關(guān)于加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)的思考

王陽

摘要：近年來為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，財(cái)政部出臺(tái)一系列政策和法規(guī)，督促各單位將內(nèi)控體系建設(shè)提上日程。高校作為教育類事業(yè)單位，也應(yīng)將推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)作為日常工作。本文結(jié)合財(cái)政部相關(guān)文件，從內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)、體系、實(shí)施部門、業(yè)務(wù)活動(dòng)等四方面分析如何加強(qiáng)高校內(nèi)部控制建設(shè)，并提出一些實(shí)務(wù)操作建議。

關(guān)鍵詞：高校;內(nèi)部控制建設(shè)

中圖分類號(hào)：G6425 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）018-0065-01

2012年11月29日，為更好地提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，并加強(qiáng)其內(nèi)部管理水平，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)，下稱《內(nèi)控規(guī)范》）。而后財(cái)政部其他文件的相繼頒布實(shí)施，更表明在國家層面內(nèi)部控制建設(shè)已作為一項(xiàng)常規(guī)工作開展，要求各行政事業(yè)單位建立并有效推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，在決算報(bào)告體系中進(jìn)行單位內(nèi)部控制建設(shè)的報(bào)告。高校作為教育類事業(yè)單位，推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)成為日常工作中重要的一環(huán)，對(duì)于提高自身管理水平、防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)廉政建設(shè)有重要意義。

一、高校應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)的角度來明確內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)

為更有效地使用財(cái)政資金，規(guī)范單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，高校必須從頂層設(shè)計(jì)的角度確定自身內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)。由于內(nèi)部控制建設(shè)是上級(jí)主管部門極力推進(jìn)的工作重點(diǎn)，部分高校會(huì)認(rèn)為完成此項(xiàng)工作的目標(biāo)就是監(jiān)管需要，工作推進(jìn)也會(huì)流于表面，為完成而完成。但從財(cái)政部門的出發(fā)點(diǎn)來看，高校內(nèi)部控制建設(shè)必須與日常管理工作結(jié)合。

財(cái)政部提出加強(qiáng)行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的要求，就是從政策上明確了內(nèi)控的重要性。而管理作為概念性的說法，其外在表現(xiàn)形式就是各類內(nèi)部控制。因?yàn)楣芾硎窍鄬?duì)虛化的，其水平高低和執(zhí)行過程都是由內(nèi)部控制的各個(gè)環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)的。《內(nèi)控規(guī)范》第三條指出：其所指內(nèi)部控制，是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。規(guī)范中使用“管控”這個(gè)詞，就表明內(nèi)部控制與單位管理不是割裂的，應(yīng)該是互相結(jié)合互相嵌入的。高校必須從領(lǐng)導(dǎo)層面就確定，內(nèi)部控制建設(shè)的最終目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)高水平自我管理，是高校提高辦學(xué)質(zhì)量、防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。只有從領(lǐng)導(dǎo)層面正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)，才能在高校范圍內(nèi)從上而下將建設(shè)任務(wù)分解，提高所有業(yè)務(wù)部門和人員的認(rèn)識(shí)，推進(jìn)內(nèi)部控制實(shí)施水平。

二、高校應(yīng)建立包含單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)層面的內(nèi)部控制體系

《內(nèi)控規(guī)范》提出按照單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)層面來建設(shè)內(nèi)部控制體系，在第二章對(duì)兩個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法進(jìn)行規(guī)范，然后在第三至五章對(duì)兩個(gè)層面的控制方式進(jìn)行規(guī)定。高校應(yīng)該從政策制定的高度出發(fā)，說明兩個(gè)層面內(nèi)部控制如何組成及兩者間的關(guān)系。

對(duì)于高校而言，單位層面的內(nèi)部控制可包含：基礎(chǔ)性控制、一般性控制、監(jiān)督活動(dòng)三類。基礎(chǔ)性控制包含文化戰(zhàn)略、社會(huì)責(zé)任、制度建設(shè)、組織結(jié)構(gòu)和人力資源管理等;一般性控制包含預(yù)算管理、信息系統(tǒng)建設(shè)以及影響多個(gè)業(yè)務(wù)流程的控制活動(dòng);監(jiān)督活動(dòng)主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩類。以上這些都是從管理者的高度出發(fā)，在單位整體架構(gòu)上所進(jìn)行的內(nèi)部控制活動(dòng)。業(yè)務(wù)層面的控制主要是專項(xiàng)控制，即控制對(duì)象比較單一、可以單獨(dú)設(shè)置流程的內(nèi)部控制。包括收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理、財(cái)務(wù)報(bào)告等。高校應(yīng)在內(nèi)部廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)適合推行的內(nèi)部控制指南，構(gòu)建作為有機(jī)整體的兩個(gè)層面的內(nèi)部控制體系。

