國有農場土地承包經營風險及防范

黃耀沛

[提要] 經過30多年的發展，國有農場土地承包經營制度已日趨完善和健全，但仍然存在著土地等級和收費標準不統一、承包費用管理混亂、流轉過程不規范、承包合同不嚴密、承包權糾紛普遍等問題，對國家農業發展和社會穩定造成一定影響。應當進一步規范土地承包、土地收費、承包權配置、土地流轉等環節，加大公開力度、自覺接受群眾監督，確保國有農場土地的保值增值和高效利用。

關鍵詞：國有農場;承包經營;風險及應對

中圖分類號：F324 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月30日

國有農場土地承包經營制度始于20世紀80年代，并隨著農業經營體制改革與國家惠農政策的落實而不斷發展和完善。2015年，中共中央、國務院《關于進一步推進農墾改革發展的意見》提出，“構建權利義務關系清晰的國有土地經營制度，改革完善職工承包租賃經營管理制度，建立經營面積、收費標準、承包租賃期限等與職工身份相適應的銜接機制”，為完善國有農場承包經營制度指明了方向。我們必須要以此為指導，加快改革創新，進一步激發創造活力，推動形成高效順暢的經營管理局面。

一、國有農場土地承包經營中存在的主要風險

經過40余年的發展，國有農場土地承包經營制度日益完善，取得了顯著成效。在土地承包方式上，實現了以職工家庭承包為基礎、多種組織形式并存;在土地使用權配置方式上，實現了既講公平，又講效率;在土地承包期限上，實現了長短結合、期限適當;在土地承包費定價上，實現了統籌兼顧、保證雙增;在土地承包費實現形式上，實現了因場制宜、雙向選擇。但是也應當看到，當前國有農場承包經營中還存在一些突出矛盾和問題，與中央要求還不完全適應，亟須加以解決。

（一）土地等級和收費標準不統一。部分農場土地發包工作沒有直接面對農戶，而是將承包費收費指標下放給管理區或作業站，土地等級由管理區或作業站劃分，費用由其收取，容易出現土地等級和收費標準劃分不統一、不透明、不公正的現象，不同管理區或作業站之間存在較大差距，導致出現很多糾紛和爭議，暗含多重風險。

（二）土地承包費用管理混亂。部分農場實行承包費綜合戶核算，即農場對管理區或作業站下達總體收費指標和落實土地面積，農場與管理區或作業站算總賬，只要完成收費指標即可，有的作業站為了完成指標，將部分農戶多交承包費抵頂未交承包費農戶，歷史欠賬越來越多，矛盾問題越來越突出，年年累加，一旦管理區或作業站負責人調離或離職，就會出現“動一個站長出一大窟窿”的情況。還有部分農場存在管理人員以現金收取土地承包費現象，缺乏有效監管，容易出現承包費被挪用、侵占等風險，甚至出現管理人員卷款潛逃現象。

（三）土地流轉過程不規范。由于各農場對土地承包經營權流轉管理規范程度不同，以及農戶對土地流轉認識不到位，導致土地流轉行為很不規范。一是自由流轉普遍，即農戶與農戶或外來種植戶之間私自進行轉包、轉讓，不報農場發包方備案。二是流轉合同不規范，甚至不簽訂書面流轉合同，只有口頭協議，有的承包戶把土地交給村、隊代為管理，口頭約定期限幾年甚至十幾年，經常出現合同未到期而原承包戶索要土地等問題。三是沒有形成規范有序的流轉市場。由于沒有規范的管理，缺少合同制約，一旦出現土地被征用或國家惠農補貼資金有大幅變化時，就會產生土地糾紛。有的雖有合同，但由于相關條款不嚴密，當出現土地升值等情況時，轉讓方要求收回土地或提高租金，受讓方不同意，也會產生較大爭議。

（四）土地承包合同不嚴密。很多土地承包合同中沒有明確基本田、規模田和機動地的地號、土地等級、承包面積、收費標準、收費額度等信息，涉及代收的農業保險、履約保證金（農時保證金）等費用也沒有明確，容易引發合同糾紛。

（五）土地承包權糾紛普遍。由于相關法規制度不健全，加之國家政策調整、市場環境變化等原因，導致土地承包權糾紛頻繁。一是“機動地”、“四荒地”、“冊外地”發包糾紛，隨著地價升值、部分荒地經過耕種改良以及個別農戶人地矛盾突出等原因，過去無人關注的這幾類地塊日益受到重視，很多農戶通過翻舊賬、找漏洞等方式，試圖推翻原來的發包合同，甚至部分農戶要求現承包戶終止合同，重新按人口或按戶平均分配。二是征用土地糾紛，主要是對集體經濟組織的土地補償費兌現不及時，截留、挪用現象普遍，而且缺乏具體的分配標準，農戶得不到應有的補償，反映強烈，容易出現上訪等群體性事件。三是承包期內收回和調整承包土地糾紛，有的農場以各種理由收回農戶承包地搞招標承包，有的農場收回土地抵頂欠款，有的農場沿用過去三年一小調、五年一大調的習慣，違背國家政策隨意調整土地承包經營權。四是新增人員承包權糾紛，土地延包后很多新增人口無法得到承包地，導致糾紛問題逐年增多。

