整體性治理框架下網格化社會管理研究

唐井環 查榮林

摘 要：對南京棲霞區網格化社會管理的組織運行成效和主要問題進行考察。基于整體性治理理論與網格化管理模式的契合性闡釋，指出網格化管理的發展取向應從區域化走向脫域化、從邊緣化走向中心化、從粗放化走向精細化。網格化管理應立足整體性治理的理論高度與實踐取向，從治理理念、治理結構、治理技術和制度建設等層面進行總體布局與戰略設計。具體而言，需要重塑政府治理理念，推進“軟治理”;調整網格治理結構，形成“穩治理”;強化城市制度建設，增強“硬治理”;創新現代信息技術，實現“巧治理”。

關鍵詞：城市治理;網格化管理;整體性治理

中圖分類號：C916 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）07-0082-05

現代城市治理是政府、社區和公民及其他社會組織等行為互動的過程，城市治理模式直接影響城市治理的成效。關于城市治理模式，KettlDF認為“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”[1]。RivlinAM提出三種改善城市管理的模式，即分權式（decentralization model）、授權式（community control model）和市場式（market model）[2]。瑞士政治學家皮埃爾（Pierre）根據參與者、方針、手段和結果的不同，歸納出四種城市治理模式，即管理模式、社團模式、支持增長模式和福利模式[3]。這四種模式也是目前最為經典的關于城市治理模式的分類。由于國情和地區發展實際的不同，城市治理模式也具有差異性，如何選擇適當的城市治理模式，以應對高度復雜性條件下社會治理的需要，成為現代城市治理的重要議題。從國內看，隨著現代信息技術和管理方法的逐步推廣和應用，“網格化管理模式”不斷興起并日益受到廣泛的關注。該模式最早由北京市東城區進行試點和試驗，后逐漸推廣應用到其他城市。“網格”（Grid）一詞衍生于“網格技術”。FosterI等人將網格定義為“在動態多機構虛擬組織中的資源共享和問題的協同解決”[4]。網格化管理是應對現代社會公共需求不斷膨脹，公共事務日益增多，社會不可治理性難題愈加突出而產生的社會管理創新模式。

一、南京棲霞區網格化管理的組織運行及發展瓶頸

南京棲霞區推進城市管理體系創新，實施網格化社會管理，“以社區為基本單位，把街道分成三級網格，覆蓋轄區所有駐街單位、道路、五小行業和樓棟”[5]，并建立了各街道“網格化管理”運行的長效機制，不斷完善組織體系和工作模式。以棲霞區仙林街道為樣板，形成了獨具特色的“仙林模式”。“仙林模式”的特點在于：重視街道在網格化管理中的資源整合與綜合調控作用，在不改變原有部門設置和人員構成的基礎之上，按照網格的實際工作和任務重新安排工作結構，解決人員下移的問題。將網格化管理納入城市管理體系，主動適應城市管理方式的轉變。通過網格化的管理方式，創新城市社區事務管理機制，不斷追求社區資源共享和社區管理效益最大化的管理目標。通過細化管理區域、明確管理職責和優化管理流程，實現實時監控和動態管理，有利于較早發現轄區問題，提高城市管理的效率和質量。

（一）組織運行情況

截至2014年7月，棲霞區已形成114個一級網格、838個二級網格、7003個三級網格，近5000名干部、社工、志愿者“上網入格”[6]。例如，在仙林街道網格化管理中，一級網格由一名街道領導牽頭，機關2-3名科長擔任負責人，社區黨組織書記擔任責任人，同時配備協管員、保潔員、信息員、黨小組組長、警員、志愿者等;二級網格負責人由機關科室人員、社區工作人員擔任;三級網格負責人由駐街單位責任人擔任，定人定崗定責管理網格內的社會事務[7]。依托“仙林模式”，街道進一步整合科室職能，形成“一個社會管理網格化服務中心”，同時建立“七個專門服務中心”，即基層組織服務中心、城建城管服務中心、人才商務服務中心、經濟發展服務中心、安全民生服務中心、群眾工作服務中心、文化事業服務中心。通過工作職能整合，優化服務群眾效能，推進組織機制的創新。在體系建設方面，按照“區分管領導-相關部門分管領導-各測評點具體責任人”三級構架，建立實地考察測評點三級責任人體系，包含測評內容、責任人姓名、職務、聯系方式等，確保測評點位和創建指標的全覆蓋，各點位定人定崗定責。二是構建和完善“1+7+N”信息系統。利用信息管理平臺，構建網格化管理和服務體系。“1”是指1個信息中樞，即建立街道社會管理信息系統的指揮中樞;“7”是指7個移動終端，為7個一級網格社區書記的手機配置信息管理系統;“N”是指N個固定終端，在群眾較為密集的小區、高校等公共場所，設立多個社情民意服務站[8]。

