收入等四部分組成。如呂田鎮安山村，年收益20.45萬元左右，電站入股分紅收益13.3萬元/年、扶貧異地建廠房出租收益7萬元/年、物業出租收益1500元/年。

廣東地區土地確權 “‘2014 年擴大試點，2015年全面鋪開，2016 年基本完成，但由于確權工作面臨產權狀況復雜、承包關系不清、權屬爭議較多等諸多始料不及的矛盾和困難，隨后調整為與全國同步的‘2018 年底之前基本完成” 。目前從化區除溫泉鎮溫泉村外（溫泉村由于投資建設溫泉度假區，土地未確權到戶），所有鎮村已全部將耕地、林地等確權到戶，四至清晰，權屬明確，土地確權證已全部發放。隨著經濟發展，生產力提升，出現土地規模化經營需求，一方面無法集中連片開發土地資源，另一方面大量村民外出務工土地拋荒。為解決農村上述經營難題，以農村集體資產為中心，農民自愿入股的基礎上，開展農村集體經濟股份制改造成為必然出路。

2016年已經開展農村集體產權制度改革的貴州六盤水地區，經過三年探索，在改革領導機構設置、成員資格界定、股權管理、股份權能完善、政經分開等關鍵問題上探索出了諸多經驗，取得了顯著成效，可為從化的產權制度改革提供有益的借鑒。

三、其他地區農村集體經濟產權制度改革的的經驗分析——以貴州六盤水市為例

（一）貴州六盤水市基本情況

六盤水市位于貴州西部，東鄰安順市，南連黔西南布依族苗族自治州，西接云南省曲靖市，北毗畢節市。下轄兩區一市一縣：鐘山區、六枝特區、盤州市、水城縣，面積9965平方公里，常住人口292.41萬。

（二）貴州六盤水市股權繼承流轉經驗

根據中共中央、國務院《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，貴州省六盤水市根據本區實際，制定了《六盤水市穩步推進農村集體產權制度改革實施方案》，對農村股份合作社組織股權繼承流轉事宜進行規范。

第一、創造性地提出并實施了農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的“三變”改革。 即在對集體資產“清產核資“的基礎上，對農村資源性資產、確權登記、價值評估的基礎上。村集體以資源型資產和經營性資產入股企業、合作社或者家庭農場。

第二、“推進“資金變股金”，讓分散的資金聚起來”? 在集體閑置資金所有權不變的前提下，將村中積累下來的經營性收入、征地補償款、扶貧款等各類資金，直接以入股的形式，投入企業、合作社、家庭農場中，約定份額，到期分紅。

第三、推進“農民變股東”，讓農民群眾富起來? 農民變股東，指將農民同通過自愿的形式，將已經確權到戶的耕地、林地的承包經營權、宅基地的使用權以及資金、技術等生產要素，通過合同或協議的方式，投資入股到企業、農民合作社、家庭農場等經營主體，成為股東獲取分紅。

（三）六盤水市集體經濟股份制改造堅守的五條底線

第一、堅持黨的領導不動搖。《中國人民共和國憲法》規定“中國共產黨是中國特色社會主義最本質的特征”。同時十九大報告中指出“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。因此在農村集體經濟股份制改造中應堅持共產黨領導，堅持習近平新時代中國特色社會主義指導改革實踐。

第二、堅持農民集體所有制不動搖。我國根本大法《憲法》規定我國是社會主義公有制，生產資料包括全民所有和勞動群眾集體所有，勞動群眾集體所有主要指農村土地的集體所有。《土地法》規定農村土地屬集體所有。因此在改革過程中，要嚴格遵守“農村集體所有制”底線毫不動搖，在改革過程中，嚴防集體資產流失，不能讓改革成為個人某利益的工具。

第三、堅持農村土地承包關系長久不變。我國農村實行集體經濟所有制，農村土地歸集體所有。《土地承包法》中明確規定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”，同時黨的十九大報告中也要求“保持土地承包關系穩定并長久不變”。因此在農村集體產權制度改革過程中，要嚴格劃分改革邊界，改革重點是農村集體資產，對于已經確權到戶的土地、林地、魚塘等資產不得干涉農民自主經營的權利。對于有意向將個人承包地交于村集體流轉的，可簽訂流轉協議。

