政府購買社會組織服務的問題與對策研究

黃藍

摘 要：新時代，地方政府公共服務供給職能急需讓渡并進一步完善、優化，應當轉變政府觀念，打造服務型政府，建立長效的服務供給機制;引入多元監管主體，加強第三方監督和社會監督;鼓勵社會組織參與社會服務，提高服務專業化水平;建立有效的監督和評價機制。

關鍵詞：政府購買;社會組織;公共服務

中圖分類號：D630 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）07-0051-02

地方政府受其內外部因素的影響，無法實現萬能。從而，在部分地方政府無法實現的領域，其職能只能讓渡出去，各種社會組織就有了用武之地，地方政府購買社會組織公共服務就成為必然。政府應大力推行地方政府向社會組織購買公共服務，彌補地方政府在某些領域的不足，實現公共服務有效供給。

一、國內外政府購買社會組織服務的現狀

（一）國外政府購買社會組織服務情況

自20世紀70年代以來，英國、美國、澳大利亞、新西蘭和日本等發達國家的政府先后推動了社會組織公共服務購買項目。其中，英國和美國政府的做法相對成熟，政府購買社會組織服務一般由政府內部輔助服務機構發起;社會組織服務承擔的公共服務逐步擴展到“藍領服務”領域，如垃圾處理、城市綠化、街道清潔等;隨著改革的深入，又進入到“白領服務”領域，如電子政務等。現如今，西方發達國家的政府購買社會組織服務適用領域已經擴大到環境保護、醫療保健、道路交通、社會保障、工作培訓等各個方面。

（二）中國政府購買社會組織服務的最新進展

與發達國家相比，政府購買社會組織服務的做法起步較晚。隨著中國經濟體制改革的逐步深入，市場環境日趨成熟，社會組織不斷發展，政府治理理念和行政體制改革不斷推進。以服務型政府為建設目標，公共服務外包已成為推動服務型政府發展的有效途徑之一。自20世紀80年代以來，社會組織承擔公共服務的方式逐漸在中國地方政府的實踐中得到實施，如環境衛生外包和移民培訓外包。政府購買社會組織服務已成為地方政府提供公共服務的趨勢，并取得了良好的效果。首先，它激發了市場競爭力，提高了公共服務效率和質量;其次，它降低了政府成本，緩解了政府工作壓力;最后，它促使地方政府轉向“服務型政府”職能。不僅改變了政府在公共服務供給中的壟斷局面，而且使得政府集中精力、財力、物力投入到其核心職能建設，以便更好地實現“服務型政府”的轉型。

我國政府目前已經出臺了一些購買社會組織服務的相關文件，整個購買過程已經非常明晰。

首先，購買之前的工作管理。就拿街道辦來說，在啟動項目之前，必須建立以“公民需求導向”的四種機制：一是建立集中征詢機制，通過設立座談會制度以及社區代表大會制度，對過去一年的購買服務成果進行總結提升，并且充分聽取本地區公民的服務訴求，結合公民對公共服務需求的迫切程度，開展購買服務項目的條件成熟度、項目難度等條件，制定政府購買公共服務的計劃，明確改革和發展的原則和流程。二是推行基層調研機制，鼓勵街道相關科室和居委會積極參與基層調研，以掌握更貼合民生民意的需求信息和項目開發條件，拓展服務項目的深度和廣度。三是建立科學的第三方評估機制，積極動員相關政府部門、社會第三方評估機構、服務對象、公眾等其他各方力量，嵌入到政府購買社會組織服務的不同方面，保證參與社會組織服務監督的全面性，確保財務資金不被濫用，提高公共服務質量，最大限度滿足公民的需求。

其次，明確購買社會組織服務的方式。政府購買社會組織服務是一種新的制度安排和市場化的手段，主要分為專項購買與一攬子購買兩種類型，它通過財政資金轉移支付的方式，將部分公共服務職能轉移到社會組織，實現了經營的市場化和社會化。其中，一攬子購買是指服務供應商整合所提供的服務項目以后，以年度預算的方式向政府相關部門報告并在批準后簽訂合同的公共服務購買方式。舉個例子：社會組織可以提供的服務項目的整合和匯總，以年度預算的形式向街道報告，并在批準后簽署購買合同。例如，社區文化和體育團隊聯合會管理社區中的各種文化和體育活動，包括社區文化活動中心和社區藝術節。特殊購買是指政府需要使用街道辦事處公開宣布購買公共服務項目和社會組織的具體要求。通過有針對性的購買和公開招標確定服務提供商，合同期限原則上不超過五年。例如：社會組織服務中心受街道辦事處委托，承擔社區社會組織黨建管理和日常工作的職能。

再次，必須明確社會組織供應方能力和資質。政府購買社會組織服務的本質是提高行政效率、提高政府服務質量的科學化選擇，因而應當對所要提供服務的社會組織嚴加監管，對其資質、信用與能力進行嚴格審查。

二、存在的問題

一是領導重視不足。在推動政府采購服務試點實施的過程中，一些政府部門領導和財務人員對這項工作的重視不夠。有些領導干部認為采用購買公共服務的方式反而會加重行政成本，不僅公開招投標的成本投入增加，而且簽約后項目質量可能無法保證。因此，一些政府領導干部反對推進政府購買服務。除此之外，由于某些領導對推進政府購買服務存在抵觸的情緒，削弱了政府購買服務試點實施工作的宣傳力度，在民政部門注冊服務企業時，導致社會組織和工商部門對政府購買服務缺乏了解。

