建立地方政府與商會、企業溝通協商制度理論研究

呂衍超

摘要：在建立“親”“清”政商關系的背景下，地方政府與商會、企業溝通效率較低。要解決這一困境，工商聯必須聯合組織部門與監察部門，共同建立專項行動組，制定出包括頂層設計、運行機制與監督機制的溝通協商制度，以長效機制保障地方政府與商會、企業的溝通效率。在此基礎上，建立并優化營商環境，通過良性溝通協商制度逐步推進商事制度改革;工商聯組織需強化溝通協調能力，熨平碎片化的治理格局;商會需充分利用溝通協商機制，加強商會、企業共治共享能力。

關鍵詞：溝通協商制度;營商環境;協調能力;共治共享

中圖分類號：F279;D616 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）013-0014-03

改革開放40年，中國經濟從高速增長轉變為高質量發展，正處在轉變經濟增長方式，優化經濟結構的攻關期。在這一前提下，黨的十九大報告指出，要“加快完善社會主義市場經濟體制。全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力。”“深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務業準入限制，完善市場監管體制。”同時要“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。”由此，構建新時代的“親、清、新”型政商關系，全面深化商事制度改革，成為我國非公有制經濟發展的重要基石。

對地方政府而言，在宏觀政策的引導下，改善地方營商環境，深化商事制度改革，大力發展地方民營經濟，成為當前發展地方經濟的重點。要達到這一目標，完善的政企溝通協商渠道必不可少。然而，當前地方政府與商會、企業的溝通協商效率偏低，溝通協商出現一定的困難。

一、地方政府與商會、企業溝通協商的困境

地方政府與商會、企業溝通協商效率偏低。主要表現在以下五個方面：第一，政企座談交流會頻率偏低;第二，地方政府對企業相關問題的反饋不及時不到位;第三，商會與企業反應的普遍性問題解決率不高;第四，問題落實不到位;第五，政府各部門之間缺少合力。

1.政企座談會頻率偏低

地方政府與商會、企業進行溝通，主要是通過座談會的形式進行，而每年政企座談會的次數偏少，頻率較低。

通過對w市某區委與商會、企業的溝通方式進行調研發現，名義上，區級政府每個季度與當地商會、企業開一次座談交流會，主要聽取各企業發展中的困難，以及需要政府幫助解決的實際問題。然而，一年四次的座談會只能反映商會與企業所面臨的共性問題，不同行業、不同企業在現實的經濟行為中所面臨的實際問題不同，對自身問題解決的排序不同。每季度一次的座談溝通機制，使得企業的覆蓋面相對偏低，導致企業的個性問題只能通過相應的人格化交易進行上報。

2.企業問題的反饋缺乏時效性

地方政府是直接面對當地企業和商會的基層機構，所擁有的決策權受限，導致很多實際問題必須上報市政府甚至省政府進行咨詢決策，拉長了問題反饋的周期，降低了問題反饋的時效性。

通過對w市各區的調研發現，對于企業存在的個性問題，企業從問題收集、問題上報、問題評估到問題解決所需要的平均周期是半年。對于企業和商會所存在的普遍性問題或共性問題，問題反饋的時限往往在一年以上，甚至缺少相應的問題反饋渠道，嚴重阻礙了企業特別是中小企業的經濟效率。

3.對于普遍性問題的解決效率偏低

地方政府在解決商會、企業共性問題時的效率偏低，解決方式與渠道受限。

地方政府在解決企業的個性問題時，往往擁有機動靈活的決策權，相機決策的效率較高。轄區范圍內的靈活處置權使得企業的個性問題在不超出職責權限的基礎上能夠得到有效解決，效率普遍較高，周期較短。然而，對于商會和企業所存在的普遍性問題，往往超出了地方政府靈活處置的權限范圍，導致地方政府“無權、無財、無力”去解決。只能通過上報的形式將地方企業的普遍性問題呈遞市委市政府甚至省委省政府相應責任機構。普遍性問題所涉及的政府層級越多，問題反饋周期越長，問題的解決效率也相應更低。

