農(nóng)地“三權(quán)”分置的內(nèi)涵與制度構(gòu)建

王宇

【摘要】黨的十九大報告指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革”。實施“三權(quán)”分置是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，本文深入分析了農(nóng)地“三權(quán)”分置的深刻內(nèi)涵，并從農(nóng)地“三權(quán)”分置制度的構(gòu)建提出了相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】“三權(quán)”分置;內(nèi)涵;制度;構(gòu)建

2014年，國家出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出要“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置”，首次正式提出“三權(quán)”分置的概念。農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一次制度創(chuàng)新，具有十分重大的意義。

一、農(nóng)地“三權(quán)”分置的重大意義

（一）有利于農(nóng)村經(jīng)濟的振興發(fā)展。一方面“三權(quán)”分置有利于優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置。“三權(quán)”分置將經(jīng)營權(quán)剝離出來，通過市場調(diào)節(jié)促進土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置。另一方面，有利于農(nóng)村勞動力資源配置。土地流轉(zhuǎn)之后富余出來的一部分勞動力通過務(wù)工取得大量收益。“三權(quán)”分置有效實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源和勞動力資源的有效配置，切實增加農(nóng)民收入，有效推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興發(fā)展。

（二）有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展和完善。實行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的重構(gòu)與豐富，在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的前提下，對農(nóng)戶土地承包權(quán)的保護進行了強化，并有效推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營。“三權(quán)”分置實質(zhì)上是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改革，進一步完善和豐富了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進一步具體化、清晰化、規(guī)范化，可以說農(nóng)地“三權(quán)”分置創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，是中國特色農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新。

（三）有利于農(nóng)民合法權(quán)益的保障。農(nóng)地“三權(quán)”分置，將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，強化了對農(nóng)村居民身份權(quán)的維護。近年來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時流轉(zhuǎn)的是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，但是承包權(quán)作為一種身份權(quán)是不能因土地流轉(zhuǎn)而進行流轉(zhuǎn)的，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)一起進行流轉(zhuǎn)與法律規(guī)范有相違背的地方，將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，有效化解了這一問題，能夠更好地保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益。

二、深入理解農(nóng)地“三權(quán)”分置的內(nèi)涵

在農(nóng)地“三權(quán)”分置背景下，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)既發(fā)揮整體效用，又具有各自的內(nèi)涵，需要我們深入理解“三權(quán)”的內(nèi)涵，才能夠更好地把握農(nóng)地“三權(quán)”分置的基本精神實質(zhì)。

（一）堅持集體所有權(quán)。農(nóng)村土地集體所有是我國社會主義公有制的一個重要表現(xiàn)形式，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的根本，也是維護農(nóng)民根本權(quán)益的制度保障。土地集體所有權(quán)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的前提，在“三權(quán)”中處于根本地位，必須要堅持。

（二）保護農(nóng)戶承包權(quán)。承包權(quán)是農(nóng)村村民基于身份而產(chǎn)生的一項權(quán)利，土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。農(nóng)戶的承包權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式，要保持穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)戶承包權(quán)在“三權(quán)”中處于基礎(chǔ)地位，必須要保護。

（三）放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)”分置的落腳點，是“三權(quán)”中的關(guān)鍵，是利用市場機制合理配置土地資源的重要途徑，必須要放活。

三、農(nóng)地“三權(quán)”分置應(yīng)當(dāng)解決的幾個問題

（一）明確所有權(quán)主體。農(nóng)地集體所有權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺是深入推進農(nóng)地“三權(quán)”分置、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一個障礙性因素，因此，必須要解決農(nóng)地集體所有權(quán)主體虛位的問題，明晰農(nóng)地集體所有權(quán)主體、內(nèi)容，所有權(quán)實現(xiàn)的方式、程序等，使得農(nóng)地的所有權(quán)權(quán)能獲得充分實現(xiàn)。

（二）賦予承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)法律地位。“三權(quán)”分置的最大創(chuàng)新就在于將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離。《物權(quán)法》中將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，而“三權(quán)”分置下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，如何對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)作出界定就成為了一個立法上應(yīng)當(dāng)解決的問題。因而應(yīng)當(dāng)賦予承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)法律地位，明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)及各自的權(quán)利內(nèi)容、邊界，確保農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革順利實施與推廣。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)地“三權(quán)”分置的目的之一就是放活土地經(jīng)營權(quán)，推進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，因此必須要完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度。一是要規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用。二是要提高政府服務(wù)水平，引入市場機制，搭建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，提供土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)信息、法律咨詢以及融資貸款等服務(wù)。三是要建立多元化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機制，通過人民調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式化解土地流轉(zhuǎn)過程中的矛盾和糾紛，保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（四）構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險防范機制。放活土地經(jīng)營權(quán)，既包括土地流轉(zhuǎn)，也包括土地抵押。由于我國過去禁止農(nóng)地抵押，關(guān)于農(nóng)地抵押的法律法規(guī)不健全，缺乏風(fēng)險防范措施，因此要加強規(guī)范和監(jiān)管，防范農(nóng)地抵押風(fēng)險。要把好抵押貸款人資格、抵押貸款審查、抵押貸款程序等關(guān)口，防止利用土地經(jīng)營權(quán)進行投機套利、“炒地”和惡意囤積農(nóng)地等風(fēng)險發(fā)生。此外還需要通過建立風(fēng)險基金、擔(dān)保公司等土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的風(fēng)險緩釋及補償機制，分散貸款風(fēng)險。

【本文為齊齊哈爾市哲學(xué)社會科學(xué)重大咨詢項目，項目編號：QSX2017—08ZD】

【參考文獻】

[1]申惠文.農(nóng)地三權(quán)分離改革的法學(xué)反思與批判[J].河北法學(xué)，2015（4）.

[2]李國強.論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中"三權(quán)"分置的法律關(guān)系[J].西北政法大學(xué)學(xué)報，2015（6）.

[3]宋才發(fā).建立農(nóng)村集體土地"三權(quán)"分置制度的法治探討[J].學(xué)習(xí)論壇，2016（7）.