多元主體參與下鄰避問題研究

蔡雪竹

[提要] 城市化進程的不斷加快使市民生活面臨更多新問題，妥善解決鄰避問題對政府治理能力提出更高的要求，是政府治理能力不斷現代化的表現之一。解決鄰避問題的主體不僅囊括居民與政府，社會組織、營運企業的作用同樣不可忽視。解決鄰避設施給居民生存環境帶來的問題和潛在風險，政府應當完善決策機制與補償機制;營運企業要在技術上實現進步，提供完善保障，使風險最小化;社會組織應當發揮中間人的作用，理性分析效益與風險，維護居民合法利益的同時兼顧社會總福利水平的提高。多方主體協商對話、積極參與，才能有效避免沖突上升為社會群體事件。

關鍵詞：鄰避問題;多元主體;協商共治

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月25日

一、引言

經濟水平的提高和城市化進程的推進為人們帶來了便捷的交通、完善的基礎設施和全新的社會關系等多方面的進步，同時也催生了城市建設與管理的新問題。近些年鄰避問題不斷在公眾視野中出現，廈門和昆明的PX事件、天津薊縣垃圾焚燒發電廠項目等受到涉及區域居民的熱切關注。鄰避沖突在世界范圍內不是一個全新的問題，20世紀70年代前后學者歐海爾提出了“鄰避”的概念，此后學界關于“鄰避問題”的研究逐漸深化。但鄰避問題在我國頻繁出現仍是近幾年的狀況，是城市空間利用與公民意識覺醒之間矛盾的體現。

二、研究背景

鄰避沖突是指由于建設具有負外部性的設施而引起的所在區域居民與政府、營運企業之間的地方性沖突。鄰避設施也被翻譯成“Not in my backyard”（不要在我家后院），顯示出了公眾對于鄰避設施的極端排斥心理，由此引發的鄰避問題如果得不到妥善解決就有可能發展為群體性事件。鄰避沖突本質上是一種利益矛盾，多方主體的潛在風險分配不公。首先，人們環保意識的不斷增強，對于生存環境的重視程度不斷提高，環境污染類鄰避設施、污名類鄰避設施和風險聚集類鄰避設施勢必會引起居民的強烈反響;其次，由于居民對鄰避設施的潛在風險缺少科學的信息引導，政府在相關信息公開和心理疏導方面做得不夠，導致謠言四起，負面影響不斷擴大;最后，政府的危機預防與解決機制不完善，前期采用經濟補償的方式安撫居民情緒，但鄰避設施給居民帶來的心理上的接受障礙難以解決。后期政府往往采用停工或遷址的方式平息沖突，既沒有從根本上解決鄰避設施的建設問題，又導致爛尾工程，造成資源浪費。

目前，國內學者的研究主要集中于鄰避沖突的原因分析，認為滑入“塔西佗陷阱”的政府引導無力，不實報道加劇居民恐慌心理的蔓延。同時，政府回應機制應用失當，對于事件性回應策略與制度性回應策略二者的選擇應當根據鄰避議題的性質、地方治理網絡與治理能力的不同而改變，由此產生的鄰避沖突的解決措施應該集中于多方主體的協商治理之道，解決鄰避沖突的主體不應是單一的、以政府為中心的，而應是政府、公眾和營運企業三方之間的對話，由利益相關者以平等協商的方式就化解各利益主體間的矛盾，增進整體公共利益的方式開展一系列活動過程。本文將在此基礎之上分析解決鄰避沖突的困境，明確多元主體之間的地位與關系，建立多元主體參與下的鄰避沖突解決機制。

三、鄰避問題之困

（一）價值沖突之困。在城市面積急劇擴張之前，鄰避設施往往建設在遠離居住地的郊區，城市居民在享受公共服務的同時不必承擔風險，隨著城市外圍空間不斷擴張，鄰避設施與居民區之間距離不斷縮短，鄰避設施的規劃建設變得難以協調。鄰避設施由于具有負面的溢出效應而天被公眾所排斥，自利意識和環保意識的不斷增強加劇了公眾面對潛在風險時的趨避反應，做出的價值選擇具有一致對外性。而政府基于政績考慮和促進地方經濟發展，會極力推動鄰避設施的規劃建設。營運企業從經濟收益的角度出發，對鄰避設施可能產生的輿論風險與對抗局面較少關注，對鄰避設施的建設持贊成態度。政府、營運企業和公眾三方的立場不同，態度不同，這種困境包含著政治、經濟與社會等多方面的因素而難以調節。