（二）發展瓶頸概述

1.網格關系方面，“條”與“塊”應界定清晰

在城市基層治理中，條塊之間的矛盾是普遍存在的，或大或小的條塊矛盾是基層治理中的“常態”[9]。網格“條塊關系”不順，各職能部門權責不清、管理邊界不明等容易導致相互推卸責任的現象。由于缺乏部門聯動機制，對于綜合性較強的工作，如治安、環衛和工商等，往往涉及幾個部門，權責不清容易引發職能推諉。此外，分工過細可能產生網格管理的職能分化、各自為政等現象，缺乏有效的整合與協調機制，造成網格管理陷入“有組織的無序”狀態。綜合管理部門的缺失致使網格協調困難，網格信息無法有效傳遞與共享。由于網格問題的交叉性和重復性，網格員之間的協調與溝通不暢，下級網格員往往要將問題逐層上報給上一級網格負責人，一級網格負責人有時也需要將問題向政府主管部門匯報，在得到相應的批示后，相關指示和命令再沿著反向的溝通渠道逐級下移。網格信息傳遞的雙向性產生的“滯后效應”致使網格化社會管理的運行效率不高，不能及時解決相關問題。

2.監督機制方面，“人”與“事”應深入匹配

盡管實施了一系列的監督措施，例如，利用理發店等個體單位進行定時定點監督，但是這種監督仍是表面化、形式化的監督，缺乏實質性的監督內容和獎懲體系。一旦網格員與監督點的監督員達成“利益共識”，網格化的監督就會變為形式化的“走過場”，喪失實質的監督效果。而自上而下的監督，即利用三級網格體系進行自上而下監督，仍然會面臨信息溝通緩慢、權力運作不暢等問題。此外，社區減負取消行政化的考核以后，相對網格內繁雜的工作內容還難以形成科學完整的考核評價體系。網格的考核主要集中在易于量化的城市管理方面，對難以科學量化或評定的居民自治、民生服務、平安維穩、社區黨建等諸多方面，在考核中運用較少。監督與考核的不足，造成網格內“人”與“事”脫節。部分網格員仍習慣于過去那種坐在辦公室等著居民過來辦事的行政化工作模式，未能“下沉”進網格之中。部分突擊性重點任務需要全體社工共同參與，比如文明城市創建、環境大掃除、平安維穩等，加之各個條口還會下發各類調研、統計等額外的工作。因此，網格員承擔著大量的事務性工作，實際下派的人員有限。

3.職責履行方面，“權”與“能”應保持均衡

網格化社會管理依賴于權利、資源等部門要素的調度和整合，從執行層面看，網格員一般只能發現問題，但實際解決問題的能力有限。例如，建筑垃圾的堆放，需要上報街道聯系專用車輛進行拖運;違章建筑需要城管執法;商鋪的無證經營需要工商部門的查處等等。在此情況下，難以有效整合與合理利用相關資源以協調解決錯綜復雜的社會問題。由于缺乏統一的評價標準和操作性較強的實施細則，網格化管理的實際執行效果有待深入考察。有些事項涉及多部門管理以及政策法律性較強的，網格員能力有限。例如，洗車店、廢品收購站、娛樂場所監管等往往涉及多頭監管，甚至普通的一處“路牙破損”，也可能分小區內還是小區外、主干道還是次干道，網格員如何能夠準確判定責任，仍需要進一步明確。仙林街道以社區為基本單位，根據地域面積、單位大小、樓棟和人口數量，進行網格劃分。盡管劃分較為細致，但由于網格區域發展的不平衡性，各網格的經濟水平、民主程度和矛盾狀況不同，網格員實際承擔的工作任務也不盡相同。在激勵機制不完善的情況下，容易挫傷網格員的積極性，引發不滿情緒或消極怠工。網格地域的分散性容易導致網格員無力應付，例如同一網格內同一時間發生了幾起矛盾或沖突，在人力資源有限的情況下，網格員疲于奔波，必然造成時間和資源的浪費，也不能及時地解決相關問題。

4.溝通反饋方面，“節”與“點”應持續廓清

數字化的管理手段是網格化管理的技術支撐。過分依賴于信息中樞的指導，移動終端和固定終端的信息渠道仍不夠暢通。由于地域分散，網格“節點”過多，想要全面地進行電子化監督需要購置大量監控設備和網絡設備，并且這些設備的安裝、使用和維護也需要大量的資金。現代信息技術的引進，對網格員的素質和能力提出了要求。由于人員培訓機制不完善，部分網格員的業務素質、工作能力和責任意識不能完全適應信息時代科學管理的內在要求。隨著網格工作的不斷細化，技術投入和人員配置的不斷增加，網格化管理的成本也將持續上升。

