社區信訪工作的多元協同治理體系研究

滕尚梓

摘要：改革開放以來，居民生活水平不斷提升，根據馬斯洛需求層次理論，在滿足了衣食等生理需求之后，民眾越來越追求自我實現的需要，有了越來越多的話語權。社區作為居民自治組織，起著反映民眾訴求、調解民眾矛盾的作用，在居民與政府之間建起了一座溝通的橋梁。通過調研仙林街道仙鶴社區，發現其建設的網格化治理模式，通過黨政嵌入、志愿走訪、“云”信息收集等方式，充分調解居民的矛盾、從源頭解決民眾訴求，實現了連續八年“零上訪”的局面，其成功經驗值得其他地方借鑒。

關鍵詞：信訪問題;網格化;居民自治組織;多元參與

中圖分類號：D632.8 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0024-02

一、信訪問題及原因分析

（一）信訪問題

社會主義市場及實行以來，社會更加自由開放，民眾有了更多的參與意愿。社會矛盾問題數量增加、內容復雜，信訪工作也存在著許多不相適應和處理不當的做法。如：對群眾訴求的回應有時不及時，解決問題有時不得力等等。上至國家機關、政府部門，下到各個街道、各個社區，每天接到的信訪案例不計其數，稍微處理不好居民就要上訪，使各機關、各單位工作人員著實揪心。

（二）原因分析

1.經濟人假設

經濟人假設最初是由亞當·斯密提出的，是指追求自身利益或效用的最大化，它是個體行為的基本動機。當人在面臨若干不同的選擇機會時，他總是從自己的角度出發，一切以自己的利益為先，即總是追求自己最大的利益。這是人的天性，社區居民為了滿足自己的最大利益不可避免的會損害到其他居民的利益，而被他損害的居民就會以自己的利益為先，以信訪的方式爭取自己的最大利益，這是信訪問題層出不窮的根本原因。

2.管制型政府

在治理格局方面，管制型政府體現的是人治格局，行政主體總是根據主觀想當然地解決和處理問題，通過公權力來實現自身意志。政府對居民日常生活不夠了解，未能很好地實現從管制型——服務型的轉變，社會組織的作用未能得到充分發揮，只靠政府——居民單向處理，沒有很好地發揮政府——社會組織——居民多元參與的作用。

二、信訪問題的破解之道

網格化治理模式

（一）何為網格化治理模式

在區委、區政府和大學城管委會的領導下，在南京市區相關部門和駐街單位的支持下，仙林街道黨工委于2010年6月推出了城市管理“網格化”。目前，仙林街道采用的是“三級網格”的結構，由仙林街道領導，下設10個一級網格，如仙鶴社區;一級網格下劃分出156個二級網格，并細分成1786個三級網格。每個三級網格可以是一條道路、一條河，也可以是一個小區、一所院校、一個門面店。

仙鶴社區主要由高檔的別墅區和花園洋房為主，范圍包括：仙鶴山莊別墅、仙鶴山莊公寓、雁鳴山莊、沁蘭雅筑、詠梅山莊、聽泉山莊、香溪月圓、金陵家天下、部隊家屬區、圣經學院、影視基地?？傉嫉孛娣e達65.95萬平方米，總建筑面積達38.7萬平方，總幢數為總戶數為3200戶，總人數為10053人。

仙鶴社區基本上以小區為單位劃分二級網格，再講小區內具體要素細分，如商鋪等，劃分為三級網格，為最小管理單位。各級網格由街道黨委、政府的工作人員以及黨員負責，管理三級網格中的志愿者隊伍和物業公司等相關人員與單位。由黨建引領，基本呈現為“1+3+N”的黨組織布局，“1”是指仙隱北路網格黨委，“3”是指三級網格黨總支，“N”是指N個網格負責人。

（二）網格化治理模式在信訪工作中發揮的作用

1.政府形象提升

至今，仙林街道已經連續5年多保持全市城市管理考核第一名，并取得了15項國家級的榮譽。8年來，街道通過建立“網格每日巡訪”，常態“四萬走訪”等機制，讓龐大的志愿者隊伍走進網格，進單位，進樓棟，進家庭，秉承“人到格中去，事在網中辦，難在網中解，情在網中結”的理念，精確掌握居民反映問題，及時化解矛盾隱患，實現了區以上上訪連續8年為0。

2.居民幸福指數上升

從一開始反映問題沒人管到如今立刻解決，社區居民的意見得到充分響應。社區設立的黨員活動中心、老年人活動中心等等，為社區服務提供了載體，居民的生活便利度大大上升。高效的居民一政府溝通機制，也化解了因信息不對稱而產生的情緒對抗，提高了居民與政府的信任程度，減少了事務辦理的不必要阻力。

3.管理機構辦事效率提高

通過日常巡查和意見反映，社區網格工作人員在第一時間掌握并化解了很多問題和糾紛，將矛盾消除在基層第一線，實現了“小問題不出格，普通問題不出社區，突出問題不出街道，重大難問題及時上報區政府處置”的運行機制?！包S馬甲”的出現，使有效結案與處理問題量大幅上升。

4.節約社會成本

相較于過去處理問題由政府出資出人員或者購買外包服務的做法相比，網格化治理實行后，充分調動起社區居民的自治熱情。龐大的志愿者隊伍也減輕了社區的經濟負擔。同時，為此投入的基礎設施，為社區居民帶來了價值不菲的福利。