（二）決策壟斷之困。在單維管制行政模式下，行政權具有強制性和優越性，表現為行政主體對行政相對人的“命令-控制”關系。政府決策是對社會價值的權威性分配，價值的分配涉及主體眾多，對于經濟生活、社會生活具有很強的導向性，因此政府通常將決策過程在“黑箱子”中進行。公眾很難知悉決策的運作過程，而被動接受決策結果，由此可以反映出政府決策具有一定行政壟斷的特性。鄰避設施帶來的對環境的負面效應和潛在風險要求政府加強信息的普及工作，消除民眾偏見，但現實情況卻是鄰避設施的建設只在政府組織的由官員、權威專家組成的小范圍決策小組內論證效益與否。民眾不信任感的產生使政府的管理與服務工作難以為繼，不得不強化執行，鄰避沖突沒有解決，反而使公眾與政府的矛盾不斷尖銳。如果雙方不進行對話協商，不經由正常的利益博弈，完全依賴政府的行政權力單方面運作，結果必然導致“兩敗俱傷”。

（三）公眾參與之困。隨著市民意識和社區共同體意識的不斷增強，公眾參與社會治理的欲望增強，期望以集合體的組織形態對政府工作施加更大的影響。面對未知的環境風險，居民更有權利了解和參與政府的決策。一方面是消除誤解的需要;另一方面是以合理的方式表達利益訴求的必要。但民主參與的體制機制有待完善、民眾政治素質有待提高的現狀使公眾參與管理社會事務的范圍有限。在建設鄰避設施的決策前期，民眾缺乏渠道了解決策信息。決策完成后又缺乏渠道表達意見，轉而使用偏激的方式對抗政府以維護自身合法權益。社區共同體意識的強化使參與對抗的民眾呈現整體化狀態，相對于個體沖突來說更難處理。但短時間內建立社區居民參與政府決策的渠道，充分傾聽社區主體的意見難以實現。

（四）信息失靈之困。鄰避問題中信息失靈現象主要體現在三個方面：第一，信息的不準確性。鄰避設施尤其是應用新技術的設施（如核發電廠）由于具有很強的專業性和不確定性，公眾缺乏權威渠道獲取準確信息。即使獲取了信息，知識壁壘的存在容易使信息在傳遞過程中異化，最后導致公眾了解到真實信息寥寥無幾。第二，信息的不對稱性。政府、營運企業與公眾之間的信息壁壘難以逾越，三方掌握的信息數量不成比例。第三，信息的不充分性。鄰避設施往往具有環境的負面影響，政府通過智庫和專家學者的論證分析盡量降低由于信息不充分而產生風險的可能性。但從有限理性角度分析，政府和營運企業雖然掌握優勢信息和資源，但這種優勢是相對于公眾而言的，無法預期的風險不能完全避免。

（五）預防機制之困。輿論引導與危機公關能力是政府治理能力現代化的必然要求，一個“善治”的政府既需要具備服務人民、治理社會的能力，也需要具有樹立良好的形象的能力。沖突發生時，政府預防機制的完善程度影響著其解決問題的效率與正義。鄰避沖突存在向社會群體事件演變的可能性，政府的預防機制應當發揮安撫民眾情緒、釋放輿論壓力的作用。但事實是并不是所有政府都建立了完整有效的危機預防機制，大部分政府在發生鄰避沖突時為了維護社會穩定選擇讓步，鄰避設施停建或遷址，民眾的要求雖然得到滿足，但沒有從根本上解決問題，社會公共福利沒有提升，浪費社會資源。預防機制的不健全使政府在面對輿論壓力時喪失主動權和權威話語權，在沖突中陷入被動地位，消極解決問題。這種危機預防機制的困境是解決鄰避問題需要破解的問題之一。

四、多元主體參與機制研究

社會治理在本質上要求主體從一元向多元轉變，鄰避問題作為社會治理的新難題更需要不同利益主體的參與發聲。民主參與既是公民權利的實現，也是制約公民權力的手段。不同的利益主體在參與中發揮不同的作用，承擔不同的責任，共同致力于鄰避問題的解決。

