公民網絡參與政策評估的現狀及應對

陳思

摘要：在公共政策的評估過程中，互聯網在其中的作用越來越明顯，公民網絡參與政策評估成為當前政策評估的主要方式但目前關于公民網絡參與政策評估的研究卻較少。因此，本文以當前我國公民網絡參與公共政策評估體系的現狀為研究對象，探討政府應如何完善公民網絡參與政策評估的途徑建設，具有重要的現實意義。

關鍵詞：網絡議政：政策評估

中圖分類號：D668 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0026-02

一、問題的提出

公共政策是社會公共權威機構為確保社會朝著政治系統所確定的方向發展，通過廣泛的參與和連續的抉擇，解決社會公共問題的公共管理活動過程。它通常是通過法令、條例、規劃、計劃、方案、措施、項目等形式體現出來。我國公共政策的實施主體是政府，面向的群體是公眾。政府通過公共政策對社會資源進行再分配，調整社會利益分配的不平衡狀態，促進社會公平，緩和社會矛盾。為了制定科學和合理的公共政策，政府必須在充分體察社情民意的基礎上制定公共政策;另一方面，作為政策的實施對象，公民也可以通過各種方式向政府表達自身的合理訴求，促進政策制定符合基本民情民意。這是一個政府與公民之間雙向互動的過程，對于政府來說，公民主動表達自身訴求使政府的政策決策更加符合民生，對公民來說，參與政策制定過程不僅行使了自身權利，還從中獲得實在的利益。

公共政策過程是由政府主導的，但由于社會問題的復雜多變，牽涉眾多行動主體，政府單方面收集各種信息作為政策決策的參考已經無法反映社會問題的真正面目，政策制定需要全體公民的積極參與，為政府政策決策提供多方面的信息來源，反映社會問題的本質和人民群眾的呼聲。網絡時代，中國的網民規模已經是一個龐大的基數。根據中國互聯網信息中心發布的第43次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》統計，截至2018年12月底，我國網民規模已達到8.29億，普及率達到59.6%。2018年，我國在線政務服務用戶規模達到3.94億，占總體網民的47.5%，“互聯網+政務服務”借助網絡紅利深化發展，通過網絡，公民可以更加方便和快捷地表達自身的利益訴求。

二、公民網絡參與政策評估的平臺

公民通過網絡參與政策評估的過程是網絡時代公民參政議政的重要途徑。與傳統的參政議政方式不同的是，網絡可以突破時間和空間的局限，充分收集民意，降低公民參政議政的成本。公民網絡參與政策評估需要借助各種網絡平臺，如微博、網絡社區、新聞門戶、網絡直播等。網絡給公民提供是一個完全平等的參政議政空間，每一位公民的發聲都能被看到，公民不再需要通過中間人表達自身訴求，而是直接參與到政策決策的過程當中，參政議政變得更加便捷。

1.微博等網絡即時社區

微博作為及時性、開放性的社交網站，具備其他網絡社區所不具備的優勢，極易發酵熱點事件，引發全社會的關注。網民在微博上發布文字、圖片、視頻等形式的信息，暢通無阻的發表自己對社會事件的態度或參與政治議題討論。尤其在政務微博迅猛發展后，微博上對公共政策的討論更加方便。2019年1月，人民網輿情數據中心發布了《2018政務指數·微博影響力報告》，報告顯示，截止2018年底，政務微博的總閱讀量達到3890億，政務微博的規模和影響力實現持續穩定增長，在履行政務信息公開職能之外，對于社會突發事件的關注和及時反應也在不斷擴大政務微博的影響力。

2.網易、澎湃、今日頭條等新聞門戶平臺

網易、澎湃等一些新聞門戶網站和以今日頭條為代表信息分發網站，網民就各項政策發表自己的政冶見解和看法。一些官方和有影響力的新聞門戶，由于訪問量大，影響強，加之網絡信息的傳播速度非常快，可以使網上發表的言論迅速傳播，進而引起強烈的社會反響，形成網絡輿論，使得政府不得不重視他們所關注的問題。這些新聞門戶平臺成為網民討論問題、發表意見、進行利益表達的新載體，就某一話題展開討論，這些討論中包含大量關于政府事務和公共政策的內容，成為公民網絡參與政策評估的新形式。