三、網格化治理模式在社區信訪工作中的成功經驗

（一）制度層面：黨政嵌入的激勵與監督作用

黨政體制的激勵與監督管理，是將基層黨組織與基層社會工作相結合的管理模式。具體來說，就是將黨建工作貫徹在基層社會治理中，黨建工作人員回應民眾提出的訴求。黨的十九大明確指出：“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎?！币虼?，網格化治理模式是將黨建工作以制度化、組織化、網格化的方式嵌入到基層社會治理中，連接黨組織與人民群眾，自上而下的貫徹執行，從而實現社會控制的治理目標。

仙林街道仙鶴社區網格化采用黨支部和黨小組的形式，有力地避免了科層制的自利性，在解決居民的信訪問題時能從人民群眾的角度出發，全心全意為人民服務，不打折扣，不找借口，使信訪問題的解決效率大大提升。

（二）組織層面：基層居民自治組織的“紐帶”作用

仙鶴社區轄區內以高端住宅區為主，居住的人群主要由高校老師和自主創業的高收入人群和一定數量的外國人士。這促成了仙鶴社區較為獨特的管理模式。仙鶴社區網格的治理模式主要為黨政治理與居民自治高度無縫隙的結合，雙方積極溝通，協商，共同構成仙鶴社區的多元治理體系。政府治理部門包括，街道黨委、工委、街道政府等。居民自治人員包括居民、物業、志愿者、社會組織、駐街單位等。由居民向就近的志愿者或網格負責人反映問題，街道接收信息立刻處理整改，小事在街道內處理結案，大事及時上報區里，獲得回應。通過網格網絡的鋪設，政府也成功獲得精細化的信息獲得渠道，從而對社區狀況實現更全面的感知與分析。通過對志愿者隊伍的精細化管理，保證了“人到格中”深度治理的縱向維度，通過對居民、單位的聯動，形成了廣泛自治的橫向維度。

1.橫向維度：多元參與

仙林街道仙鶴社區網格化治理模式打破傳統的政府——居民單向處理模式，引入社區這一基層自治組織，充當溝通政府與居民的“紐帶”作用。俞可平教授在《治理與善治》中提到：善治模式的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術。政府應該運用各種可行的辦法來達到公共事務的良好管理（圖1：仙鶴社區多元參與“善治”圖）。

在社區居民信訪問題上，政府對社區起著監督和管理的作用，社區對政府是反饋和上傳下達的過程;政府和居民之間的作用被弱化，從網格上看并無直接聯系，為政府減輕了工作負擔;社區和居民的聯系加強，工作人員的手機號碼全部對自己承包的“網絡”中的民眾公開，老百姓碰到難事或者有問題要請教社區工作人員，就可以直接打電話給附近的志愿者，改變了傳統上民眾有問題需要不斷的到管理中心去上訪、親自上門找工作人員的狀況，使得工作人員和民眾的聯系更加密切，問題處理的效率更高，提高了民眾對社區治理的滿意度;社區和物業的關系與以前相比也有了大的改善，有專門分管物業的工作人員;有社區工作人員進行協調，物業和居民之間關系也有所改善。

2.縱向維度：志愿者招募與管理

志愿者的招募與管理是社區信訪問題解決的必備條件。首先這些志愿者都是有熱情、有愛心的，多為中年婦女，在社區生活時間長，對社區內的事務比較熟悉，擅長調解社區糾紛。

其次，工作人員“人往格中去，事在網中辦”，社區內每天都有身穿黃馬甲的服務人員、志愿者、義工在巡視，網格中的工作安排更加詳細負責。社區工作變被動為主動，改變傳統方式上工作人員都是等待問題被發現被民眾提醒才會去解決的困境，每天安排人下到網格工作，工作人員會第一時間發現問題，不用等待民眾層面投訴就能把問題解決了，工作主動化。最后，各級網格主管工作人員能準確的把握群眾的意愿和需求，及時發現社會矛盾和問題，強化風險的應對和管理，努力做到“問題第一時間整改、糾紛第一時間化解、安全隱患第一時間處置”。

四、結語

信訪問題一直是我國一個比較棘手的問題，國內關于信訪問題的文章、影視作品層出不窮，其代表有《我不是潘金蓮》等等。仙林街道仙鶴社區網格化治理模式是解決基層信訪問題的一個縮影，其黨政嵌入的激勵與監督措施、多元參與的意識、社區自治組織的紐帶作用、“云”信息收集的技術支持，使得社區信訪問題得到了相當大程度上的解決，連續八年向上級部門“零上訪”。試想，如果全國各個社區、各個基層政府都能借鑒吸收仙林街道仙鶴社區的網格化治理模式，那么信訪問題將會得到一個跨越式的解決。

當前我國的社會治理面臨著治理碎片化、回應不足、政出多頭等問題。社會治理轉型創新是實現經濟社會體制轉型和新型城鎮化的必要舉措。黨的十八屆四中全會明確指出：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。基層是國家在社會中發揮作用的最直接的陣地，是國家權力在社會中最直接的體現。通過仙林街道仙鶴社區網格化治理模式以小見大，構建適合社會轉型和治理轉型的社會治理體制機制，從而創新社會治理方式，提高治理能力，對于實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要的現實意義。