二、國有農場土地承包經營風險產生的原因

（一）農業比較效益大幅提高。由于國家出臺免征農業稅和“一補三免”等各種惠農政策，農場職工的承包積極性空前高漲，土地在農民心中的價值提升，引發新一輪土地熱，很多以前不愿耕種土地、棄耕摞荒人員紛紛要求土地承包權，權屬糾紛、流轉糾紛普遍。

（二）土地延包政策執行差異。有的農場對中央和省市有關土地承包政策落實不到位，導致土地承包關系不穩定，對農戶依據政策主張權利的要求沒有及時解決，引發群眾不滿;有的農場執行政策存在偏差和工作失誤，導致產生很多歷史遺留問題。這些問題在農業收益較低時沒有充分顯現，隨著農業收益的逐年提高，以及承包期限延長、人口變化等原因，導致人地矛盾增加。

（三）缺乏土地承包糾紛解決機制。目前，農場土地承包管理部門解決糾紛的法律依據是《農村土地承包法》，但由于這部法律對于違法行為沒有處罰條款，效力薄弱，當事人到法院起訴，很多地方法院不愿受理，甚至個別基層政府干預法院立案和調查，同時這類案件的執行難度也較大，矛盾往往集中在基層政府，一旦得不到妥善處理，農戶就會通過信訪渠道解決，容易出現反復上訪、越級上訪和群體上訪等問題，激化干群矛盾。

三、國有農場土地承包經營風險防范措施

（一）規范土地承包，加強合同管理。各管理區（作業站）要嚴格貫徹執行經職工大會審議通過的承包方案，不得隨意提高土地承包收費標準，嚴禁合同外收費;土地等級的劃分，應當由管理區或作業站領導班子、民管會成員、黨員代表共同商議，并堅持事前公開;各管理區、作業站的曬場、農具場、自來水設施、居民區環境衛生、田間路維護費用等，均由農場在預算內管理費列支，使用時實行報批制，不得向承包戶收取費用;土地承包合同應當統一使用制式合同，以家庭農場為單位簽訂，必須實名制，由本人親自簽名，不得代簽、掛簽、利用假名簽訂假合同，不得強迫承包戶在空白合同上簽字。有條件的農場可以推行農業管理信息系統，將承包合同實行信息化管理，取消手工簽訂紙質承包合同。

（二）規范土地收費，完善財務管理。要健全完善土地承包收費管理制度，增強執行剛性。一是土地承包費收取必須一年一收，收取標準要以農場經職工代表大會批準的土地發包方案為準，基層管理人員不得擅自提高或降低收費標準，不得捆綁農業生產資料等其他項目收費，不得將國家各項補貼資金抵頂承包費以及扣留國家惠農補貼專用卡等。二是基層管理人員不得以現金方式收取農戶承包費，或者以個人賬戶或存折收取土地承包費，農戶繳費應統一上交農場指定財務賬戶，由農場財務部門統一開具發票，確保資金上繳及時、安全。三是涉及家庭農場的收支必須核算到戶，依據簽訂土地承包合同的家庭農場為核算單元，每一筆收支都要核算到戶，不得以綜合戶形式代替，涉及與家庭農場的資金收付，一律通過其本人銀行卡。

（三）規范承包權配置，做到公開公平。堅持公平原則，嚴格按照國家和各省市有關部門規定的條件和標準落實“基本田”，實行貨幣發放的，貨幣分配政策、標準應當經職工代表大會審議通過，對享受“基本田”的人員在審查核實后張榜公示，公示期結束，再由財務部門統一卡式發放貨幣資金給基本田政策享受者，確保“基本田”貨幣發放的公平、公開、公正、透明。堅持土地適度規模經營，合理配置“規模田”。發揮市場配置資源的基礎性作用，合理配置“機動地”，保證農場職工社會保險費、農業基礎設施建設、公共基礎設施建設和社會性支出補貼。實行“兩田一地”制度的農場，必須在土地承包合同中明確基本田、規模田和機動地的承包面積、收費標準、收費額度。

（四）規范土地流轉，促進規范操作。完善土地承包經營制度，規范土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，建立土地承包糾紛調節仲裁體系。一是規范土地流轉操作程序。按照流轉洽談、提出申請、簽訂合同、合同鑒證、備案登記（變更）和收益兌現的流程規范土地流轉程序。二是規范土地流轉合同簽訂。流轉雙方必須簽訂統一格式的書面合同，包括流轉土地的農戶情況、地號面積、流轉期限、方式用途、權利義務、價款支付、違約責任等內容。三是規范流轉檔案管理。按照檔案管理的要求，及時整理歸檔流轉合同等資料。四是開展土地流轉專項治理，及時糾正和完善不規范的流轉行為。

（五）加大公開力度，自覺接受監督。對土地承包及涉農收費項目、標準、數額等事項，以及各種惠農補貼項目、標準、數額，定期在農場、管理區或居民點的主要公共場所張榜公布，接受農工和社會的監督，并做好相關政策宣傳解釋工作，耐心解答農戶各種疑問。各農場應通過當地電視臺、廣播、公告欄等有效渠道，將需要公示內容向廣大員工、農戶宣傳到位。同時，加大政策宣傳力度，將上述內容及管理規定制作成宣傳手冊，向有關單位和廣大群眾發放，保證農戶的知情權。

主要參考文獻：

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