3.以電視問政為代表的網絡在線直播

通過網絡在線直播連接政策決策的代表和公民兩大群體，網友就自身關心的問題提問，政府代表當場作出回答這種問政形式也在如火如荼發展，近幾年兩會期間，多位全國人大代表、政協委員在新華網等門戶網站參與兩會特別訪談，與廣大網友在線交流。海內外網民通過網絡向代表和委員提問，代表和委員就網友關注的重點問題給出回答。近年來，各級政府也在廣泛開拓新型網絡政務公開通道，2007年，武漢市第一次舉辦了關于“保障性住房、交通秩序、城市環境”等社會問題的“電視問政”節目，此后，全國各城市開啟了電視問政的潮流，并不斷向縣域下沉。從第一次舉辦開始，武漢的電視問政不斷進行探索，現已固定為每年7月“期中考”和12月“期末考”兩次電視問政，將民眾關心的社會問題搬上熒屏，進行現場的官民互動。一地發芽，遍地開花，電視問政已成遍地開花之勢，已經為人民群眾所熟悉。

三、公民網絡參與政策評估的行為特征

互聯網讓信息的搜集變得更加便利，網民這一群體主體龐大，成分復雜，表達自身訴求的方式也千差萬別。通過對諸多社會公共事件中網民行為特征的研究，公民網絡參與政策評估體現出三大行為特征：即非理性與理性參與之間的混雜，習慣性懷疑政策實施的效果和熱衷于輿論批評和施壓。

1.理性與非理性參與的混雜

網絡的開放、去中心的特點為公民自由地表達觀點和看法提供了便利，許多網民的言論都缺乏理性的思考，僅僅是一種不負責任的情絡發泄。并不能做到客觀公正地去評價一項公共政策，他們根本不了解政策的內容是什么，也不知道政策執行后究竟產生了什么樣的效果。有一些網民只要發現了政策方案的制定或執行中出現了問題，就將這項政策說成一無是處，抹殺了政策的積極作用。當然，在網民參與政策評估過程中，理眭言論也不在少數，這一類網民大多教育程度較高，能對社會問題進行理智的分析和探討，表達自身觀點和意見。但與這種理性的言論相比，非理性言論的占據了大多數，鑒于非理性言論極強的煽動性，我們應該對其給予更多地關注。網絡上非理性言論跟風很大程度上是因為雖然互聯網提供了發布信息的便利，但沒有完善的信息審核機制，任何信息都能得到發布，網民被一些非理性言論誤導，這也暴露出中國的網絡審查制度還遠未完善，國家網信辦對網上虛假信息的監管力度還遠遠不夠的問題。

2.習慣性懷疑政策實施的效果

部分網民由于對政府的不信任態度，對于政府實施的公共政策采取習慣性懷疑和否定的態度，并在網絡上發布不實言論，對社會公眾造成誤導。這種懷疑態度的產生一方面源于部分政府的不作為態度，近年來發生的一些惡劣社會事件中，政府在其中不作為，任由社會事件發酵引發不良后果，經過新聞媒體和網絡平臺曝光后，公民對政府的不信任情緒開始蔓延。另一方面，由于社會問題的復雜性，政府所采取的措施未能很好的解決問題，引發公眾對政府能力的懷疑傾向。

3.熱衷于輿論批評和施壓

部分公民熱衷于批評公共政策的實施效果，甚至在政策還未制定之前，就公開否定和批評政策的公平性和科學性。2018年，澎湃新聞的一份非官方調查顯示，30.7%的受訪人說在網絡上發表過負面消息，47.6%的人認為如今網絡上的負面消息多于正面消息。這份調查反映出公民傾向于否定政府實施的公共政策，網民龐大的群體數量和熱衷于發表“負面評論”的習慣使得政府獲取公眾的信任越來越難，民眾對于政府的認可度變低，嚴重損害了一些公民網絡參與政策評估的積極性。