網格化管理模式一定程度上解決了城市管理技術層面的難題，但由于缺少完備的理論框架作為指導，治理單元的“碎片化”容易導致網格的結構性失衡。當前網格化治理面臨“無縫性”導致社會活力不足、網格治理流于形式和可能產生新的“隱性福利”等多重挑戰[10]。這需要立足整體性治理的理論視角，重新解構網格管理體系，科學整合網格功能，明確網格化管理的發展取向。

二、整體性治理視角下網格化社會管理的發展取向

學者基于不同的視角對整體性治理的分析框架和內容進行了闡釋。整體性治理（holistic governance）理論最早由英國學者佩里·希克斯（Perri6）公開表述，認為“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化而不是專業化”[11]。湯姆·林則將整體性治理分為四個維度：“上”即對上級要負責一定的義務，同時該機構的最終目的是由上往下制訂的;“下”為一類新興的服務提供過程;“內”是指在組織內部的協作，也就是指組織的結構形式;“外”是指多個組織部門之間一種新協作方式[12]。整體政府的含義非常廣，既包括決策的整體政府與執行的整體政府，也包括橫向合作或縱向合作的整體政府;整體政府改革的實施可以是一個小組、一級地方政府，也可以是一個政策部門[13]。整體性治理更需要清晰的、互相強化的目標以及一套方法——目標基于一定的結果來規定，一套方法則是獲得這些結果的保證[14]。中國語境下的整體性治理是指國家（政府）發揮目標凝聚、利益整合和約束引導的功能，將民眾的合理意愿轉化為國家意志，并通過制度、規則和政策保障這種意志的實現。

（一）整體性治理與網格化管理的耦合性分析

由于“普適性概念本身是特定時代與地點的產物”[15]，因此，任何理論體系和價值準則都具有相應的適用范圍，但這并不否認理論借鑒和制度創新的積極意義。作為西方政治經濟和社會文化的產物，整體性治理是一種全局性的戰略安排，強調信任、參與、協調和整合等治理原則，這一定程度上契合了網格化社會管理的內在需求，即通過整體性制度協調機制整合城市治理目標，協調公共利益，構建城市社區共同體。由此，整體性治理理論可為網格化管理提供重要的理論視角和框架體系。立足整體性建構的原則，網格化管理是由許多子系統組成的，但不是各子系統的機械相加和簡單組合，而是這些子系統有序排列與有機組合形成的網格體系。

整體性治理理論與網格化管理的價值取向具有內在一致性。其一，從公民理念看，兩者具有一致性。整體性治理將公共價值和公共利益置于首位，強調民主治理和公民參與，旨在通過協調、合作、整合等方式促使利益主體緊密聯結與合作，為社會提供更好的公共服務。網格化管理強調“網格連心”“服務為先”等價值理念，將公民價值作為管理和服務的最終取向。其二，從民主價值看，兩者具有相關性。整體性治理承認公民與其他社會主體一樣擁有參與權和話語權。網格化管理模式重視動員社會力量參與社區治理，以民主治理彌補政府管理的不足，將分散的個體凝聚成緊密聯系的“利益共同體”。其三，從治理框架看，兩者具有聯系性。整體性治理強調目標協調、利益整合，以保障公共秩序，促進整體利益。網格化管理以“網”為聯結橋梁，以“格”為社會單元，因此，同樣離不開整體性、制度化的整合與協調機制。總體而言，整體性治理的框架具有價值引導和功能整合的作用，有利于解決網格化管理帶來的結構分化和功能分散等問題，進而調整政府、社會與公民之間的關系，解決網格化管理的碎片化問題。

（二）網格化管理的整體性發展取向

整體性治理的主要思想和運作原則有利于引導和帶動現代社會管理體制的創新。整體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[16]。從整體性的視角看，網格化管理應逐步從區域化走向脫域化、從邊緣化走向中心化、從粗放化走向精細化，同時需要注重社會價值的引導和社會制度的供給，不斷回應社會需求，維護和促進公共利益，推動網格管理目標的實現。