第四、堅持農民集體財產權益保護。中央《關于完善產權制度依法保護產權的意見》規定“完善農村集體產權確權和保護制度，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產，防止外部資本侵吞，非法控制集體資產”。應規范股權設置，農村集體產權制度改革只能設置集體股與成員股。集體股的設置由全體村民投票決定，成員股的設置必須以成員權為前提。在保證大多數人權益的同時，不能忽視弱勢或少數群體的利益，要爭取讓全民共享改革成果。

第五、尊重農民意愿，充分保障農民參與權。黨的19大報告提出“更加自覺地維護人民利益，堅決反對一切損害人民利益、脫離群眾的行為”。人民利益高于一切，產權制度改革的根本目的是保障農民權益，增加人民收入。“2016年4月25日， 習近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村農村改革座談會上明確要求， 推進農村改革，要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民。”在改革實施中，充分保障農民的參與權。既要發揮全體村民參與農村集體經濟產權制度的基礎作用，“同時發揮農村 “五老”人員（老黨員、老模范、老干部、老教師、老退伍軍人）的作用，特別是在集體資產清產核資、集體經濟組織成員身份界定等容易誘發矛盾的環節，農民要深度參與，做到‘村不漏戶、戶不漏人‘，保證每個環節農民都認可、每個結果農民都滿意。”

四、從化集體經濟產權制度改革建議

第一、建立改革領導機關，全面協調，統一領導。建立農村集體經濟改革領導小組。由從化區主要領導牽頭，農業局主要負責，林業、公安、財政、稅務、城管等相關部門參與。農村集體資產股份合作制改革是一項綜合性的系統工程，涉及面廣泛，情況復雜，是農村改革的“深水區”和“硬骨頭”，單靠地方農業部門根本無力推動，必須依靠地方黨委、政府主要領導牽頭，自上而下推動改革。同時針對相關改革內容，逐級培訓，上下統一意識。 從化區政府應召開全區動員暨培訓會議，邀請廣東省農業廳以及科研院校專家到會作專題業務培訓，然后由鎮政府針對村支書、村長、經濟聯社社長、經濟社社長進行培訓。實現區、鎮、經濟社聯社、經濟社工作“四級”聯動，上下一心，共同推進。

第二、明確集體經濟所有權主體。明確集體經濟所有權。1949年以來，我國農村集體經濟經歷了人民公社會運動和包產到戶兩次大規模的土地變動。20世紀50年代，新中國成立的第一個十年，我國開展了轟轟烈烈的人民公社化運動，1958年3月，黨和政府決議通過了《關于把小型的農業合作社適當地合并為大社的意見》 ，“為了適應農業生產和文化革命的需要，在有條件的地方，把小型的農業合作社有計劃地適當地合并為大型的合作社是必要的。”隨后，農村開始合并成立 “公社”、“集體農莊”，有的地方出現了“人民公社”。1958年 8月，中共中央政治局在北戴河召開擴大會議，會議通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》。同年10月末，參加公社的農戶有1.2億戶，占全國總農戶的99%以上，全國農村基本上實現了人民公社化。農村經濟基本全部歸社所有，開始了大鍋飯，掙工分的時代。

到20世紀70年代末，隨著以鄧小平為核心的第二代領導集體的上臺，改革開放拉開序幕，小崗村大包干的出現，為包產到戶探明了道路。我國農村經濟從人民公社逐漸轉變為家庭聯產承包責任制。在包產到戶過程中，由于產權界定不清、資料不齊、歷史長遠無法追溯等產生大量糾紛。因此，在集體經濟股份制改造之前首先應明晰產權主體，對于有爭議的資源性資產、經營性資產等進行產權界定，避免后期經濟糾紛。