4.問題落實不到位

問題落實情況是反映各級政府工作實效的重要指標。然而，對于非公有制企業和商會而言，最大的困境在于問題落實不到位。企業與商會通過與地方政府進行溝通協商，一般能將企業自身問題以及企業存在的普遍性問題如實匯總上報。但是，此類問題往往得不到相應的反饋和落實，或者落實周期過長。問題落實不到位影響了企業的政策獲得感，降低了市場化效率，對于民營企業的長期發展產生阻礙。

習近平總書記在“關于促進非公有制經濟健康發展的重要論述”中指出，解決企業問題，是“一分部署，九分落實”。各地區各部門要從實際出發，細化、量化政策措施，制定相關配套舉措，推動各項政策落地、落細、落實，讓民營企業真正從政策中增強獲得感。然而，通過調研發現，地方民營企業普遍存在相應政策落實不到位的情況，特別是企業存在的普遍性問題在匯總上報后無法得到反饋落實，嚴重降低了企業的政策獲得感，導致企業不愿參與政府的溝通協商，影響了政府在企業群體的公信力，阻礙了地方民營經濟的活力，甚至增加了企業選擇尋租的可能性。

5.政府各部門間缺少合力

地方政府往往缺少各部門間的合力，降低了企業問題的反饋效率。

企業問題的解決，除了地方相應主管部門的責任歸屬外，通常需要政府各部門間的橫向溝通與協作。企業在生產中所遇到的眾多實際問題，往往無法通過單個部門有效解決，必須由各部門間通力協作，共同完成政策的落實。然而，通過對某區的相關企業進行調研發現，政府各部門間缺少解決問題的合力，降低了政策落實效率，使得企業的相應問題一旦涉及到跨部門合作，落實周期被拉長，落實效率顯著下降。

二、地方政府與商會、企業溝通協商出現困境的原因

地方政府與商會、企業溝通協商之所以出現以上四大困境，根本原因在于缺乏科學高效的政企溝通協商制度體系。

溝通協商制度的重點在于規制地方政府。企業由于逐利性的驅動，能夠擁有與政府溝通協商的內在動力。而對地方政府的激勵，在于溝通協商制度體系的建立與完善。當前缺乏完整高效的政企溝通協商制度體系，體現在事前缺乏對地方政府部門的考核機制、事中缺乏對職能部門的激勵機制、事后缺少對職能部門的監督機制。另外，由于政府部門間存在責任分工，缺乏部門間的協調機制，致使政府在問題反饋和落實上缺少合力。

1.缺少事前的考核機制

當前，地方政府在事前缺少對相關聯系人的考核標準。明確的考核標準是激勵政府相關部門負責人的重要手段，也是政績評估的重要參考。對于當前所實施的“政府與企業對口聯系溝通制度”，雖然從頂層設計上明確了企業與政府部門的連接端口，具化了部分企業的溝通渠道。但是，由于缺乏明確的事前考核機制，相關考核標準缺失，無法準確對溝通聯系責任人的職責和政績進行評估，容易出現以溝通責任人群體為主體的類“檸檬市場”現象和“搭便車”現象，在長期磨滅溝通責任人的積極性，降低工作效率。

2.缺少事中的激勵機制

地方政府在與企業、商會溝通協商的動態過程中，缺少事中的激勵機制。政府與市場不同，市場的逐利性和競爭性將會成為激勵企業發展的重要機制，產生企業與政府良性溝通的內在動力。而政府是市場的背面，無法通過相關的逐利性刺激政府工作人員的履職。在頂層設計的基礎上，如何建立針對基層溝通聯系人的激勵機制，將激勵機制與頂層設計有機配套，有效保障溝通協商制度的長期運行，成為當前微觀制度設計的中的重點。

3.缺少事后的監督機制

溝通協商制度缺少相應的監督機制，致使企業問題的落實與反饋效率偏低。

當前，企業相關問題的收集與呈報渠道基本成熟。以調研w市某區政府為例，地方政府部門基本完成了商會與企業普遍性問題的收集工作，地方政府職權范圍內能夠解決的問題，基本已經對企業進行了反饋與落實;超出地方政府職權范圍的普遍性問題，地方政府也基本按照相關程序進行了上報。然而，由于缺少事后的監督機制，目前沒有企業、第三方機構、媒體或公眾去動態跟蹤問題的呈遞和審批，也沒有上級職能部門的動態監管措施。這種事后監督機制的缺位，導致企業普遍性問題往往在中層政府處于停滯狀態，問題的落實與反饋無法獲得較高的效率。