1.從區域化走向脫域化

網格化管理按一定的標準將所轄區域劃分為若干獨立的單元格，通過單元化進行“分而治之”。隨著社會結構的不斷調整和社會關系的不斷重組，原有的區域化管理方法不適應日益復雜的社會問題。因此，網格化管理應逐漸走向“脫域化”。所謂“脫域”（disembeding）指的是“社會關系從彼此互動的地域關系中，從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構的關聯中脫離出來”[17]。從整體性、系統性的視角看，原來獨立、分割的網格單元將隨著社會關系的重構最終融合為“共同體”。網格化管理的“脫域”特征表現為治理單元的劃分與重構，即通過“脫域機制”促進網格之間、網格與更大的社會空間的聯結。網格化管理模式應以整體性治理理念為指導，以現代信息技術為手段，以信任機制為動力，重構政府與市場的關系。

2.從邊緣化走向中心化

弗里德曼（J.R.Friedmann）的“核心—邊緣”理論，認為“任何一個國家都是由核心區域和邊緣區域組成;核心區域是一個城市或城市集群及其周圍地區所組成;邊緣的界限由核心與外圍的關系來確定”[18]。該理論對網格發展的不平衡性具有一定的解釋力。顯然，由于網格之間的區位優勢、生產要素配置等狀況不同，各網格的發展潛力也不盡相同，網格發展的不平衡性造成了網格的“核心—邊緣”結構。中心網格作為區域增長的核心，居于統治和主導地位，成為“核心網格”，中心網格以外的網格組成了“邊緣網格”，在發展上依賴于“核心網格”。就整體性視角而言，網格化管理應打破網格之間的“核心—邊緣”結構，逐步由孤立發展向協同發展、由不平衡發展向平衡發展轉變。未來的網格化管理應立足整體性的發展戰略，注重資源的合理分配，發揮各個網格的比較優勢，通過“核心網格”的輻射效應帶動“邊緣網格”的發展，形成多中心的網格布局。

3.從粗放化走向精細化

目前的網格化管理仍停留在粗放式管理的層面，管理體系較為分散，“分而治之”的運作策略使整個組織體系缺乏資金和規模優勢，無法統一調度和有效配置相關資源，難以促進和實現整體效益的最大化。為實現資源的有效利用與合理配置，網格化管理應注重可持續發展，向精細化管理方向轉變。精細化管理是建立在常規管理的基礎上，并將常規管理引向深入的一種基本思想和管理模式，是一種以最大限度地減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標的管理方式[19]。網格化管理應逐步向精細化管理方向轉變，通過實時信息采集和分析系統，明確網格責任主體，進行源頭治理;制定相關管理標準，強調信息采集、問題受理、辦事流程及考核評價的標準化;運用現代先進科技手段，實現精細化的網格化管理。精細化管理可以明確網格管理的內容和責任，從而實現對網格的實時監控與動態治理，了解網格居民的實際需求，進而提供更為全面化管理和個性化的服務。

三、網格化社會管理的整體性策略

網格化管理體系是全局性和戰略性的體系，應從治理理念、治理結構、制度保障和信息技術等方面進行整體性的統籌安排與科學設計，為城市治理體系現代化提供一系列的制度保障和技術支撐。從整體性的視角看，網格化管理應構建全面的框架體系。如下圖1所示。

（一）重塑政府治理理念，推進“軟治理”

隨著市場化改革的深入，社會階層的分化和利益需求的多樣化對人們的思想觀念和社會價值體系產生了一定的沖擊。在此背景下，為疏導利益矛盾，平和社會心態，避免社會價值失范，應注重“軟治理”理念在社會管理中的應用。“軟治理”強調文化和心理因素在社會治理中的重要作用，通過塑造集體觀念和利益共識，促進社會成員的利益聯結。“軟治理”涉及網絡體系、研討會、評論和專家小組等一系列特殊的治理設置[20]。鑒于此，應組建網格化管理的“專家系統”，建立長效的社會問題磋商和解決機制。網格化管理應重視柔性化管理，強化社會主義核心價值體系建設，凝聚社會力量，提高公民道德素質，培育良好的社會風尚。政府是網格化社會管理的主要推動者，其治理理念及其行動邏輯，直接影響著網格化管理的目標定位和效能。因此，需要積極轉變政府治理理念，塑造公共價值和公共理性，以民主、自由、公平等思想整合網格治理目標，以“共識驅動”促進網格化社會管理的民主運行。

（二）調整網格治理結構，形成“穩治理”

網格的“條塊沖突”造成管理主體的分化和治理資源的缺失，無法有效及時回應社會多樣化的訴求。應以社會管理體制改革為契機，理順網格化管理的責任主體和協調單位，優化網格的結構，調整和完善政府、市場和社會之間的關系，促進多元主體的良性互動。明確市場化和社會化的改革方向，充分激發市場活力，調動社會力量的積極性，將城市管理和服務的部分職能交由市場或社會，通過市場化、社會化的運作方式，降低網格化管理的成本，提高網格化管理的效率，提供更好的公共產品和公共服務，滿足多樣化、多層次的社會需求。