（一）政府引導。在傳統公共行政學政治-行政二分法理論中，政府承擔著政策執行的職能，但由于行政權力具有集中性和擴張性的特點，政府職能已經不局限于執行，而是朝著行政決策壟斷的方向發展。面對鄰避問題，政府單向行使決策權引起了居民的強烈不滿，甚至引發沖突導致公共設施建設難以為繼。在這種情況下，建立開放型政府吸引多方公眾與社會組織參與，降低政府的強勢地位有助于問題的解決。政府的主導地位與國家力量絕不能被濫用，尤其是國家行政權的行使必須是有限度的。這種限度體現在鄰避設施決策的全過程，包括潛在風險論證、選址、補償機制。在科學論證階段，涉及民眾最關心也最復雜的環境問題時，必須做到信息公開、決策透明。利用發達的媒體技術，建設信息公開平臺，開展“面對面”活動加強官民互動與回應。在選址方面，充分結合城市規劃與建設現狀，同時不能忽視居民心理，收集反對意見做好心理疏導。政府建設公共設施不可避免地帶有一定經濟利益，但本質上是為了服務于民，絕不能本末倒置，置人民基本權益于不顧。

（二）民眾參與。居民是鄰避設施負面效應最直接的影響對象，維護自身合法權益無可厚非。但由于獲取信息有限、決策缺少話語權，居民缺乏渠道反映訴求，只能訴諸抗議等易引起官民矛盾的方式，從而引發鄰避沖突。社區共同體的內生凝聚力為解決居民求助無門的問題提供機會，同時借助社會組織在專業性問題上的解決能力和大眾媒體的輿論力量，縮小與政府之間的地位差距，在與政府的協商談判中掌握主動權。在這個過程中造謠傳謠的問題能夠得到遏制，為鄰避問題的解決減少阻力，在維護本地區居民合法權益的同時促進整體社會福利水平的提高。

（三）社會組織。社會組織作為第三部門，帶有一定社會福利性和服務性，在解決社會問題時應當承擔起社會責任。獨立性和中立性使社會組織更容易受到公眾的信任與支持，在矛盾中任何一方都不應成為自己的法官，社會組織有能力也有信用扮演調停者的角色。社會組織在鄰避問題的解決中主要有以下幾個方面的優勢：首先，在搜集信息方面，專業型社會組織擁有更多資源和更強的調查能力，職業工作者以及專家學者能夠提供權威解讀，“能夠主動查找、搜集與鄰避項目相關的信息，而非道聽途說”、“能夠通過專業技能將分散復雜的信息進行梳理與整合”、“能夠用專業性知識與技能客觀地對鄰避項目的相關信息進行評價，而不誤導公眾”，降低信息壁壘，掃除認知障礙，解決信息不對稱的問題。其次，社會組織能夠搭建溝通平臺，加強政府、營運企業與公眾之間的平等對話交流，引導居民通過合法理性的渠道反映訴求。利用平臺的信息傳導功能，減少信息傳遞環節，避免信息失真與信息異化。再次，為政府和營運企業公開風險預防與應急機制提供平臺，多方主體共同評估風險與效益。最后，社會組織能夠對鄰避設施運營狀況建立長效監督機制，實時提供咨詢服務，為居民顧慮提供權威解答，釋放心理壓力，疏導過激情緒，避免鄰避沖突的發生與惡化。

（四）營運企業。營運企業作為鄰避設施的建設方，與政府保持合作關系，為了獲取經濟利益或者承擔社會責任而參與到鄰避問題之中成為主體之一。營運企業更多承擔的是技術保障工作，采用成熟的技術與完善的風險規避舉措是防止鄰避設施產生負面影響最根本的方法。風險發生后，營運企業是第一時間的發現者和處理者，也是對損失進行賠償補救的第一責任人，妥善處理企業與居民的關系是企業參與鄰避問題解決機制的主要任務。

五、結語

多元主體參與下鄰避問題的解決機制建立在協商對話的基礎之上，以有序的方式進行價值博弈與妥協。在這個過程中，政府收斂強勢權力，給予民眾充分的話語權，社會組織為民眾提供專業的咨詢與援助，并且搭建交流平臺，引導民眾理性表達訴求，維護合法權益，從而釋放社會輿論壓力，使事態向好發展，有效避免鄰避沖突。

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