4.缺少各職能部門間的橫向協調機制

對地方政府而言，目前依然缺乏各職能部門間的橫向協調機制，主要依靠上級政府及權力部門進行縱向協調，或者通過抽調各職能部門人員成立專班的形式進行協調推進。

在溝通協商的過程中，商會和企業所反映的問題要得到有效解決，往往不會僅限于單個政府職能部門。市政府、統戰部、發展改革委員會、各級工商聯、國土資源與規劃局、稅務部門、電力部門、交通部門、環保部門、公安部門等等，在營商環境的改善和對企業的服務上，都承擔著重要的職能。然而，在尚未建立橫向溝通機制的環境下，各職能部門在實際的問題解決過程中依然依靠上級政府的縱向協調，通過行政指令進行政府資源調配，增加了各政府層級的垂直參與程度，降低了政府在改善營商環境、解決企業實際問題上的效率。

三、地方政府與商會、企業溝通協商機制模型的構建

根據目前溝通協商機制效率偏低的原因，要解決當前地方政府與商會、企業溝通協商所出現的困境，市工商聯必須聯合組織部、紀律監察兩大政府部門，以“市領導聯系服務重點民營企業制度”為基礎，以政府部門的橫向協調機制為中軸，建立包含事前考核機制、事中激勵機制以及事后監督機制在內的溝通協商機制模型。通過縱向、橫向的系統性溝通協商機制，使營商環境得到顯著改善，保障企業上報問題的反饋與落實。

1.溝通協商機制模型的構建

政府與商會、企業溝通協商制度的模型，包括四個層次：以市委市政府為主的頂層，以各級工商聯、組織部門和紀檢部門牽頭的上層，以各職能部門為主的中層和以地方商會、企業為主的基層。模型構建如圖1所示：

2.溝通協商機制的構建說明

地方政府與商會、企業溝通協商機制，包含頂層、上層、中層與基層四大層面。企業、商會與政府的溝通流程由圖1中的①至⑥反映。其中企業問題的上報流程為①至③，政府對企業問題的反饋與落實流程為④至⑥。缺少任一層級，將會導致企業與政府溝通出現通道堵塞的情形，溝通流程受損，從而影響企業問題的上報和反饋落實。

（1）市委市政府：頂層設計的引領者

市委市政府作為溝通協商機制的頂層，充當著頂層設計引領者的角色。市委市政府，必須明確政策導向，從全市范圍內統籌各個區的經濟發展，制定長效規劃，為地方政府樹立政策標桿;同時，市委市政府必須統籌組織部、工商聯和紀檢等三大部門，為三部門間的相互溝通協作提供政策平臺和協調渠道。

（2）組織部、市工商聯與紀檢部門：運行機制的實施者

溝通協商機制是否具有長效性，關鍵在于其運行機制。而組織部、工商聯與紀檢部門所共同組成的聯合辦公組，成為運行機制的有力實施者，也是溝通協商機制的上層。

組織部門必須在事前制定出地方政府溝通協商制度的考評標準，通過科學完善的考評體系，明確相關責任人的權責歸屬，將溝通效率在事前與責任人政績掛鉤，達到鞭策責任人的目的;工商聯必須在事中建立科學合理的激勵機制。市工商聯可依照組織部門所建立的考評標準，在溝通協商的動態過程中對相關溝通責任人進行政績激勵和績效工資激勵。通過正相的激勵措施，保障溝通責任人與企業長期協商的動態積極性;地方紀檢部門需在事后建立長期的監督機制。工商聯的激勵機制是正相機制，而紀檢部門所建立的監督機制則應以負向的問責懲罰制度為主。通過引入第三方機構、商會、企業、媒體甚至是公眾，對溝通聯系責任人的工作效率進行動態監督。在大數據的背景下，以移動互聯網為基礎建立起政企溝通協商的數字化平臺，通過數字化平臺將監督機制透明化，并落實好相應的負責人問責措施，保障溝通協商的動態效率。