網格化管理應充分發揮國家（政府）的社會動員和利益整合功能，通過國家（政府）的“扶持之手”（Helpinghand）引導和帶動社會力量的發展，將“碎片化”的治理主體凝聚到“整體性”的網絡治理結構之中，形成合力，凝聚人心，促使“整體功能大于局部功能之和”。借鑒整體性治理“公私合伙”的管理理念，需要重組公共權力與公民、社會組織的關系，建立協調各類組織運作的“中樞組織”，協調社會矛盾和沖突，保證網格化管理的有序推進。堅持市場化和社會化的改革，通過網絡化的治理結構，整合社會資源和市場力量，推進政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。重視網格管理與基層民主建設協調推進，將基層民主作為網格化管理的動力，理順各主體的工作職責以及彼此在網絡中的地位與作用。組織和動員社會力量，構建全面覆蓋的網格管理和服務體系，延伸基層社會管理和服務終端，解決公共服務的“最后一公里”（Lastkilometer）問題。

（三）強化城市制度建設，增強“硬治理”

網格化管理仍處于探索階段，法律不可能對社會管理中的問題做出全面的規定，由此產生的“制度真空”可能導致社會失序;行政自由裁量權的不斷擴大易引發政府部門的“權力尋租”;執法不嚴成為制度建設的突出問題。因此，需要強化“硬治理”安排，以完備的法律、規則和政策作為制度保障，依法行政，從而創造良好的網格秩序。“硬治理”安排需要通過條約建立的法律義務和獨立機構[21]。由此，需要結合社會發展中的新問題和新情況，不斷進行制度創新，構建科學、完備的制度體系，通過相關法律注釋和配套解釋，明確制度的基本內容和實施細則，為網格化管理提供良好的制度支撐。此外，分散的制度難以形成有效的約束力，局部的制度沖突可能導致整體性制度的功能紊亂和執行困難。因此，需要從制度的整體性和調適性出發，強化制度的協調和整合機制，明確制度沖突或制度缺失情況下的治理原則和行動依據，確保制度的有效運行。

（四）創新現代信息技術，實現“巧治理”

整體性治理將“線上治理”作為重要的運作資源，強調現代治理手段的運用。數字時代治理的核心在于強調服務的重新整合、整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化[22]。鑒于此，網格化管理應引入現代信息技術和科技手段，建立電子化網格管理與服務平臺，整合分散的社會資源，尤其是信息資源，不斷拓展和深化網格化管理的空間，提供“一站式”服務，優化網格管理的流程，增強網格管理的效能。此外，還需要靈活使用多樣化的網絡治理工具，規范網絡治理渠道，明確網絡治理流程和實施范圍，積極進行動態的信息發布和實時反饋，強化監督實施，促進民意的理性溝通和有序表達。此外，還需充分運用現代信息技術，保障網格員之間、網格員與指揮中心之間的實時對接，提升網格化管理的技術化水平。創新信息治理技術，增強政府管理的透明度和回應力，以網絡化、信息化帶動現代化，努力推進城市治理體系現代化。從整體性治理的理念看，政府還需要進行全局性、戰略性的長遠規劃，尤其是人力資源規劃，應優化網格的人員結構，完善網格員的選拔和任用機制，強化網格員培訓和激勵機制，提高網格員的素質和能力。

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Research on Grid Social Management under the Framework of Integral Governance

——Taking Qixia District of Nanjing City as an Example

TANG Jinghuan，ZHA Ronglin

（1.Zhongbei College， Nanjing Normal University， Nanjing ?210023， China;

2. Information Technology College， Nanjing Forestry Police College， Nanjing 210023， China）

Abstract： This paper investigates the organizational effectiveness and main problems of grid social management in Qixia District， Nanjing. Based on the integration of governance theory and grid management model， it is pointed out that the development orientation of grid management should be from regionalization to de-regionalization， from marginalization to centralization， from extensive to refinement. Grid management should be based on the theoretical and practical orientation of holistic governance， and make overall layout and strategic design from the aspects of governance concept， governance structure， governance technology and system construction. Specifically， we need to reshape the concept of government governance， promote “soft governance”; adjust the grid governance structure to form “stable governance”; strengthen the construction of urban system， strengthen “hard governance”; innovate modern information technology to achieve “skillful governance”.

Key words： urban governance; grid management; Holistic Governance

（責任編輯：李 慧）