四、完善公民網絡參與政策評估的措施和途徑

與政策制定和執行相比，政府對政策評估的重視程度遠遠不夠，公共政策的實施過程中，忽略實施效果和實施影響。尤其值得注意的是，政策實施出現問題時，缺乏政策調整及問責機制。其根本原因是因為缺乏對政策的評估以及我國的政策評估體系以官方政策評估為主導，公民參與政策評估的渠道少之又少，導致政策評估只存在于官方的政策評估報告中，公共政策實施的對象往往難以表達自身對政策實施的意見。網絡出現之前，收集公民意見成本之高使得公民參與政策評估難以實現。而新世紀以來網絡的興起和網民群體的迅速擴大為公民參與政策評估提供了極大便利，廣納民意成為可能，公民在網上對政策實施發表意見正在成為公民參政議政的重要方式。公民網絡參與政策評估為政府公共政策的調整提供參考，進一步改進政府的執政水平和執政效能。需要注意的是，互聯網雖然給公民參與政策評估提供了渠道，但它也成為了公民發泄對政府不滿情緒的聚集地，為政府解決社會問題增加了難度，因此，完善公民網絡參與政策評估的途徑和措施，規范引導公民網絡參與政策評估過程尤為重要。

1.制定網絡政策評估機制和標準

無序的網絡議政正在降低民眾對于政府的信任感，建立規范化的網絡政策評估機制勢在必行。通過將公共政策執行的各個環節進行網上公示，在保證公眾對公共政策相關細節的知情權的基礎上，制定與公共政策執行過程相配套的網絡評估制度，引導公民理性有序地進行政策評估，盡可能避免非理性言論遮掩民眾對公共政策的真實反應，做到對政策執行進行全面公正的評估，并形成系統的評估報告，向社會公眾公開，接受全民監督。政府在獲得評估報告之后，應切實依據民眾的意見對于政策執行中的偏差和不合理情況進行及時調整，避免可能造成的社會問題。

在建立網絡政策評估機制過程中，還應著重注意評估標準的制定，在現實的政治生活中，由于公共政策自身涉及利益的復雜性，很難制定統一的標準進行政策評估。學者陳振明曾提出以生產力、效益、效率、公平和政策回應度五個標準來作為一般『生政策評估的參考，這一標準從公共政策對生產力、社會效益、生產效率、社會公平性以及民眾對政策的叫好度來評估公共政策，具有一定程度的科學性，可以為網絡政策評估標準所采用。

2.構建公民網絡參與政策評估的制度平臺

近年來，電子政務的快速發展為公民網絡參與政策評估提供了有利條件，依托現有的電子政務平臺，增加政策評估的服務，為公民有序參與政策評估提供專門化平臺。建設網絡政策評估平臺對原有的政府政策評估機制必然會造成沖擊，需要各級政府以極大的魄力接受來自公眾的評價。基于這一現實因素，建設網絡政策評估平臺可以采取試點的做法，先在試點地方電子政務平臺增加政策評估入口，加大對公眾的宣傳，鼓勵公眾參與到政策評估中來。通過在試驗中不斷總結好的做法，使網絡政策評估逐漸成為各級政府政策執行之后的必經環節，督促政府關心民意，以公眾的需求為制定公共政策的導向。

3.提高公民網絡參與政策評估的意識和能力

公民網絡參與政策評估還需要公民自身不斷提高參政議政的主體意識和能力，把參與政策評估作為行使基本權利的途徑，提高參與的熱情，另一方面，政府應對公民的意見給予足夠的重視，才能真正調動公民參與政策評估的熱情和積極性。同時，公民的參政議政能力也關系到公民能否對政治評估提出有效意見，一些公共政策對于普通民眾來說超過了他們的知識范圍，政府作為政策制定的主體應當請相關專家向民眾普及專業知識，解答公眾的疑惑，降低公民參與政策評估的門檻。公民網絡參與政策評估能力的提高還有賴于各級政府盡可能多的提供參與政策評估的實踐，在實踐中提高參政議政能力，才能為政策評估建言獻策，避免被網絡上的非理性言論迷惑。

五、結語

網絡的發展對于推動公民參與政策評估有重大意義，是一種新型的參政議政方式，為公共政策的制定和實施提供了新的監督方式。但目前公民網絡參與政策評估還處于非常不成熟的階段，主要表現為非理性與理性混亂、多元立場沖突、不信任感、熱衷于輿論批評和施壓、以及管制下的游擊式無序參與。這些問題與現實社會問題的復雜性、現有政策評估體系不健全以及網民素質等因素有重大關聯。要實現網民理性和有序的參與政策評估，首先要為公民網絡參與政策評估提供一個良好的大環境，制定網絡政策評估機制和標準，其次，借助電子政務，構建公民網絡參與政策評估的制度平臺，同時，政府要注重提高公民網絡參與政策評估的主體意識和參與能力。