（3）區委區政府：橫向協調機制的維護者

區委區政府，是溝通協商機制的中層，是縱向連接市政府與地方商會、企業的重要紐帶，也是橫向連接各個職能部門的關鍵樞紐。由于我國政府所實行的層級制，縱向的上報與政治反饋制度通過行政權力的集中疏導，往往較為順利和成熟。而橫向的部門協調，因權責不存在交叉，導致各部門處于相互獨立、各自為政的狀態。在這一情形下，區委區政府必須發揮自身的紐帶作用，成立橫向協調的專項工作組，以企業上報的問題為導向，動態協調各職能部門，在各職能部門之間形成合力，增強地方政府在溝通協商制度中應發揮的作用。

（4）商會與企業：溝通協商機制的倡導者與受益者

地方商會與企業，在溝通協商機制中，應該轉變自身角色，從政策的被動接受者逐步轉向政策倡導者與政策受益者。建立地方黨委政府與商會、企業溝通協商制度的目的，就是改善營商環境，更好地服務于地方企業和商會，使地方企業能夠不斷發展，從而更多地創造地方性的經濟價值。地方政府與企業、商會是相互聯系，相互依存的共同體。因此，商會與企業，在溝通協商機制中，應逐步轉變角色定位，更多地承擔起倡導者和監督者的角色，保障溝通協商制度不流于形式。

四、完善地方政府與商會、企業溝通協商制度的政策建議

在現有的治理格局下，需建立以地方黨委政府為主導、市場與社會共建的多元協商共治體系。通過科學、高效的溝通協商制度，切實改善企業營商環境，創造出一個充滿活力的微觀市場。要實現政府與商會、企業的良性溝通機制，首先，需強化頂層設計，擴大企業覆蓋面;第二，必須建立以組織部門、紀檢部門為主導的聯合專項組;第三，強化工商聯和區政府的橫向協調作用，理順條塊治理格局;第四，改變企業傳統觀念，培育商會和企業的共治共享能力。

1.強化頂層設計，擴大企業覆蓋面

對于市委市政府而言，當前以“提升營商環境，市直機關領導對口聯系服務百家民營企業的制度方案”為主體構建的頂層設計，企業覆蓋面有待拓寬。未來，地方政府的頂層設計主導方向應逐步從“對口聯系重點民營企業”轉變到“提供公平法治的市場環境”。從百家重點民營企業的溝通協商制度擴大到普惠制度，以更加具有公平競爭活力的營商環境，保障微觀主體市場的健康運行。

2.建立以組織部門、紀檢部門為主的聯合專項組

為使地方政府與商會、企業溝通協商制度在長期運行中保持活力，必須成立以地方組織部門和地方紀檢部門主導的聯合專項組。組織部門負責建立溝通協商制度中的責任人考評體系，紀檢部門則負責建立溝通協商制度中的動態監督體系。通過事前的考評和事后的監督，雙管齊下，共同構成溝通協商制度中的運行機制，有效激勵地方政府相關責任人，防止溝通協商制度在長期流于形式。

3.強化工商聯和區政府的橫向協調作用，理順條塊治理格局

在溝通協商制度中，需強化工商聯在上層和區政府在中層的橫向協調作用，理順當前政府內部存在的條塊治理格局，使各級政府在問題解決與落實環節形成合力。目前各職能部門之間的界限較為清晰，權責明確，雖然該情形有利于部門內部工作效率的提高，但在涉及到跨部門合作領域，往往產生巨大的交易費用，政府各部門的工作無法有效協調以形成合力，甚至在某些情況下還形成了相互的阻力。基于此，必須強化市工商聯與區政府的橫向協調能力，為兩個部門賦能，從而形成不同政府層級間的合力，降低政府內部運作中高額的時間成本，保障企業問題能夠有效反饋與落實。

4.改變企業傳統觀念，培育商會和企業的共治共享能力

在“親”“清”新型政商關系下，企業必須轉變傳統的被動接受者角色，從觀念上進行變更，積極參與到溝通協商制度的制定與動態實施過程中。企業觀念的轉變，需要各級政府從內部制度層面保障營商政策的動態一致性，并通過外部媒體的大力宣傳，內外結合、雙管齊下，打消企業與政府溝通的疑慮，逐步建立企業信任感，使企業愿意與政府進行溝通協商。

在樹立企業觀念的前提下，需逐步培養商會和企業的共治共享能力，增強企業和商會在政策制定中的話語權，讓企業真正參與到政府問題收集、上報、反饋與落實的動態決策過程中，使企業真正能夠從溝通協商制度中獲得切實收益。