第三、明細農村集體經濟組織成員資格認定。農村集體經濟成員認定，涉及農民切身利益，是集體產權制度改革中最為敏感的部分。由于我國歷史悠久，人口眾多，幅員遼闊，文化、經濟差異較大，貧困地區資格認定糾紛較少，但富裕地區涉及利益較大，對于資格認定糾紛較多。目前我國法律法規未對成員資格認定進行具體的規定，成員資格認定辦法需要各地結合自身實際情況、歷史傳統自主探索。目前各村多自主設定村規民約以界定成員資格。如呂田鎮呂新村成員資格認定辦法：原村民外出務工后，所獲分紅減半，新生兒出生當年分紅只算一半，外嫁女無論戶口是否遷出，出嫁當年資格自動消失。而從化溫泉鎮云星村規定：凡是戶籍在本村的村民都能享受完整成員資格，包括外嫁女和新生兒。

區政府應制定成員資格認定基本原則供村集體參考。首先，以戶籍為依據規范成員資格認定;其次，尊重當地風俗習慣，嫁入女、入贅男在具有本村戶口的情況下，由村民投票決定;落實外嫁女權益，在戶口未轉出前，應確認其成員資格;同時要尊重歷史，對于農轉非、知青、退伍軍人等歷史遺留問題人員，通過村民協商的方式表決其成員資格;對于法律法規未規定，具有特殊性的群體，由全體村民投票表決是否具有成員資格。

為避免糾紛，對于目前穩定的無爭議的，已經經過全體村民投票通過的成員資格認定辦法，繼續保持不予變更。對于在村中爭議較大的村民資格認定辦法，可經由鎮及政府指導制定集體成員資格認定辦法，然后由全體村民投票通過。

第四、因地制宜走具有地方特色的集體經濟股份制改革之路。各村鎮應因地制宜地發展集體經濟股份制改革辦法。從化區各村經濟基礎差別巨大，靠近從化城區的白崗村集體年收入僅有3萬元（魚塘發包租金收入），每年30萬的村集體運轉資金基本靠區、鎮兩級政府補貼。而同樣作為城區附近的向陽村僅不動產估值就過億元，超過100萬的收入主要來自商鋪物業租金。

針對從化土地確權到戶、各村經濟基礎差別巨大、部分村存在大量征地款閑置的情況應因地制宜設置不同的股份制改革之路。

成立土地中介。針對白港村土地全部確權到戶，沒有經濟基礎，集體經濟十分薄弱的村，可依靠鎮政府為依托，成立專業土地流轉平臺，如土地中介，村民可將閑置土地在土地中介店面掛牌，然后通過農村“三資”交易平臺由中介代為流轉，流轉成功后中介收取一定交易傭金。

建設特色小鎮，以特色小鎮帶動當地經濟發展。從化區溫泉鎮溫泉資源豐富，對于已經在開發的溫泉資源，可引入外部資金，建設商業綜合體如萬達廣場等，實現游客吃、住、游、玩一體化服務，增加全年齡段游玩娛樂項，不僅要把外地游客吸引過來，同時要留住客戶，增強游客粘性。

盤活閑置資金。伴隨我國高速公路的建設，多條高速公路在從化穿過，因此大量征用農村土地，帶來大量征地款。如溫泉鎮目前村集體在銀行存有3800萬征地款，此部分征地款由于沒有牽頭人，同時沒有好的投資渠道，已閑置在銀行中多年，經調查目前從化還存在大量征地款閑置現象，據不不完全統計，整體資金在20億左右，十分巨大。針對此項資金，可有區政府牽頭，整合全區閑置資金，引入專業投資平臺，發揮市場在資源配置中的決定性地位，政府成立監管部門。通過政府兜底的方式既在村集體利益的同時盤活閑置資金。

第五、設立股權退出機制村名的股權在包括收益權、處置權、流轉權、使用權的同時也應確立股權的有償退出權。有償退出機制有利于保障村民權益，村集體成員可通過有償退出機制，由村集體一次性買斷股權，促進人口流動，體現市場在資源配置中的決定性地位。也可以允許村民將股權進行轉讓、贈與。但有償應保證兩個原則：一是內部流轉，為保護集體經濟利益，村民僅限在村民內部流轉，承買人必須具備成員資格;二是股權流轉必須通過“三資”交易平臺。通過“三資”交易平臺交易，實現在政府管控下的合理合法合規的交易。三是股權流轉總份額不能影響集體經濟組織的正常運行，不得通過股權流轉惡意控制農村集體經濟組織。鎮政府應加強監管，定期清查股權流轉情況。

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（作者單位：華南農業大學）