農地“三權”分置的內涵與制度構建

王宇

【摘要】黨的十九大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革”。實施“三權”分置是深化農村土地制度改革的重要舉措，本文深入分析了農地“三權”分置的深刻內涵，并從農地“三權”分置制度的構建提出了相應的建議。

【關鍵詞】“三權”分置;內涵;制度;構建

2014年，國家出臺了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出要“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權“三權”分置”，首次正式提出“三權”分置的概念。農地所有權、承包權、經營權“三權”分置是繼家庭聯產承包責任制之后的又一次制度創新，具有十分重大的意義。

一、農地“三權”分置的重大意義

（一）有利于農村經濟的振興發展。一方面“三權”分置有利于優化農村土地資源配置。“三權”分置將經營權剝離出來，通過市場調節促進土地流轉，優化土地資源配置。另一方面，有利于農村勞動力資源配置。土地流轉之后富余出來的一部分勞動力通過務工取得大量收益。“三權”分置有效實現了農村土地資源和勞動力資源的有效配置，切實增加農民收入，有效推動了鄉村經濟振興發展。

（二）有利于農村土地產權制度的發展和完善。實行農地所有權、承包權和經營權“三權”分置，是對農村土地產權內容的重構與豐富，在堅持農村土地集體所有權不變的前提下，對農戶土地承包權的保護進行了強化，并有效推動了農村土地流轉規模經營。“三權”分置實質上是農村集體土地產權關系的改革，進一步完善和豐富了農地產權權能，使得農地產權關系進一步具體化、清晰化、規范化，可以說農地“三權”分置創新了農村土地集體所有制的有效實現形式，是中國特色農村土地制度的重大創新。

（三）有利于農民合法權益的保障。農地“三權”分置，將土地承包權與經營權分離，強化了對農村居民身份權的維護。近年來，農村土地流轉時流轉的是農民的土地承包經營權，但是承包權作為一種身份權是不能因土地流轉而進行流轉的，承包權與經營權一起進行流轉與法律規范有相違背的地方，將承包權與經營權相分離，有效化解了這一問題，能夠更好地保障農村居民的合法權益。

二、深入理解農地“三權”分置的內涵

在農地“三權”分置背景下，所有權、承包權、經營權既發揮整體效用，又具有各自的內涵，需要我們深入理解“三權”的內涵，才能夠更好地把握農地“三權”分置的基本精神實質。

（一）堅持集體所有權。農村土地集體所有是我國社會主義公有制的一個重要表現形式，是農村基本經營制度的根本，也是維護農民根本權益的制度保障。土地集體所有權是承包權和經營權的前提，在“三權”中處于根本地位，必須要堅持。

（二）保護農戶承包權。承包權是農村村民基于身份而產生的一項權利，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農戶的承包權是集體所有的具體實現形式，要保持穩定并長久不變。農戶承包權在“三權”中處于基礎地位，必須要保護。

（三）放活土地經營權。農村土地流轉就是經營權的流轉，土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。經營權是“三權”分置的落腳點，是“三權”中的關鍵，是利用市場機制合理配置土地資源的重要途徑，必須要放活。

三、農地“三權”分置應當解決的幾個問題

（一）明確所有權主體。農地集體所有權主體模糊、權能殘缺是深入推進農地“三權”分置、深化農村土地產權制度改革的一個障礙性因素，因此，必須要解決農地集體所有權主體虛位的問題，明晰農地集體所有權主體、內容，所有權實現的方式、程序等，使得農地的所有權權能獲得充分實現。

（二）賦予承包權和經營權法律地位。“三權”分置的最大創新就在于將承包權與經營權相分離。《物權法》中將土地承包經營權界定為用益物權，而“三權”分置下，承包權與經營權分離，如何對承包權與經營權作出界定就成為了一個立法上應當解決的問題。因而應當賦予承包權和經營權法律地位，明確承包權和經營權的物權性質及各自的權利內容、邊界，確保農村土地“三權”分置改革順利實施與推廣。

（三）完善土地流轉制度。農地“三權”分置的目的之一就是放活土地經營權，推進經營權流轉，因此必須要完善土地流轉的相關制度。一是要規范土地經營權流轉合同，推行土地經營權流轉標準合同文本的使用。二是要提高政府服務水平，引入市場機制，搭建土地經營權流轉平臺，提供土地經營權流轉相關信息、法律咨詢以及融資貸款等服務。三是要建立多元化土地經營權流轉糾紛解決機制，通過人民調解、仲裁、訴訟等多種方式化解土地流轉過程中的矛盾和糾紛，保證農地經營權規范有序流轉。

（四）構建土地經營權流轉抵押的風險防范機制。放活土地經營權，既包括土地流轉，也包括土地抵押。由于我國過去禁止農地抵押，關于農地抵押的法律法規不健全，缺乏風險防范措施，因此要加強規范和監管，防范農地抵押風險。要把好抵押貸款人資格、抵押貸款審查、抵押貸款程序等關口，防止利用土地經營權進行投機套利、“炒地”和惡意囤積農地等風險發生。此外還需要通過建立風險基金、擔保公司等土地經營權抵押擔保的風險緩釋及補償機制，分散貸款風險。

【本文為齊齊哈爾市哲學社會科學重大咨詢項目，項目編號：QSX2017—08ZD】

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