三、高校內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)明確規(guī)定牽頭部門與其他部門的職責(zé)

《內(nèi)控規(guī)范》第十條規(guī)定：要確定內(nèi)部控制職能部門或牽頭部門，建立單位各部門在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并要求牽頭部門為履行內(nèi)部控制管理職能的專門機(jī)構(gòu)。從高校的實(shí)際情況出發(fā)，并結(jié)合規(guī)范中對(duì)于兩個(gè)層面內(nèi)控系統(tǒng)建設(shè)的要求，可以將財(cái)務(wù)部門確立為牽頭部門和職能部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃和組織實(shí)施單位層面內(nèi)部控制建設(shè)。其他處室和系部作為內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)際的執(zhí)行人，主要職責(zé)為制定各自條線的內(nèi)控制度并執(zhí)行、定期自查和匯報(bào)內(nèi)部控制執(zhí)行情況。高校審計(jì)部門作為獨(dú)立監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督牽頭部門和其他部門的內(nèi)部控制建設(shè)工作，其職責(zé)包括審核評(píng)價(jià)內(nèi)控制度、如實(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、開展內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督。

值得指出的是，高校不同于企業(yè)，企業(yè)可以從治理層角度出發(fā)成立專門的風(fēng)險(xiǎn)控制部門，從上至下推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。高校考慮到機(jī)構(gòu)設(shè)置與現(xiàn)有人員配備，最多成立內(nèi)部控制工作小組，但是實(shí)際推動(dòng)工作仍歸口于各職能部門。財(cái)務(wù)部門若被指定為牽頭部門必須考慮到與其他部門由于屬于平級(jí)關(guān)系，難免產(chǎn)生溝通不暢、推行乏力的狀況。所以高校內(nèi)部控制建設(shè)的最終效果與校領(lǐng)導(dǎo)的重視程度有莫大關(guān)系，必須從“一把手”或紀(jì)委的高度建立推進(jìn)及定期評(píng)價(jià)制度，并配合問責(zé)才能有效保障學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)度。

四、高校應(yīng)將內(nèi)部控制對(duì)象確定為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)

《內(nèi)控規(guī)范》第三條明確指出，本規(guī)范所指內(nèi)部控制是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的對(duì)象是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)其實(shí)是和業(yè)務(wù)活動(dòng)無法分離的，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要包括財(cái)務(wù)收支、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、債權(quán)債務(wù)等，而每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有關(guān)系到一個(gè)或者多個(gè)部門，涉及到各種業(yè)務(wù)流程。這些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)都需要有相關(guān)制度、審批流程、信息網(wǎng)絡(luò)等作為后盾。對(duì)于高校來講，可以建立一套以預(yù)算管理為中心的內(nèi)部活動(dòng)控制流程，因?yàn)閱挝坏囊磺薪?jīng)濟(jì)活動(dòng)都是圍繞預(yù)算展開的，同時(shí)其他業(yè)務(wù)活動(dòng)又與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密不可分。

高校必須樹立“業(yè)財(cái)融合”的思維和理念，使得內(nèi)部控制建設(shè)與學(xué)校財(cái)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)、其他信息化建設(shè)有機(jī)結(jié)合，打通部門之間的信息壁壘，將數(shù)據(jù)充分共享。尤其是通過信息系統(tǒng)的內(nèi)部建設(shè)，梳理運(yùn)轉(zhuǎn)流程，在平時(shí)管控比較薄弱的環(huán)節(jié)增加控制強(qiáng)度，例如：資產(chǎn)管理、合同審批等流程。只有先將高校內(nèi)部各業(yè)務(wù)流程理清并進(jìn)行規(guī)范管理，學(xué)校整體才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，使得內(nèi)部控制體系的建設(shè)落到實(shí)處。