二是預算資金安排較緊。雖然預算包括政府購買服務資金，但它占預算支出的比例很低。調查顯示，2015年新干縣城市管理局為了把鹽化大道城市養護納入政府購買服務，試圖通過政府采購進行公開招標，該項目的投標金額為28萬，為期三年。但這項資金在原預算中支出，財政也沒有在預算中增加相應的資金安排。從中可以看出，一些機構在推動政府購買服務方面沒有足夠的動力和熱情。我國政府購買服務試點實施工作中遇到的瓶頸之一便是資金支持力度不足、制度支持不夠。中國大多數社會組織都存在規模小、實力不強等問題。近年來，政府不斷加大推進社會服務購買政策改革的力度，但仍存在“實力不足”和“制度不足”的問題：缺乏為公共服務購買編制單獨的預算，使得財政資金支持的力度不夠;沒有為社會組織提供相關的稅收優惠政策，使得他們原本緊張的經費更加短缺。

三是社會組織承擔公共服務的能力較弱。首先是量上的不足：在政策的指導下，中國的社會組織發展迅速，為政府購買公共組織服務提供了條件，但這仍然不能滿足政府購買公共服務的實際需要。由于缺乏有效的外部監督機制，“志愿失靈”、違法現象甚至是犯罪行為的出現，損害了社會組織公信力。

四是制度供給不足。系統供應不足意味著政府與購買公共服務有關的制度和規定過于籠統，可操作性不強。首先，《政府采購法實施條例》作為法律依據，沒有對政府為社會組織購買公共服務的具體方法、內容和原則做出明確和有效的規定。其次，《政府對社會力量采購服務的指導意見》是一種指導性意見，在法律上沒有法律強制力。對于政府購買社會組織公共服務的約束效力有限，同時，該《意見》并未對各部門之間的權責劃分、政府購買服務的具體運行機制等內容做出明確可操作性的規定。

五是監督與評估機制還不完善。政府采購社會組織服務監督評估機制是決定性環節，與政府采購服務的質量和效率直接相關。一些城市出臺的文件雖然也規定了相關的環節與責任，但過于籠統，科學性與針對性不足，缺少細化的購買服務的價格評估標準、詳盡的事后評估機制還有完善的監督和評估機制。

三、解決路徑

（一）轉變政府觀念，建設服務型政府

政府購買公共服務需要政府承認其在購買社會組織服務中的作用，并將其“提供者”地位轉變為“購買者”和“監督者”。這一變化使政府不僅要做好工作，還要不斷監測環境的變化。改變的第一步是建立服務型政府的概念。大力推進服務型政府建設，是黨中央關于構建社會主義和諧社會的重要內容。和諧社會不僅強調人與自然的和諧，而且強調人類社會的和諧。它不僅是政府、市場和第三部門之間的共生關系，也是政府與公民、政府和社會之間的合作關系。改變政府的概念就是要明白政府職能應該是“轉向”而不是“劃槳”。提供公共服務需要引入市場和社會力量，以形成政府、市場和社會組織之間的良性互動治理概念。

（二）監管多元化，加強第三方監督和社會監督

一是加強政府各部門的監督，建立獨立的財政部門，監督政府采購社會組織服務，實現買賣雙方權力分離。確保評估的客觀性和公正性，同時盡量避免涉及太多的部門。二是完善第三方評估機制。當前相關法律法規中缺乏關于“引入第三方評估機構進行績效評估”第三方評估機構的詳細規定很容易被政府捕獲，從而破壞了它的獨立性。筆者建議建立多元化的專業監督機制，強化第三方監督，社會監督和專家監督的作用，并參考招標方式或政府購買各相關利益方共同協商選出公平公正、可信度高的第三方評估機構。

（三）積極培育社會組織服務專業化水平

社會組織接受政府采購服務的前提是公民對社會組織的認可和政府部門的信任。政府采購服務成功的關鍵是社會組織承擔公共服務的能力。這要求社會組織提高公共服務意識，增強核心競爭力，為政府職能轉移和購買服務奠定良好基礎。因此，政府必須予以政策支持，著力培育、發展具備潛力、資質的社會組織，特別是在公共福利和慈善、社會服務等公共服務領域，以提高社會組織的專業化水平。為了提高社會組織資源聚焦能力和內部管理能力，我們必須通過等級評估和品牌塑造等措施，培育一批服務理念先進、專業化水平高的，可為政府輸送長效、高質量服務的社會組織后備軍。提高專業化水平，增強承接服務的能力;增強社會影響力，增強社會資源調動能力;提高社會信譽，增強內部管理能力。

（四）建立有效的監督和評價機制

為有效推進政府采購服務試點的實施，有必要建立有效的監測評估機制。具體而言，進一步全面建立政府采購服務績效綜合評價機制，指導公共服務評價，建立對社會組織、機構的評級淘汰機制，科學地確定社會工作機構的服務水平，建立社會工作組織層面的管理、評價和退出機制，將社會組織機構的服務經驗、服務成效、律己能力與機構評級、可承接項目規模聯系起來，對優秀機構給予招投標加分等政策嘉獎，對連續評估不合格和違規的機構做降級甚至淘汰處理，逐步形成社工機構以市場為導向，適者生存的良性運作模式。

（責任編輯：宋 佳）